責(zé)令改正的行為性質(zhì)及其價(jià)值實(shí)現(xiàn)

陳佳寧 中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院

“責(zé)令改正”的相關(guān)詞匯在法律規(guī)范性文件中的使用頻率很高，經(jīng)過(guò)搜索可以發(fā)現(xiàn)，直接包含有“責(zé)令改正”的規(guī)范性文件30000多篇，可見(jiàn)其數(shù)量之多。責(zé)令改正的行為內(nèi)容以及行使程序的規(guī)定不盡相同，其中與社會(huì)具體管理領(lǐng)域的結(jié)合最為廣泛，有責(zé)令停止開采、責(zé)令停止使用、責(zé)令拆除違章建筑等，規(guī)定于《行政處罰法》《礦產(chǎn)資源法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《水污染防治法》等多部法律文件，龐雜繁多的種類也對(duì)責(zé)令改正行為的類型劃分和性質(zhì)認(rèn)定帶來(lái)了很多的問(wèn)題。除此之外，責(zé)令改正被過(guò)分濫用也使其行為效力也受到了很大的影響，其中政府13次責(zé)令整改的廣東“最頑強(qiáng)”違建就是行政機(jī)關(guān)不規(guī)范使用責(zé)令改正的極具諷刺意義的后果。因此，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)規(guī)范使用責(zé)令改正的前提是先明確其在我國(guó)現(xiàn)行法律中的含義和性質(zhì)，從而更好地對(duì)責(zé)令改正的行政執(zhí)法主體、執(zhí)行程序進(jìn)行規(guī)制。除此之外，對(duì)于行政相對(duì)人拒不執(zhí)行的后果承擔(dān)，以及面對(duì)有爭(zhēng)議的責(zé)令改正行為的后續(xù)救濟(jì)等內(nèi)容也應(yīng)作出體系性的規(guī)定。

一、責(zé)令改正的含義和特征

（一）責(zé)令改正的含義

相對(duì)于責(zé)令改正的行為性質(zhì)研究的各種學(xué)說(shuō)爭(zhēng)議而言，責(zé)令改正的含義在某種程度上已取得一定的共識(shí)，《行政處罰法》第十三條中規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或限期改正違法行為。”責(zé)令改正也因此經(jīng)常作為行政處罰的輔助性措施出現(xiàn)在大量的法律規(guī)范類文件中，行政執(zhí)法主體通過(guò)責(zé)令行政相對(duì)人停止或糾正某項(xiàng)違法行為，來(lái)達(dá)到恢復(fù)原狀、消除不良后果、維持法律秩序的目的。比如責(zé)令停止建設(shè)、拆除違章建筑，還有在公路運(yùn)輸中違規(guī)超載的行政處罰中，除罰款之外，應(yīng)當(dāng)責(zé)令相對(duì)人改正違法行為，避免發(fā)生“罰款單變成超載通行證”的情形。因此，行政法學(xué)研究意義上的責(zé)令改正在大部分情況下是指行政執(zhí)法機(jī)關(guān)為了停止或糾正已經(jīng)發(fā)生或?qū)⒁l(fā)生的違法行為，或消除違法行為帶來(lái)的危險(xiǎn)狀態(tài)、不利后果，要求行政相對(duì)人停止違法行為，消除危險(xiǎn)狀態(tài)或后果的具有一定強(qiáng)制性的行政決定。

（二）責(zé)令改正的特征

首先，責(zé)令改正是執(zhí)法機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定在職權(quán)范圍內(nèi)作出的行政行為。只有特定的執(zhí)法人員才有權(quán)力責(zé)令相對(duì)人改正其違法行為，并且責(zé)令改正的做出應(yīng)當(dāng)是在法律、法規(guī)的依據(jù)下，按照法定程序，對(duì)特定的相對(duì)人做出的具有針對(duì)性的行政行為，不具有可重復(fù)性。與此同時(shí)，責(zé)令改正行為一旦做出，也應(yīng)當(dāng)相繼產(chǎn)生確定力、約束力、執(zhí)行力，確保它能夠得以執(zhí)行。

