我國政府信息公開現(xiàn)狀及完善建議

羅爾男

[摘 要] 政府信息來源于政府所擁有的行政職權，而行政職權是憲法賦予的，行政職權的行使歸根到底是為了國家和人民的利益，因此，政府在履行行政職權中產(chǎn)生、獲取、保存的信息既是政府擁有的資源， 更應是社會共享的資源。政府信息公開是現(xiàn)代法治建設的內(nèi)在要求，也有利于建立政府的公信力。厘清政府信息公開的現(xiàn)狀，并探討政府信息公開制度的進一步完善具有重要的現(xiàn)實意義。

[關鍵詞]政府信息 信息公開 完善 建議

中圖分類號：D922.1 文獻標志碼：A

不久前，國務院總理李克強簽署國務院令，公布修訂后的《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》），自2019年5月15日起施行。原《條例》最早自2008年5月1日起施行，距離此次修訂有11年之久。

政府信息公開是現(xiàn)代法治建設的內(nèi)在要求，政府信息是一種資源，這種資源來源于政府所擁有的行政職權，而行政職權是憲法賦予的，行政職權的行使歸根到底是為了國家和人民的利益，因此，政府在履行行政職權中產(chǎn)生、獲取、保存的信息既是政府擁有的資源，更應是社會共享的資源，政府信息的資源只有在公眾知情并參與的情況下，才能實現(xiàn)利用最大化，甚至會產(chǎn)生利益最大化。在信息公開基礎上，政府和公眾的溝通才會更順暢，政府公信力也隨之而建立。因此，政府信息公開是我國法治建設中的重要一環(huán)，有必要厘清我國政府信息公開的現(xiàn)狀，并結(jié)合國外政府信息的經(jīng)驗，進一步推進我國政府信息公開制度的發(fā)展，深化和推進我國法治建設。

一、我國政府信息公開現(xiàn)狀

《條例》實施的十年來，政府信息公開工作從無到有，遇到了不少問題，同時也積累了大量的經(jīng)驗，至今應該說取得了相當大的成績的同時，仍有有待提升之處。

以四川省為例，《2018年四川省政府信息公開工作年度報告》 [1]顯示，2018年四川省主動公開政府信息數(shù)同比增長14.93%，近五年平均增長率18.08%，保持著高速增長的態(tài)勢。主動公開的形式趨于多樣化，政務微博、政務微信等新媒體方式的運用，很大程度擴大了信息公開的受眾范圍，提升了公開的效率。

2018年，全省各級行政機關共受理政府信息公開申請17 846件（含上年度結(jié)轉(zhuǎn)申請508件），同比增加15.15%。其中，信函申請、網(wǎng)絡申請和當面申請為主要的申請方式，所占比重分別為10.76%、33.79%、 54.56%。申請公開的內(nèi)容主要集中在集體土地征收補償、國有土地上房屋征收補償、市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境保護、移民補償安置、重大建設項目、財政資金、法制建設等領域。可以看出，當面申請仍是民眾采取的主要申請方式，涉及民眾重大利益的領域仍然是主要的申請范圍。所以，信息公開的信息化、高效化以及涉及民眾重大利益領域的公開程度仍有待提高。

總結(jié)以往的經(jīng)驗，政府信息公開工作存在公開范圍不夠明確的問題，導致民眾和政府機構(gòu)都無法把握信息公開的度；存在責任主體不明確，部門之間推諉扯皮的情況，以及纏訴現(xiàn)象。

修訂前的《條例》第十三條規(guī)定，“除本條例第九條、第十條、第十一條、第十二條規(guī)定的行政機關主動公開的政府信息外，公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國務院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關政府信息。”這里的相關政府信息規(guī)定得就非常模糊，不僅民眾分不清什么樣的信息可以申請公開，就連政府部門自己都沒法確定民眾申請的信息能否公開。

修訂前的《條例》對“行政機關”這一主要的政府信息公開義務主體，沒有作相應定義或描述。“以往的實踐中，內(nèi)設機構(gòu)、不具有外部行政職責的機關等是否應當作為政府信息公開義務主體，存在認識分歧?！贝送猓鳛閰⒄者m用的“與人民群眾利益密切相關的公共企事業(yè)單位”，究竟承擔何種程度的政府信息公開義務，如何對其進行監(jiān)督和約束，以往實踐中也存在認識分歧和操作難題。

