歐洲老齡化社會的民主困境

以自由主義民主為根本特征的西方民主制度曾是20世紀最有吸引力的政治理念之一。然而，在冷戰(zhàn)結(jié)束后尤其是近十年來，西方民主制度卻遭遇了前所未有的挑戰(zhàn)。人口老齡化是導(dǎo)致西方民主政治走入困境的重要因素之一，也是其民主困境很難得到有效破解的結(jié)構(gòu)性因素。歐洲是老齡化程度最深和最為普遍的地區(qū)，同時也是飽受民主危機困擾的地區(qū)。本文選取歐洲尤其是歐盟多國為研究對象，以人口結(jié)構(gòu)變遷為研究起點，探討老齡化與民主政治相互影響進而演化為多重危機的互動關(guān)系。

歐洲人口結(jié)構(gòu)變化及影響

（一）人口結(jié)構(gòu)的變化

首先，歐洲老齡人口比重持續(xù)上升而且進程不斷加快。1960年起歐洲各國生育率和死亡率均不斷下降、人口結(jié)構(gòu)中位數(shù)持續(xù)上升，老齡化進程明顯加快。當(dāng)前，歐盟絕大多數(shù)國家已經(jīng)是“深度老齡化”社會，且老齡化程度持續(xù)加劇，其中，意大利、德國、希臘和葡萄牙既是老齡化程度絕對值非常大的國家，也是老齡化增速迅猛的國家，已近步入了“超級老齡化”時代。其次，勞動群體人口比重持續(xù)下降，撫養(yǎng)比攀升。老齡化進程加速使大量老齡人口從勞動群體中流出，老年撫養(yǎng)比持續(xù)上升，同時，生育率持續(xù)下降導(dǎo)致未成年非勞動群體向勞動群體流入能力下降。雖然未成年撫養(yǎng)比的下降能夠在一定程度和時間內(nèi)抵消老年撫養(yǎng)比的增長，但這種平衡是非持續(xù)的，必然會隨著未成年撫養(yǎng)比的穩(wěn)定而被打破，進而形成超高的整體撫養(yǎng)比。最后，移民群體人口比重持續(xù)上升。老齡化社會十分低下的生育水平無法實現(xiàn)常規(guī)模式的勞動力供給，勞動力不足的問題只能通過大規(guī)模吸收外籍勞動力的方式解決，經(jīng)濟發(fā)展越好、老齡化程度越高，吸收外來勞動力的動力就越強烈。據(jù)統(tǒng)計，僅2015年歐盟就吸收外籍移民240萬人，約占歐盟總?cè)丝诘?.72‰，持續(xù)的移民過程足以影響歐洲人口結(jié)構(gòu)。

（二）老齡化持續(xù)加劇的危害

在經(jīng)濟方面，老齡化持續(xù)加劇會導(dǎo)致公共養(yǎng)老金、老年醫(yī)療和長期照顧等財政支出逐年攀增，尤其是養(yǎng)老金支出，既呈現(xiàn)出較高占比水平，又表現(xiàn)為快速增長態(tài)勢。例如，2014年歐盟平均養(yǎng)老金支出已經(jīng)占到了GDP的13%，而非“生產(chǎn)型”人口結(jié)構(gòu)卻難以支撐高昂的財政支出，只能通過借貸來維持，并最終演化為歐債危機。此外，老齡化危機的溢出效應(yīng)也會影響到整個國民經(jīng)濟，被老齡化“異化”的財政支出過多偏向于非生產(chǎn)性部門，不合理的支出結(jié)構(gòu)弱化了經(jīng)濟發(fā)展動力。