其次，責(zé)令改正的前提存在違反了行政法的相關(guān)法律規(guī)定的違法行為。責(zé)令改正措施是具有針對(duì)性的，只有違法法律規(guī)范的行為確有發(fā)生，行政執(zhí)法主體才能要求其進(jìn)行責(zé)令整改，無(wú)論是違反民事法規(guī)，還是行為已經(jīng)嚴(yán)重到觸犯了刑事犯罪，行政機(jī)關(guān)以責(zé)令改正的方式介入都是不合理的。

最后，也是責(zé)令改正行為最突出的特征，就是它行使是應(yīng)當(dāng)確保行政實(shí)效性。

行政執(zhí)法的最終目的是維持穩(wěn)定的社會(huì)秩序，最大程度的實(shí)現(xiàn)公共利益，責(zé)令改正也要在這個(gè)大前提下實(shí)行。在執(zhí)法過(guò)程中，“若法令或行政行為所規(guī)定的義務(wù)被置若罔聞，得不到履行的話，就會(huì)有損于公共的利益……因此，在義務(wù)不履行的情況下，便有必要確立直接或者間接地強(qiáng)制履行義務(wù)的手段，通過(guò)簡(jiǎn)易迅速的程序，確保行政的實(shí)效性?！睂?duì)于上述目的，責(zé)令改正行為出現(xiàn)的緣由與其十分契合，它的合理運(yùn)用應(yīng)當(dāng)有助于行政實(shí)效性的實(shí)現(xiàn)。

二、責(zé)令改正的類型和性質(zhì)

由于目前的法律法規(guī)、部門規(guī)章等大量的規(guī)范性文件都對(duì)“責(zé)令”一詞有不同程度上的規(guī)定，且通常與行政處罰、行政強(qiáng)制相結(jié)合，這種立法現(xiàn)狀使得對(duì)責(zé)令改正行為的認(rèn)知和性質(zhì)定位有很大的困難。其中，責(zé)令改正類型的不同劃分，更是使得學(xué)界對(duì)責(zé)令改正的性質(zhì)認(rèn)識(shí)產(chǎn)生不同的理解。

（一）責(zé)令改正的類型

本文將在學(xué)界已有的責(zé)令改正分類標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，對(duì)現(xiàn)行法律規(guī)定的多種責(zé)令改正行為進(jìn)行條分縷析，對(duì)責(zé)令改正的類型進(jìn)行清晰的認(rèn)識(shí)，從而對(duì)其行為性質(zhì)進(jìn)行更加深刻的理解。責(zé)令改正行為的適用類型劃分目前主要有以下三種：

正如前文所述，從內(nèi)容形式來(lái)劃分，責(zé)令改正主要分為停止違法行為和消除違法行為所帶來(lái)的不利后果兩種情形。從法理角度而言，責(zé)令改正的內(nèi)容規(guī)定正是行政執(zhí)法者要求行政相對(duì)人履行法律規(guī)范規(guī)定的第一性法律義務(wù)，是法律規(guī)范對(duì)社會(huì)秩序中行為人的非自由狀態(tài)的限制。相對(duì)人的違法行為對(duì)執(zhí)法者需要保障的社會(huì)秩序造成一定的消極后果，會(huì)產(chǎn)生修復(fù)需求和執(zhí)法者的震懾作用，而責(zé)令改正就作為在公權(quán)力監(jiān)督下的對(duì)被破壞的社會(huì)秩序的事后修復(fù)，與行政處罰的功能定位具有根本上的區(qū)別。

其次，按照期限標(biāo)準(zhǔn)可以劃分為責(zé)令改正和限期改正，比如法律規(guī)定在水源一級(jí)保護(hù)區(qū)從事可能會(huì)污染水體的活動(dòng)，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令該行為人停止違法行為，并處一定數(shù)額的罰款，這是關(guān)于責(zé)令改正的規(guī)定。而同一文件中也有規(guī)定要求行政機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)未按規(guī)定安裝法律要求的檢測(cè)設(shè)備的行為人，責(zé)令其限期改正，逾期未改正的要受到相應(yīng)的處罰，這就是關(guān)于限期改正的規(guī)定。它們規(guī)定于同一個(gè)規(guī)范性文件之中，并且也可以看出，根據(jù)期限標(biāo)準(zhǔn)劃分責(zé)令改正行為在具體適用時(shí)并沒(méi)有先后順序，而僅僅由于違法行為違法程度的差別或緊迫程度等原因，違法行為的糾正寬限的日期不同、行為的效力也不同。筆者認(rèn)為從這個(gè)劃分標(biāo)準(zhǔn)而言，違法行為的性質(zhì)探討會(huì)比責(zé)令改正的性質(zhì)更有意義。