江蘇南通市的陸某及其父親，耗時一年左右時間，先后向相關行政機關提出了90余次的政府信息公開申請，涉及征地拆遷費用、公車數(shù)量、牌照號碼信息等多種信息，后又向法院提出了30余次的行政訴訟，最終，法院以濫用訴權為由駁回了起訴。該案很典型地反映出政府信息公開工作中的“糾訴”問題。類似于陸某案中，申請人濫用申請權、訴權反復大量地提出申請和訴訟，導致行政、司法資源浪費，存在超出合理邊界，明顯不當?shù)那樾?。修訂前的《條例》對此缺乏必要的程序限制，而修訂《條例》作出了一定的回應。

新修訂的《條例》源于政府信息公開工作的長期實踐，扎根于人民群眾的廣泛訴求，符合中國社會發(fā)展的現(xiàn)狀。此次修訂的原則：一是堅持公開為常態(tài)，不公開為例外，明確政府信息公開的范圍，不斷擴大主動公開；二是完善依法申請公開程序，切實保障申請人及相關各方的合法權益，同時對少數(shù)申請人不當行使申請權，影響政府信息公開工作正常開展的行為作出必要規(guī)范；三是強化便民服務要求，通過加強信息化手段的運用提高政府信息公開實效，切實發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟社會活動的服務作用。

新修訂的《條例》從原來的三十八條增加到五十六條，可以看出修訂的力度之大，說明從2008年《條例》實施以來，總結(jié)出大量的經(jīng)驗，也側(cè)面反映以往政府信息公開工作存在一定的問題。2008版《條例》多為原則性條款，而新修訂的《條例》對公開工作的開展作出了較為具體的規(guī)定，使之不需要經(jīng)過過多的解釋或解讀，就能成為指導行政機關履職的依據(jù)和標準。

二、國外政府信息公開的經(jīng)驗及借鑒

國外在政府信息公開方面的工作有很多我們可以借鑒的地方。立法是多數(shù)國家建立政府信息公開體系的基礎，美國、法國、英國等都在不同的時期頒布了與信息公開相關的法律，例如《信息自由法》（美國）、《信息宣傳法律草案》（英國）等[2]。同時，部分國家在立法方面采取從自下而上的分散式立法方式，這種方式在解決具體問題時有很好的效果。

具體來講，國外政府在公開主體上存在一些區(qū)別，主流是以政府行政機關為主體，少數(shù)一些國家將行使公權力的其他組織甚至是一般的企業(yè)、法人也納入公布主體中[3]。

對過程性信息的公開情況，多數(shù)國家認為其在一定的范圍內(nèi)應予以公開，更有利于加強民眾對政府的信任。

部分國家在利用非政府組織幫助政府信息公開上取得了一定的效果，例如：韓國由法律人士組成的精英組織承擔了一部分民眾申請公開的工作，德國善于通過媒體推動公開工作。

三、我國地方政府信息公開的經(jīng)驗

安徽省在2011年中國社科院藍皮書《中國政府透明度報告》中的省級政府透明度得分僅49分，排名靠后，而在2019年的社科院透明度報告中躍居透明度測評排行榜第一名。從不及格到全國第一，安徽省的奮起直追很好地展現(xiàn)了用信息公開制度倒逼政府職能轉(zhuǎn)換所發(fā)揮的推動作用。安徽省通過制定相關政策，搭建相關平臺，實現(xiàn)公共信用信息的共享，促進各個部門之間的聯(lián)動與信息交換，使得透明度直線上升。

四川省成都市市場監(jiān)督管理局在落實政府信息公開工作中，結(jié)合其監(jiān)督管理職能，除依法依規(guī)不適合公開的情形外，全市各級市場監(jiān)管部門按照“誰檢查、誰錄入、誰公示”的原則，在每一批次抽查檢查任務完成之日起20個工作日內(nèi)，履行審批程序后，將抽查檢查結(jié)果錄入省級平臺或?qū)I(yè)抽查系統(tǒng)。建立抽查責任制度，以“誰管轄，誰負責”的原則積極作為，保障信息公開工作的開展。

可以看出，地方政府在信息公開工作中，因地制宜地制定信息公開的具體政策，更有利于信息公開工作的開展和實施。

四、完善政府信息公開的建議

（1）立法方面，建議由各級政府和政府部門結(jié)合本地區(qū)、本部門實際情況，細化《條例》的相關條款，結(jié)合不同地域不同部門的差異性，制定本地區(qū)、本部門具體的信息公開制度。