在社會方面，老齡化持續(xù)加劇會擴大社會分裂。首先，老齡化遲滯經(jīng)濟發(fā)展會使本就不容樂觀的就業(yè)形勢更加嚴峻，處于社會邊緣的失業(yè)人群與主流群體產(chǎn)生隔閡。其次，當(dāng)?shù)鼐用癫粌H擔(dān)心移民擠占就業(yè)機會和福利資源，更擔(dān)心移民的多元文化與歐洲主流文化形成文明沖突。而且這樣的沖突在難民危機中已然顯現(xiàn)，由于文化和宗教信仰迥異而導(dǎo)致彼此不滿和敵視，甚至引發(fā)惡性事件。最后，逐年增加的養(yǎng)老支出和為應(yīng)對老齡化危機而開展的改革，會造成代際間利益失衡，進而引發(fā)代際不平衡乃至代際沖突問題。

（三）應(yīng)對老齡化危機改革的困難

歐洲各國普遍采取了提高退休年齡的辦法應(yīng)對老齡化危機，然而，延遲退休年齡存在著剛性的“天花板”，現(xiàn)有措施不具備可持續(xù)性。從效果來看也是十分有限，養(yǎng)老支出隨選舉活動而水漲船高，改革措施遲遲不能出臺和有效執(zhí)行，民眾更是不配合甚至抵制政府的改革措施。造成這種局面的原因在于，在“祛價值而重事實”的觀念影響下，民主被簡化為一系列的空洞指標，甚至把“一人一票”的選舉當(dāng)作民主的根本體現(xiàn)。因此，老齡化持續(xù)加劇不僅會增加老年群體的選舉權(quán)重，迫使政黨為了贏得選票而對養(yǎng)老政策妥協(xié)，也會破壞民主政治所依存的社會基礎(chǔ)，進而影響到民主政治的實際運行；反過來，民主政治運行不暢也會阻礙解決老齡化危機措施的出臺及實施。

老齡化社會的危機是交易政治的惡果

歐洲各國養(yǎng)老政策改革的制定和實施舉步維艱，很大程度上是選舉政治規(guī)則下政黨、選民與利益集團就養(yǎng)老政策開展交易政治的產(chǎn)物。把養(yǎng)老政策改革放到交易政治論的框架內(nèi)分析，出臺什么樣的養(yǎng)老改革政策是選民、政黨和利益集團交易的結(jié)果，當(dāng)民主政治逐漸異化為政治精英為了執(zhí)政而競爭選票的選舉民主時，圍繞選票產(chǎn)生的多方個體理性交易行為則會產(chǎn)生老齡化危機這一集體非理性的“惡果”。

（一）投票場域下政黨與選民的直接交易政治

當(dāng)民主政治簡化為選舉民主時，在贏得選舉的正向激勵下，無論是執(zhí)政黨還是在野黨，都會選擇向選民供給投其所好的公共政策來換取其手中的選票，從而實現(xiàn)政黨和選民彼此效用的最大化。其中，最受歡迎的莫過于那些能夠直接提升公眾生活水平的高福利政策了。因此，在一人一票的競選規(guī)則和老齡人口比重逐年增加的背景下，理性的政黨為了執(zhí)政，都會把老齡人群視為關(guān)鍵票倉而作出政策上的傾斜，為養(yǎng)老金的攀升提供制度通道。同時，交易政治也會壓縮養(yǎng)老制度改革的政治空間。要解決因老齡化加劇而產(chǎn)生的福利超載和財政支出暴增的問題，適度地削減養(yǎng)老財政支出、增加稅收來源和延遲退休年齡是必要且立竿見影的手段。但上述三項改革措施都不是選民所愿意接受的，提供這些政策就很難得到選票。如此，改革的責(zé)任必定讓位于獲選的理性，政黨及其候選人只會對養(yǎng)老改革持謹慎的態(tài)度，不敢輕易削減福利，否則就會遭受因不遵守交易規(guī)則而來的懲罰。因此，政黨與選民政治交易所造成的公地悲劇加劇了老齡化危機。