第三種也是目前學(xué)界探討最多的一種劃分標(biāo)準(zhǔn)，就是按照責(zé)令改正的適用方式標(biāo)準(zhǔn)劃分，目前實(shí)踐中主要是單獨(dú)適用、作為行政處罰的前置程序適用、作為行政處罰的加重處罰要件、與行政處罰合并適用等方式。例如《環(huán)境保護(hù)法》第36條就是責(zé)令改正單獨(dú)適用的一項(xiàng)規(guī)定。而作為行政處罰前置程序的責(zé)令改正就很常見(jiàn)，比如說(shuō)《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》第81條。還有作為行政處罰加重處罰要件的責(zé)令改正，例如《藥品管理法》第79條，而在同一部法律中的第84條就是與行政處罰合并適用的體現(xiàn)。從法律規(guī)定可以看出，不同的適用標(biāo)準(zhǔn)的責(zé)令改正，適用原因、程序、以及違反其的后果和法律責(zé)任是不同的，本文也將主要從這個(gè)角度作為線索，來(lái)對(duì)責(zé)令改正的性質(zhì)進(jìn)行探討。

（二）責(zé)令改正的性質(zhì)

1、責(zé)令改正的性質(zhì)——以適用方式為線索

對(duì)于責(zé)令改正的性質(zhì)，學(xué)界有行政處罰說(shuō)、行政命令說(shuō)、獨(dú)立行為說(shuō)、行政強(qiáng)制說(shuō)等觀點(diǎn)的討論研究，但無(wú)論是哪種學(xué)說(shuō)，責(zé)令改正的性質(zhì)問(wèn)題都不能與當(dāng)前的法律制度割裂開來(lái)進(jìn)行分析。在我國(guó)目前的法律規(guī)定中，其實(shí)以責(zé)令改正行為的主要適用方式來(lái)看，大致上可以分成兩種情況：一種是“適用于行政處罰做出之前”，一種是“適用于行政處罰作出之時(shí)”。

在第一種情況，即責(zé)令改正行為是在“行政處罰做出之前”予以適用時(shí)，實(shí)踐中往往存在著三種適用方式：一是責(zé)令改正的單獨(dú)適用，即對(duì)該項(xiàng)違法行為不予以行政處罰，例如《行政處罰法》第25條規(guī)定的對(duì)不滿14周歲的人違反該法規(guī)定的不予行政處罰，但應(yīng)責(zé)令其監(jiān)護(hù)人加以管教。以及第26條對(duì)不具有基本辨別能力的精神病人處罰該法的，不予行政處罰，但同樣應(yīng)責(zé)令其監(jiān)護(hù)人進(jìn)行嚴(yán)加看管和治療。另外兩種是責(zé)令改正作為行政處罰的前置條件和加重后果，當(dāng)相對(duì)人違反了執(zhí)法部門的責(zé)令改正決定，或者對(duì)其義務(wù)不作為，行政機(jī)關(guān)可能以此為由對(duì)其進(jìn)行行政處罰，甚至是行政強(qiáng)制。以《放射性污染防治法》第55條為例，環(huán)保部門對(duì)未履行法律規(guī)定的放置標(biāo)識(shí)等作為義務(wù)的相對(duì)人，應(yīng)首先責(zé)令其改正，仍未履行的，再進(jìn)行進(jìn)一步的行政處罰。此時(shí)，責(zé)令改正就作為行政處罰的前置條件出現(xiàn)，筆者認(rèn)為此時(shí)責(zé)令改正行為的性質(zhì)，更符合是作為獨(dú)立的執(zhí)法機(jī)關(guān)的意思表示。在學(xué)界，有學(xué)者將責(zé)令改正作為獨(dú)立的行政命令進(jìn)行探討，認(rèn)為責(zé)令改正作為行政命令的一種具體形態(tài)，是執(zhí)法機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政處罰的過(guò)程中一種命令性的意思表示。從法理上第一性法律義務(wù)和第二性法律義務(wù)的劃分為視角進(jìn)行分析，法律規(guī)定的是抽象性的可反復(fù)適用的法律義務(wù)，而這種抽象性的義務(wù)通過(guò)行政機(jī)關(guān)的具體命令作為載體，來(lái)指引相對(duì)人的行為，責(zé)令改正通過(guò)對(duì)抽象的第一性法律義務(wù)進(jìn)一步明確，使指引性的法律規(guī)定具體化，但是責(zé)令改正實(shí)質(zhì)上僅僅是一種“意思行政行為”，行政執(zhí)法者只要做出了責(zé)令相對(duì)人糾正違法行為的意思表示，例如向相對(duì)人出具其違法行為的《責(zé)令改正通知書》，該行為就發(fā)生了法律效力。然而相對(duì)人可能會(huì)違背這種意思表示，就會(huì)觸發(fā)第二性法律義務(wù)，執(zhí)法機(jī)關(guān)可能會(huì)采取進(jìn)一步的行政處罰或行政強(qiáng)制措施。相反，假如作為第一性法律義務(wù)的責(zé)令改正命令被遵守，那么也就不再引起第二性法律義務(wù)的出現(xiàn)和產(chǎn)生。即責(zé)令改正行為作為第一性法律義務(wù)的來(lái)源而存在，是處罰之前或之外的單純命令。