《條例》規(guī)定，行政機關應當建立健全政府信息發(fā)布機制，將主動公開的政府信息通過政府公報、政府網(wǎng)站或者其他互聯(lián)網(wǎng)政務媒體、新聞發(fā)布會以及報刊、廣播、電視等途徑予以公開。但在具體實施時，往往出現(xiàn)一些問題導致信息公開的不暢通，例如：政府網(wǎng)站經(jīng)常出現(xiàn)服務器故障、無法訪問的情況，其他政務媒體管理不善，更新不及時的情況等。所以，地方政府可以通過地方立法，制定具體的辦法或細則，對政務網(wǎng)站、政務媒體的故障率以及更新頻次作出具體的規(guī)定。

（2）結(jié)合地方政府和政府部門的實際情況，合理選擇互聯(lián)網(wǎng)媒體，利用互聯(lián)網(wǎng)新技術，創(chuàng)新政府信息公開的途徑和平臺，提高公開的效率和質(zhì)量。

《條例》中指出的“其他互聯(lián)網(wǎng)政務媒體”的涵蓋范圍很廣，包括微信公眾號、微博、視頻網(wǎng)站等新興的互聯(lián)網(wǎng)媒體，如果政府機構(gòu)能夠合理有效地使用此類新興媒體，就能夠更好地落實信息公開的工作。

如今，大數(shù)據(jù)的發(fā)展已經(jīng)為政府信息公開工作的提升提供了一個優(yōu)質(zhì)的技術手段。中國的社交媒體發(fā)展迅速，有微信、微博、支付寶等工具， BAT三巨頭等互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)也掌握了巨量的大數(shù)據(jù)資源，所以我們具備開展相關工作的條件[4]?？梢岳么髷?shù)據(jù)技術，豐富和支撐政府信息公開的內(nèi)容，特別是主動公開過程中，能夠以最快的速度公開最準確的信息，大大提升信息公開的效率和質(zhì)量。

（3）完善針對突發(fā)事件的信息公開制度，發(fā)揮政府信息公開在突發(fā)事件處理中的正向引導作用，有利于建立政府信息的權威性。

對于信息公開的實操過程中，突發(fā)事件的信息公開也是一個非常重要的內(nèi)容。政府信息公開在突發(fā)事件中的信息發(fā)布的權威主導作用，直接關系到突發(fā)事件處理的結(jié)果。如果做得好，能夠?qū)ν话l(fā)事件的應急處置起到非常大的積極作用，反之會造成社會動蕩甚至突發(fā)事件的惡化。我們應當統(tǒng)一突發(fā)事件信息發(fā)布主體、細化信息發(fā)布內(nèi)容，并從立法角度，完善相關法律（《防震減災法》《突發(fā)事件應對法》《防洪法》等），統(tǒng)一體系制度，相互支撐。同時，發(fā)揮媒體和政府之間的良性互動作用，突出媒體優(yōu)勢，助力突發(fā)事件的處理[5]。

總之，我國在施行政府信息公開制度以來，遇到過很多的問題，同時也積累了豐富的經(jīng)驗，新《條例》在此背景下誕生可以說是與時俱進的。未來的工作還很多很長，需要我們不斷實踐的同時，完善立法工作，使政府信息公開真正能夠發(fā)揮其彰顯政府公信力、樹立政府形象的作用。

參考文獻：

[1]四川省人民政府辦公廳.2018年四川省政府信息公開工作年度報告[R /OL]. http：//www.sc.gov.cn/zcwj/t.aspx？i=20190329144801- 609353- 00- 000，2019- 03- 29.

[2]黃杰敏.論國外政府信息公開制度[J].管理觀察，2016（12）：30- 32.

[3]董享享.外國政府信息公開制度及對我國的借鑒意義[J].知識經(jīng)濟，2015（6）：14- 15.

[4]蘇云，任媛媛.大數(shù)據(jù)背景下政府信息公開制度的構(gòu)建與完善——兼論國外透明政府實踐的前沿發(fā)展對我國的啟示[J].圖書與情報，2016（2）：113- 122.

[5]我國突發(fā)事件中政府信息公開研究[D].成都：電子科技大學，2017.