（二）利益集團模式下政黨與選民的間接交易政治

交易政治行為在選舉結(jié)束后以利益集團為中介圍繞著公共政策分兩個階段繼續(xù)展開。面對政治民主滑向“選舉政治”的威脅，選民并不是只能選擇被動接受，而是可以積極地通過與利益集團進行交易以獲得間接參與的渠道。具體到老齡化而言，針對老齡化危機的改革措施都不是民眾所樂見的，但囿于地位不匹配、對話機制不完善和“烏合之眾”性質(zhì)，民眾與政府在養(yǎng)老金改革的博弈中處于下風(fēng)，自然催生他們把利益訴求轉(zhuǎn)向利益團體。以與選民聯(lián)系十分緊密且利益相關(guān)度較高的工會組織為例，對養(yǎng)老金改革最為敏感的工人群體自然要求工會組織參與到?jīng)Q策過程中，盡可能維護工人現(xiàn)有福利水平。同時，工會組織則會要求工人參加罷工和游行示威等運動，借以通過強化工會力量和提高社會影響力來加大與政府談判的籌碼。至此，間接交易政治的第一階段得以完成。此后，利益集團開展與政黨、立法或行政部門以溝通、游說和交易為主要手段的院外活動，以便把本集團的利益訴求體現(xiàn)在公共政策中。當(dāng)然，同樣遵循理性原則的政黨、立法或行政部門及其成員以獲得利益集團的額外支持作為接受院外活動的前提。總之，強勢的利益集團會利用尋租手段以完成間接交易政治的第二個階段。至此，選民與政黨以利益集團為媒介的交易政治最終完成，形成了一個由“公民、利益集團和政策制定者等多個行動者組成的政策生物鏈”，選民力量再一次綁架了公共政策，集體理性的養(yǎng)老福利改革被迫讓位于個體理性。

老齡化社會危機孕育的民粹主義對民主政治構(gòu)成威脅

持續(xù)加劇的老齡化帶來的各種負面影響為民粹主義復(fù)興提供了必要的土壤。民粹主義的特點和表現(xiàn)都對當(dāng)前西方民主政治制度形成了挑戰(zhàn)。然而，現(xiàn)代西方民主政治的制度設(shè)計與機制運行很難應(yīng)對民粹主義的沖擊，其在社會發(fā)展的正常狀態(tài)下是卓有成效的，但當(dāng)社會面臨發(fā)展困境時往往辦法不多，遑論主動地遏制民粹主義了。

（一）老齡化危機加劇社會撕裂

老齡化危機能夠進一步加劇社會撕裂，為民粹主義的產(chǎn)生提供土壤，反過來，民粹主義又采取“二元論”的手法渲染分裂，通過煽動民意刻意地制造和擴大社會分裂，以強化其動員能力。在這一閉合循環(huán)過程中，社會孕育了體量巨大的不信任甚至敵視元素，民眾產(chǎn)生了對政治共同體的認同危機，對民主政治構(gòu)成了巨大的挑戰(zhàn)。雖然內(nèi)部沖突與緊張是復(fù)雜社會的特征，但價值觀的一致卻是社會存在和發(fā)展的必要條件。因而當(dāng)沖突和緊張突破了政治機制有效彌合的閾值時，就會導(dǎo)致政治認同的缺乏。老齡化危機加劇而產(chǎn)生的民粹主義嚴重破壞了民主政治的社會基礎(chǔ)，對民主政治構(gòu)成了巨大挑戰(zhàn)。