在上述的第二種情況中，執(zhí)法機(jī)關(guān)在“行政處罰作出之時(shí)”選擇同時(shí)適用責(zé)令改正行為，也就與《行政處罰法》中行政機(jī)關(guān)在“實(shí)施行政處罰時(shí)”應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正的規(guī)定相一致，執(zhí)法機(jī)關(guān)在作出處罰決定之前，責(zé)令相對(duì)人對(duì)違法行為進(jìn)行糾正或限期改正的規(guī)定的一種執(zhí)法手段，即符合了《行政處罰法》“處罰與教育相結(jié)合”原則的應(yīng)有之義和天然效果。以《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第64條規(guī)定的對(duì)于未按照建設(shè)工程許可程序建設(shè)的或未取得合法證件的建筑，行政執(zhí)法過(guò)程中應(yīng)首先責(zé)令行為人拆除，并采取改正措施消除其不良后果。值得一提的是，該法第68條的規(guī)定并非表明責(zé)令改正是行政處罰的前置條件或加重措施，而是對(duì)第64條執(zhí)法部門行政處罰的強(qiáng)制力的強(qiáng)調(diào)和重申，也是對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)行力的法律保障。在行政執(zhí)法過(guò)程中，為了避免行政處罰陷入“為罰而罰”的怪圈，責(zé)令改正作為行政處罰的過(guò)程中不可忽略的一環(huán)出現(xiàn)，此時(shí)責(zé)令改正的程序要求和事后救濟(jì)程序的設(shè)置，就應(yīng)當(dāng)與其同時(shí)做出的行政處罰決定相統(tǒng)一，筆者認(rèn)為此時(shí)的責(zé)令改正是不必單獨(dú)割裂看待的，應(yīng)當(dāng)與行政處罰的適用相輔相成，使得行政執(zhí)法的治理邏輯和執(zhí)法程序日臻完善，使法律發(fā)揮其應(yīng)有的效果。

2、責(zé)令改正與行政處罰的區(qū)別

責(zé)令改正的適用與行政處罰、行政強(qiáng)制都有著密不可分的關(guān)系，從我國(guó)目前的立法現(xiàn)狀來(lái)看，責(zé)令改正與行政處罰在法律規(guī)范中往往交織出現(xiàn)，甚至有觀點(diǎn)將它歸類于行政處罰，但兩者的性質(zhì)其實(shí)有很大差別，責(zé)令改正的規(guī)制有其獨(dú)立的價(jià)值。

