我國協(xié)商民主制度體系的構(gòu)建研究

張欣然

摘 要：：加快構(gòu)建與我國政治體制相適應(yīng)的協(xié)商民主制度體系，是我國社會主要矛盾變化的直接結(jié)果，對社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推動實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化以及公民有序政治參與具有重要意義。在總結(jié)近年來我國協(xié)商民主發(fā)展經(jīng)驗及研究成果基礎(chǔ)上，探索建構(gòu)以七個協(xié)商渠道為主體，以決策協(xié)商、參政協(xié)商和社會組織協(xié)商為基本架構(gòu)，以實現(xiàn)最廣泛人民民主為根本目的的協(xié)商民主制度體系，有利于促進(jìn)協(xié)商民主的廣泛多層制度化發(fā)展，進(jìn)一步完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，有效推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。

關(guān)鍵詞：協(xié)商民主;制度;人民民主;政治參與;現(xiàn)代化

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2019.03.006

[中圖分類號]D621 ? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A ?[文章編號]1009-0339（2019）03-0027-09

對協(xié)商民主問題的研究興起于西方。1980年，美國學(xué)者約瑟夫·畢塞特在《協(xié)商民主：共和政府的多數(shù)原則》一文中，首次使用了“協(xié)商民主”（Consultative democracy）。2002年，我國學(xué)者俞可平在《學(xué)習(xí)時報》上發(fā)表的文章中，將協(xié)商民主作為西方政治學(xué)的研究熱點加以分析，讓協(xié)商民主走入我國學(xué)界的視野。西方的協(xié)商民主是資本主義政治體制的補(bǔ)充成分，而我國的協(xié)商民主則是社會主義政治體制的重要組成部分，二者的本質(zhì)差異決定我國的社會主義協(xié)商民主發(fā)展絕對不能完全照搬西方經(jīng)驗，而應(yīng)結(jié)合我國的具體國情，在我國社會主義民主政治的發(fā)展經(jīng)驗之上展開進(jìn)一步的理論和實踐探索。

一、我國協(xié)商民主制度體系構(gòu)建的理論背景

社會主義協(xié)商民主是黨領(lǐng)導(dǎo)人民實現(xiàn)當(dāng)家作主的重要方式。黨的十八大以來，各種協(xié)商民主實踐形式不斷制度化發(fā)展。黨的十八屆三中全會上將協(xié)商民主納入了黨和國家推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化總目標(biāo)之中。黨的十九大報告指出協(xié)商民主是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式，是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢，明確我國的協(xié)商民主要繼續(xù)以七個協(xié)商渠道為依托持續(xù)推進(jìn)下去。在這樣的背景下，加快構(gòu)建中國特色社會主義協(xié)商民主制度體系，探索新時代新情況下與我國政治體制相適應(yīng)的協(xié)商民主發(fā)展之路，成為迫切的任務(wù)。

為促進(jìn)協(xié)商民主的廣泛多層制度化發(fā)展，協(xié)商民主的渠道建設(shè)逐年推進(jìn)。黨的十八大報告所涉及的協(xié)商渠道為國家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織和黨派團(tuán)體三個，在十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中進(jìn)一步擴(kuò)展為五個，新增基層組織和社會組織。伴隨協(xié)商民主實踐經(jīng)驗的不斷豐富，這五個協(xié)商渠道在《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》（以下簡稱“《意見》”）中被進(jìn)一步細(xì)化為七個，將國家政權(quán)機(jī)關(guān)協(xié)商調(diào)整為人大協(xié)商和政府協(xié)商，并且將黨派團(tuán)體協(xié)商調(diào)整為政黨協(xié)商與人民團(tuán)體協(xié)商，協(xié)商民主的渠道建設(shè)取得了初步成效。在此基礎(chǔ)上，黨在十九大提出了“社會主義協(xié)商民主全面展開”的工作要求。