（二）極端政黨利用老齡化危機無原則地迎合民意

在正統(tǒng)政黨體制下，彼此競爭的政黨多采取對立但不敵對的“論爭式競爭”理念。但在民粹型政黨看來，政黨競爭呈現(xiàn)的是“敵對式競爭”的狀態(tài)，競爭對手都是必須要打到的敵人。因此，民粹型政黨為贏得選票，采取的都是無下限迎合民眾的策略，雖然這些策略實行起來方便，甚至在短期內(nèi)有一定效果，但從長期來看卻是不利于國家發(fā)展的。就人口老齡化而言，化解危機的一項重要舉措就是適當(dāng)減少養(yǎng)老金和醫(yī)療服務(wù)支出，使福利水平與經(jīng)濟發(fā)展水平相協(xié)調(diào)。不過，由于直接福利的迅速縮水而承受前所未有生存和發(fā)展壓力的普通民眾必然會對此十分不滿和強烈抵制，因此，聲稱代表他們利益的民粹型極端政黨就有了發(fā)揮的空間。民粹型極端政黨一面高喊反改革口號，為普通民眾提供發(fā)泄不滿和反對現(xiàn)有政府與體制的通道，一面罔顧實際，刻意提出高福利、高工資的社會保障政策來吸引民眾支持以強化政治影響力。雖然絕大多數(shù)民眾能夠理性地看待民粹型極端政黨，并且歐洲各國現(xiàn)行的議會選舉機制也能起到規(guī)制作用，但普通民眾有維持和增加福利的要求，民粹政黨有獲取民眾支持的需要，二者一經(jīng)結(jié)合，結(jié)果就是在民粹型政黨的壓力下，執(zhí)政黨的政策更加傾向于迎合民意，致使國家財政支出不斷增長，老齡化危機越發(fā)沉重。

（三）反精英反養(yǎng)老改革沖擊現(xiàn)有體制合法性

老齡化危機迫使歐洲各國采取了“削減福利”等一攬子改革方案，事后爆發(fā)的大規(guī)模反改革游行示威表明改革方案制定過程中普通民眾的利益表達并未得到重視，更多地表現(xiàn)為精英主導(dǎo)的政治模式。與此相應(yīng)的是，民粹主義具有反精英的內(nèi)核，宣稱人民至上。各國的建制派政治精英為應(yīng)對老齡化危機所制定的各項改革措施，遇到民粹主義的結(jié)果只能是以失敗告終。各國現(xiàn)行的一攬子養(yǎng)老改革方案雖然必要，但卻以直接損害當(dāng)前利益為代價。民眾反對聲雖高卻缺少反制政府改革措施的能力，因而尋找體制外的政治參與和利益表達渠道成為民粹主義操縱民意的新動向。由于體制外的民粹動員總是打著人民的旗號，聲稱代表民意，其潛臺詞就是當(dāng)前政府罔顧民意，嚴重沖擊了現(xiàn)有體制的合法性。

多黨體制遲滯養(yǎng)老改革

歐洲民主政治的一個主要支柱就是以多黨制、權(quán)力制衡和有限政府為核心內(nèi)容的議會制政體。在這一政體中，議會居于國家政治場域的核心，日常政治活動圍繞議會展開，選舉結(jié)束后的政黨斗爭也相應(yīng)地轉(zhuǎn)移到議會進行。當(dāng)今世界發(fā)展和變化之快與議會政體確立之初的時代不可同日而語，因國家政治事務(wù)的激增而對政府效率以及穩(wěn)定的要求與權(quán)力極端分散化的議會政治體制相矛盾，體制弊端日益顯現(xiàn)。具體到養(yǎng)老政策改革而言，既要針對老齡化危機及時出臺改革措施，又要基于老齡化不可逆轉(zhuǎn)的趨勢制定改革的長遠規(guī)劃，并在政策的生命周期內(nèi)不得隨意更改和中斷。然而，這兩項要求在議會政體自身弊病的制約下很難得到滿足。