首先，責(zé)令改正和行政處罰的目的不同。行政處罰具有懲罰性，而責(zé)令改正更多是強(qiáng)調(diào)它的救濟(jì)性。責(zé)令改正更多是執(zhí)法機(jī)關(guān)設(shè)定的作為或者不作為的義務(wù)，是為了要求行政相對(duì)人糾正其違法行為或者是消除違法行為帶來(lái)的不利后果。行政處罰則不同，它具有懲罰性、震懾性和事后性，這些特征使得行政處罰的懲處功能大于糾正功能，責(zé)令改正的出現(xiàn)就是在一定程度上彌補(bǔ)了處罰措施適用上的不足，糾正了以罰代改的不良循環(huán)和誤區(qū)，使法律規(guī)范的實(shí)際適用達(dá)到更優(yōu)的效果。行政處罰的主要作用在于制裁作用、警示作用，而責(zé)令改正強(qiáng)調(diào)的是執(zhí)法機(jī)關(guān)要求相對(duì)人對(duì)違法行為的后果進(jìn)行糾正或修復(fù)的意思表示。正是因?yàn)樗嘁蟆盎謴?fù)原狀”，因此當(dāng)事人對(duì)于這樣的行為要求所付出的代價(jià)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于懲罰中幾倍的罰金，或者是吊銷許可證、執(zhí)照，即此時(shí)行政相對(duì)人需要履行的義務(wù)是第一性的，而不是附加的懲罰措施或者是權(quán)利的剝奪、限制，行政處罰則恰恰相反。

除上述之外，責(zé)令改正與行政處罰的顯著區(qū)別就在于行政處罰的終局性，終局性是行政處罰的本質(zhì)特征。以“南海明珠輪”一案為例，該案也是強(qiáng)調(diào)行政處罰終局性特征的典型案例，在該案中最高人民法院行政審判庭對(duì)大連港務(wù)監(jiān)督部門的通知書進(jìn)行了性質(zhì)上的認(rèn)定，認(rèn)為其停航行為屬于行政強(qiáng)制措施，最高院認(rèn)為責(zé)令停航是對(duì)不適航或者有可能妨害海上交通安全的船舶采取的一種行政強(qiáng)制措施，該監(jiān)督部門的執(zhí)法目的不是為了要求船舶停止航行，而是通過(guò)停航使得原告的船接受檢查，但行政處罰應(yīng)當(dāng)是對(duì)某項(xiàng)違法事實(shí)的最終認(rèn)定結(jié)果和處理決定，因此該執(zhí)法行為不屬于行政處罰。由此可見(jiàn)，行政處罰的終局性特征是其制度運(yùn)行的重要層面。但就責(zé)令改正而言，它作為第一性的法律義務(wù)，是不具有終局性的，并且需要行政處罰、行政強(qiáng)制來(lái)維護(hù)其法律效力。

“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)”是行政處罰的主要方式之一，它與本文所指的責(zé)令改正的區(qū)分也正在于此，但由于法律規(guī)定的混亂，有的責(zé)令改正中可能也包含有停產(chǎn)整治的內(nèi)容，這也從責(zé)令改正的適用問(wèn)題上得到體現(xiàn)，因此不能單從名稱來(lái)區(qū)分兩者的不同，而是要結(jié)合法律的語(yǔ)境來(lái)分析明確該行為的性質(zhì)和功能定位，從而使法律規(guī)范得以良好的運(yùn)行。

3、責(zé)令改正與行政強(qiáng)制的區(qū)別

在南海明珠輪一案中，可以看出最高人民法院基于目的論、功能論的判斷方式，在司法實(shí)踐中更傾向于把責(zé)令改正當(dāng)成是行政強(qiáng)制措施來(lái)理解，但是責(zé)令改正與行政強(qiáng)制仍有明顯的區(qū)別。