近年來，國內(nèi)學(xué)術(shù)界就協(xié)商民主問題的研究，尤其是涉及協(xié)商民主制度體系問題的研究，主要圍繞七大協(xié)商民主渠道展開。這七個協(xié)商渠道在我國協(xié)商民主制度的體系之中分別扮演了什么角色，又以怎樣的關(guān)系相互聯(lián)結(jié)，互為促進(jìn)，成為研究的主要內(nèi)容。針對這一問題，學(xué)界傾向于兩種思路。一是“渠道分析——制度適應(yīng)”思路。這類研究提倡以我國的政治制度為基礎(chǔ)，將協(xié)商民主制度體系的構(gòu)建過程視作協(xié)商渠道對政治制度的適應(yīng)過程。例如，清華大學(xué)談火生教授提出“嵌入式發(fā)展”概念，認(rèn)為需要“讓理論適應(yīng)時間，在現(xiàn)有的社會政治結(jié)構(gòu)不變情況下，讓新的要素以化整為零的方式滲入現(xiàn)有的社會政治結(jié)構(gòu)之中”[1]。此外，南京政治學(xué)院的方劉松教授將中國特色社會主義協(xié)商民主體系視為由國家權(quán)力系統(tǒng)、政治領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)和公民社會系統(tǒng)三者有機(jī)結(jié)合的“大系統(tǒng)”，將七個協(xié)商渠道依據(jù)平臺性質(zhì)的不同，分別劃入三個子系統(tǒng)中[2]。二是“渠道分析——分類梳理”思路。這一思路傾向于將研究視角直接聚焦于協(xié)商渠道本身，憑借協(xié)商渠道的特性分析，梳理它們彼此間的關(guān)系，并據(jù)此展開制度體系的嘗試性構(gòu)建。例如，中央黨校的李君如教授將我國協(xié)商民主制度體系設(shè)計為“6+1”體系：“6”指政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商和基層協(xié)商，“1”指社會組織協(xié)商[3]。山東大學(xué)的馬奔教授將七個協(xié)商渠道歸為決策型協(xié)商、咨詢型協(xié)商和基層自治協(xié)商三類，彼此間相互銜接、互為借鑒，并據(jù)此將協(xié)商民主制度體系設(shè)計為三角形樣態(tài)[4]。

筆者認(rèn)為，盡管以上兩種思路都具有合理性，但亦存在些許不足。如若遵循前者，將協(xié)商民主“嵌入”國家的政治制度當(dāng)中，就有可能難以充分發(fā)揮協(xié)商民主的獨特優(yōu)勢;反之，如果將視角局限在協(xié)商渠道之上，就又可能使協(xié)商民主的建設(shè)缺乏系統(tǒng)性和總體性。因此，筆者傾向于將協(xié)商民主制度體系的構(gòu)建視為一個以七個協(xié)商渠道建設(shè)為基礎(chǔ)的，以我國政治制度為參照的系統(tǒng)性工程，協(xié)商民主制度體系從體系的角度出發(fā)可以在大范圍的社會條件下考慮協(xié)商民主，使之超出分散式協(xié)商民主形式的范圍。只有在總體性的視角上構(gòu)建與我國國情相適應(yīng)的協(xié)商民主制度體系，才能將七個協(xié)商渠道整合為一個有機(jī)整體，為我國協(xié)商民主的持續(xù)健康發(fā)展提供系統(tǒng)支持。

二、我國協(xié)商民主制度體系構(gòu)建的現(xiàn)實意義

（一）社會主要矛盾變化的直接結(jié)果

經(jīng)過改革開放40多年的發(fā)展，我國已經(jīng)成為世界上第二大經(jīng)濟(jì)體，生產(chǎn)力水平得到顯著提升，諸多行業(yè)已經(jīng)處于世界領(lǐng)先水平，人民生活水平也得到顯著提高。黨的十九大報告提出中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。社會主要矛盾的變化，不僅體現(xiàn)著新時代我國經(jīng)濟(jì)社會的重要特征，也是社會主義現(xiàn)代化建設(shè)任務(wù)內(nèi)容上的擴(kuò)充，它對我國的物質(zhì)文化生活提出更高的發(fā)展要求，而且還將這一要求從人的全面發(fā)展和社會全面進(jìn)步的高度覆蓋到政治文明、社會文明和生態(tài)文明建設(shè)各領(lǐng)域。

隨著社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化，為人民當(dāng)家作主提供充分的政治制度保障及滿足人民對日益增長的民主治理的訴求，已成為我國政治體制改革的一個重要目標(biāo)。社會主義協(xié)商民主作為我國長期實踐并富有生命力的人民民主形式，豐富了人民有效參與的政治方式，為人民更好地行使當(dāng)家作主的權(quán)利提供了程序保障和制度保障?？梢哉f，人民對美好生活需要的滿足需要協(xié)商民主制度體系的保障，這也是衡量政治文明建設(shè)效果的重要尺度。