（一）決策效率低下使養(yǎng)老改革政策難以及時出臺

在多黨議會制國家中，各政黨間意識形態(tài)分布廣泛而單個政黨代表利益集中，議會中會存在較多政黨且不易形成擁有絕對多數(shù)席位的大黨。因此，任何一個政黨即便是執(zhí)政黨，要想通過自己的提案，都要在多輪的議會討論和討價還價中形成妥協(xié)。如果政黨缺少嚴明紀律，代表政黨的議員不能與政黨行動一致，則更會加劇決策結(jié)果的不確定性和形成決議的難度。更有甚者，在很多情況下，在野黨僅僅為了反對而反對，朝野相互拆臺導(dǎo)致一些重大法案無法通過，必要的行政決策被無限期擱置?？傊h會制多黨制體制呈現(xiàn)出“制衡有余而效率不足”的格局。例如，由于實行比例代表制和議會門檻限制較低的緣故，意大利議會中活躍的政黨多達十余個，通常隸屬于中左或中右兩大勢均力敵的陣營，使得議會中小黨權(quán)力較大，有時甚至能夠成為“關(guān)鍵加入者”。歷史上，代表少數(shù)人利益的議會小黨阻止政府采取任何行動的情況并不少見，意大利歷屆政府難產(chǎn)的養(yǎng)老改革無不都是“否決政體”的犧牲品。

（二）內(nèi)閣更迭頻繁使養(yǎng)老改革政策難以保持穩(wěn)定

多黨制議會政體的另一個體制弊端是政府更迭頻繁。在多黨參與競爭模式下，很難出現(xiàn)一黨獨大而單獨組閣的情況，政黨基于執(zhí)政的目的，通常選擇組成聯(lián)盟。在競選前，先與自己執(zhí)政理念相近的政黨組建競選聯(lián)盟，競選結(jié)束后，由獲得議會多數(shù)席位擁有優(yōu)先組閣權(quán)的政黨或政黨聯(lián)盟聯(lián)合其他政黨或聯(lián)盟共同組閣，以求達到議會半數(shù)以上席位的執(zhí)政要求。通常情況下，上述兩種結(jié)盟形式都會出現(xiàn)，因此，多黨聯(lián)合執(zhí)政成為多黨制議會政體的一般形式。然而，基于共同利益聯(lián)合起來的聯(lián)盟也會因為利益分歧而分裂，一旦小黨撤回對大黨的支持，政府便會立即倒臺。此外，由于根本利益難以協(xié)調(diào)而組閣失敗的情況也屢見不鮮，長時間沒有中央政府的狀態(tài)也時有發(fā)生。因此，在內(nèi)閣頻繁更迭的情況下期待改革政策能夠得到穩(wěn)定執(zhí)行簡直是天方夜譚。意大利堪稱內(nèi)閣更迭的典型，自1946年以來，意大利已經(jīng)更換了65屆政府，每屆內(nèi)閣平均存在時間僅為13個月。聯(lián)合政府中政黨數(shù)目較多是造成內(nèi)閣更迭頻繁的重要原因，2000—2001年阿馬托第二任政府竟然包含八個政黨。如此之多的政黨利益和政治意見必然很難協(xié)調(diào)，政府在短時間內(nèi)垮臺也就不難理解了。因此，多黨聯(lián)合政府很難形成一個穩(wěn)定的養(yǎng)老改革政策。

結(jié)語

歐洲老齡化社會出現(xiàn)民主困境的原因和表現(xiàn)與各國的政治體制是分不開的，但其折射出來具有共性的東西對于其他國家民主政治的探索與建設(shè)同樣具有參考意義。中國的老齡化情況不同于歐洲，其雖然在2000年就步入了老齡化社會，但并未形成真正意義上的老齡化危機，對經(jīng)濟和社會的沖擊有所表現(xiàn)但仍可控，并未對政治進程構(gòu)成明顯影響。不過，中國老齡化具有“未富先老”的特點，同樣蘊含著財政和資金風(fēng)險。因此，人口老齡化應(yīng)該成為全面建成小康社會和建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國進程中不可忽視的因素，有關(guān)部門要從中國實際出發(fā)，做到未雨綢繆，既要做好迎接老齡化程度進一步加劇的全方位準備，也要做好人口發(fā)展規(guī)劃，優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)，避免出現(xiàn)老齡化危機。