一是效力不同。責(zé)令改正是行政機(jī)關(guān)對(duì)抽象的第一性法律義務(wù)進(jìn)一步明確，雖然具有單方面、強(qiáng)制性的特征，但本質(zhì)上仍是“意思行政行為”，它對(duì)相對(duì)人施加作為或不作為的義務(wù)，但這種義務(wù)不具有物理性的強(qiáng)制作用，在具體的實(shí)施過(guò)程中依賴于行政處罰和行政強(qiáng)制的配合。當(dāng)行政相對(duì)人拒絕履行或?qū)嶋H拒絕履行執(zhí)法機(jī)關(guān)的責(zé)令改正時(shí)，就需要行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制力來(lái)確保法律的有效實(shí)現(xiàn)，即行政強(qiáng)制。行政強(qiáng)制不僅僅行政機(jī)關(guān)的意思表示，而是物理化的實(shí)際行動(dòng)，它依靠公權(quán)力的強(qiáng)制力保障行動(dòng)的有效性，可以獨(dú)立產(chǎn)生法律效果。相較責(zé)令改正而言，它對(duì)公民權(quán)益威脅更大，也要受到更為嚴(yán)格的程序控制。

另一方面在于行政強(qiáng)制措施的“可解除性”?！缎姓?qiáng)制法》對(duì)于行政強(qiáng)制措施的適用有明確的條件限制，在制止違法行為、防止證據(jù)損毀、或是避免危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形中依照嚴(yán)格的程序方可使用，具有暫時(shí)性的特征，并且當(dāng)行政強(qiáng)制措施的實(shí)施條件不再具備或者該措施的目的已經(jīng)達(dá)到時(shí)，應(yīng)當(dāng)立即解除。而責(zé)令改正行為則與之不同，雖然同樣是行政機(jī)關(guān)的意思表示，但是責(zé)令改正行為時(shí)是不能獨(dú)立產(chǎn)生法律效果的，需要行政相對(duì)人或行政機(jī)關(guān)物理化的強(qiáng)制行為予以配合，基于這一特質(zhì)，那么責(zé)令改正與行政強(qiáng)制措施還是有一定程度上的差別。

三、責(zé)令改正存在的主要問(wèn)題及價(jià)值實(shí)現(xiàn)

隨著我國(guó)法治政府建設(shè)的逐步推進(jìn)，行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中對(duì)責(zé)令改正的適用越來(lái)越頻繁，這在一定程度上解決了行政處罰“為罰而罰”的惡循環(huán)，尤其是在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域有更明確的凸顯，行政機(jī)關(guān)在環(huán)境管制方面的主要目的是為了保護(hù)修復(fù)自然環(huán)境，和行政處罰、行政強(qiáng)制等強(qiáng)制性的執(zhí)法手段不同，責(zé)令停止違法行為、責(zé)令改正保留了行對(duì)人糾正違法行為的空間，更有利于執(zhí)法目的的有效實(shí)現(xiàn)。《環(huán)境行政處罰辦法》第12條首次對(duì)責(zé)令改正的形式進(jìn)行了規(guī)制，將其定性為“行政命令”，但是在目前的責(zé)令改正的適用過(guò)程中，仍然存在大量的問(wèn)題影響著它的價(jià)值實(shí)現(xiàn)。

1、責(zé)令改正適用的主要問(wèn)題

首先，責(zé)令改正立法方面的過(guò)于混亂和分散。在責(zé)令改正這一詞匯的性質(zhì)的理解，法律的定位和適用方式并不一致，這在某種程度上造成了適用上的混淆和濫用。雖然《環(huán)境行政處罰辦法》將其定性為行政命令，但是也有一些法律將責(zé)令改正歸類于行政處罰，例如《安全生產(chǎn)違法行為行政處罰辦法》第5條就直接將行政機(jī)關(guān)責(zé)令相對(duì)人停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令停止施工等行為，歸類于安全生產(chǎn)違法行為的行政處罰措施。而在《土地管理法》第83條中，通過(guò)規(guī)定對(duì)責(zé)令拆除的處罰決定不服的相對(duì)人的救濟(jì)措施，間接地將其納入進(jìn)行政處罰措施。但矛盾的是，國(guó)務(wù)院法制辦公室在一次對(duì)某省政府法制辦公室的答復(fù)中，將責(zé)令限期拆除排除在行政處罰的措施之外。從上述法律的規(guī)定可以看出，責(zé)令改正一詞在法律規(guī)范性文件中的使用極為廣泛，但缺乏統(tǒng)一的性質(zhì)定位和規(guī)范指引，造成了效力不一、適用混亂，甚至是相互沖突的局面，執(zhí)法者難以從“責(zé)令改正”的相關(guān)名稱判斷其具體屬于哪一種行政行為，行政相對(duì)人也難以以此作為行為的指引，這種混亂循環(huán)往復(fù)，對(duì)法律的統(tǒng)一性和可預(yù)知性造成了影響，使法律規(guī)范難以發(fā)揮應(yīng)有的效果。

其次，由于責(zé)令改正缺乏高階位法律的明確規(guī)定，造成了它在立法方面的使用過(guò)于隨意。例如責(zé)令改正或是限期改正的設(shè)定沒(méi)有具體的規(guī)則作為指引，在規(guī)范性文件中的規(guī)定混用，但是兩者的效力對(duì)相對(duì)人而言確是截然不同的。除此之外，由于法律未對(duì)責(zé)令改正的設(shè)定主體進(jìn)行明確，無(wú)論是法律行政法規(guī)，還是部門規(guī)章，甚至是政府內(nèi)部文件都可以對(duì)責(zé)令改正進(jìn)行規(guī)定，相對(duì)而言，相對(duì)人的權(quán)益就無(wú)法得到有效保障，而且責(zé)令改正的過(guò)分濫用也會(huì)使其喪失法律的嚴(yán)肅性和應(yīng)有之義。

再次，責(zé)令改正的執(zhí)行程序不健全。責(zé)令改正在立法上出現(xiàn)頻率很高，并且與相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)直接相關(guān)，這一執(zhí)法手段的良好運(yùn)行既是行政機(jī)關(guān)依法行政、服務(wù)行政的一種體現(xiàn)，也能最大范圍的在保護(hù)相對(duì)人權(quán)益的立場(chǎng)上糾正違法行為。但由于法律上缺乏獨(dú)立規(guī)定，我國(guó)也沒(méi)有完備的行政程序法典對(duì)責(zé)令改正的程序進(jìn)行規(guī)制，導(dǎo)致責(zé)令改正的執(zhí)行程序有很強(qiáng)的隨意性，過(guò)度依賴于執(zhí)法人員的自由裁量，使得執(zhí)法人員的執(zhí)法水平和素質(zhì)都會(huì)對(duì)責(zé)令改正的實(shí)施有很大的影響，在實(shí)踐中很容易出現(xiàn)過(guò)度濫用、不遵循比例原則、反復(fù)多次責(zé)令改正的現(xiàn)象。這不僅對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法效率和公信力產(chǎn)生影響，也會(huì)容易出現(xiàn)不合理的執(zhí)法內(nèi)容，甚至是程序違法而對(duì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益產(chǎn)生一定程度上的侵害。

除了上述內(nèi)容之外，責(zé)令改正的性質(zhì)之爭(zhēng)和立法的混亂，帶來(lái)的難以忽略的問(wèn)題就是責(zé)令改正行為的法律救濟(jì)，由于缺乏明確的法律規(guī)范，行政機(jī)關(guān)違法的責(zé)令改正行為就很難受到監(jiān)督和救濟(jì)，相對(duì)人無(wú)論是申請(qǐng)行政復(fù)議、提起訴訟要求權(quán)利救濟(jì)，還是在違法行政行為造成不可避免的利益損失之時(shí)要求賠償，這些困難都是目前比較普遍存在的。行政機(jī)關(guān)責(zé)令改正的行為缺乏法律必要的嚴(yán)格程序規(guī)制，相對(duì)人又無(wú)指引的法律依據(jù)尋求救濟(jì)和保障，就會(huì)使得這一執(zhí)法手段很難得到公眾的信任和遵循，也難以達(dá)到行政機(jī)關(guān)適用這一執(zhí)法方式的初衷。

2、責(zé)令改正的價(jià)值實(shí)現(xiàn)

立足于責(zé)令改正的價(jià)值及其實(shí)現(xiàn)，盡快明確對(duì)責(zé)令改正行為性質(zhì)的理解，在法律解釋和適用的過(guò)程中形成統(tǒng)一的理解，完善相關(guān)的法律規(guī)范和執(zhí)行程序，確保行政機(jī)關(guān)責(zé)令改正行為可以有法可依，依法執(zhí)行。

首先，在具體的法律制定方面，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)責(zé)令改正實(shí)施主體合法性的要求。行為主體必須具備執(zhí)法的行政主體資格，在法律法規(guī)的明確授權(quán)下行使執(zhí)法權(quán)，在法律規(guī)定的權(quán)限范疇之內(nèi)形成合理的責(zé)令改正的決定。而由于行政執(zhí)法內(nèi)容和范圍上的特殊性，自由裁量是不可避免的，尤其是責(zé)令改正行為的實(shí)施需要執(zhí)法者合理恰當(dāng)?shù)淖杂刹昧?，?duì)于一項(xiàng)制度的良好運(yùn)行來(lái)說(shuō)，執(zhí)法者的素質(zhì)也有很大關(guān)系，執(zhí)法混亂、執(zhí)法擾民常常與執(zhí)法主體的不規(guī)范有關(guān)，主體資格的規(guī)范對(duì)于強(qiáng)化權(quán)責(zé)也有很大的意義。

其次，在責(zé)令改正實(shí)施的內(nèi)容要求上，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵循最基本的合法行政、合理行政原則。責(zé)令內(nèi)容應(yīng)當(dāng)合法、適當(dāng)、可操作性強(qiáng)，由于責(zé)令改正行為做出過(guò)程中行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)很大，涉及到相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)的部分，尤其是負(fù)擔(dān)性行政行為的實(shí)施更要符合嚴(yán)格的法律規(guī)定和要求。與此同時(shí)，內(nèi)容的設(shè)定上要符合比例原則，選擇對(duì)相對(duì)人利益?zhèn)ψ钚〉姆绞绞侄?，在符合社?huì)公共利益的前提下使執(zhí)法達(dá)到預(yù)期的法律效果。

最后，在立法過(guò)程中應(yīng)不斷加強(qiáng)對(duì)責(zé)令改正的程序要求，使得責(zé)令改正有法可依，比如在責(zé)令改正通知書的制作中應(yīng)當(dāng)載明相對(duì)人的身份信息、對(duì)于違法事實(shí)的認(rèn)定以及作出責(zé)令改正的法律依據(jù)和救濟(jì)途徑；在送達(dá)程序上執(zhí)法人員的身份要求、聽取相對(duì)人的陳述申辯等內(nèi)容都應(yīng)符合基本的法律上的程序要求。此外，執(zhí)法人員應(yīng)對(duì)責(zé)令改正的通知書進(jìn)行備案，便于對(duì)執(zhí)法程序和執(zhí)法效果的跟蹤調(diào)查，加強(qiáng)對(duì)這一執(zhí)法程序的行政監(jiān)督，避免實(shí)踐中針對(duì)同一個(gè)違法行為行政機(jī)關(guān)居然作出責(zé)令改正十幾次的決定的現(xiàn)象再次發(fā)生。

“用專斷的程序去執(zhí)行健全的法律也不會(huì)得到其應(yīng)有的效果，但用健全的程序去執(zhí)行一部不良的法律，卻可能會(huì)削弱這種不良效果。”嚴(yán)格合法的責(zé)令改正，不僅僅增強(qiáng)政府執(zhí)法的同名度，也會(huì)使得法律的運(yùn)行更具有針對(duì)性，在社會(huì)利益和行政相對(duì)人的合法權(quán)益之間謀求一個(gè)平衡，更有利于行政執(zhí)法的有效運(yùn)行和社會(huì)的穩(wěn)定。除此之外，責(zé)令改正緩和了行政執(zhí)法程序中“為罰而罰”、“一罰再罰”的局面，使得行政成本大大減少的同時(shí)提升了執(zhí)法效率。良好的責(zé)令改正的執(zhí)法運(yùn)行是一種科學(xué)手段，雖然在我國(guó)的目前立法狀況中，對(duì)于責(zé)令改正行為的單獨(dú)立法過(guò)于脫離現(xiàn)實(shí)，但是在適用過(guò)程中，責(zé)令改正中的表明身份、調(diào)查取證、相對(duì)人的陳述申辯等程序，違法程序的權(quán)利救濟(jì)都屬于基本的行政程序，卻可以在立法推動(dòng)過(guò)程中予以重視并加以規(guī)制。