（二）社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變化引起上層建筑的變化。改革開放以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的確立和發(fā)展，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革步伐加快。這不僅促進(jìn)了市場經(jīng)濟(jì)自身的發(fā)展，而且深刻地影響著政治領(lǐng)域的變化。

首先，經(jīng)濟(jì)發(fā)展提出了加強(qiáng)協(xié)商民主制度建設(shè)的要求。在社會主義建設(shè)過程中，經(jīng)濟(jì)體制改革與政治體制改革本就應(yīng)該同步，互為促進(jìn)，協(xié)商民主方式靈活、主體多元、涉及面廣等特征，很好地契合了我國的政治體制改革需要，與中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中利益格局深刻調(diào)整后的新形式和新變化相適應(yīng)。其次，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為協(xié)商民主制度建設(shè)提供了新的境界。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為市民社會的產(chǎn)生提供了條件，個體間共同的政治參與訴求與頻繁的意見交流促進(jìn)了公共理性的形成，爭取“公共善”、維護(hù)公共利益成為了協(xié)商活動的最終目的。這種良好的政治參與體驗讓參與者產(chǎn)生了將協(xié)商民主制度化以期將其作為一個穩(wěn)定的民主形式長期運用的渴望，協(xié)商民主制度建設(shè)也因此成為各方的共同訴求。最后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展為協(xié)商民主制度建設(shè)培育了理性主體。伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展而來的是科技的進(jìn)步、教育的普及與福利的改善，有利于培養(yǎng)高素質(zhì)的公民。公民素質(zhì)的提升使理性政治參與變?yōu)楝F(xiàn)實。

（三）國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求

黨的十八屆三中全會提出報告明確全面深化改革總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化既是一個戰(zhàn)略目標(biāo)，也是一個支撐體系，能夠為我國在新時代推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會以及生態(tài)文明建設(shè)，全面建成小康社會提供重要支撐。國家治理體系既涉及人民當(dāng)家作主，又涉及依法治國，貫穿民主和法治兩個維度。黨的十九大報告中聚焦社會主義協(xié)商民主建設(shè)，強(qiáng)調(diào)要在發(fā)展社會主義民主政治中注重發(fā)揮社會主義協(xié)商民主重要作用，使其與經(jīng)濟(jì)、文化、社會和生態(tài)建設(shè)相輔相成，協(xié)調(diào)發(fā)展，將國家治理現(xiàn)代化充分融入到各個具體領(lǐng)域工作之中。

協(xié)商民主是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式，是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢。協(xié)商民主貫穿于黨和國家建設(shè)各領(lǐng)域各方面，在實現(xiàn)人民民主、體現(xiàn)人民當(dāng)家作主地位等方面具有無可替代的作用，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，也將作為我國政治體制改革的重要內(nèi)容得以繼續(xù)推進(jìn)。

（四）實現(xiàn)有序政治參與的重要保障

若把協(xié)商民主視作一個復(fù)合詞，則其形式在于協(xié)商，目的在于民主。也就是說，協(xié)商是保障民主的一種方式，協(xié)商的最終效果要看其結(jié)果是否有效地保障了民主。

選舉民主與協(xié)商民主是人民民主的兩種形式，目前我國探索形成了選舉與協(xié)商雙軌并重、優(yōu)勢互補(bǔ)的中國特色社會主義民主實踐模式。隨著理論的深入和實踐的展開，我國協(xié)商民主在建設(shè)方面取得了重要進(jìn)展，政黨、人大、政府、政協(xié)、人民團(tuán)體、基層群眾自治組織及社會組織等渠道的協(xié)商民主都在迅速發(fā)展，并依托新媒體平臺，大量的政府主頁、政務(wù)微博、社區(qū)論壇等，為人民群眾實現(xiàn)政治參與提供了便利渠道。這不僅豐富了我國公民政治參與的形式，還為社會主義協(xié)商民主制度體系的構(gòu)建積累了豐富的實踐經(jīng)驗。選舉民主通過程序制度化，保障了公民的選舉權(quán)和被選舉權(quán);協(xié)商民主通過廣開言路，匯集民智，維護(hù)了公民的政治自由和監(jiān)督權(quán)。只有兩種民主形式共同發(fā)展，選舉民主與協(xié)商民主的相關(guān)制度不斷得到完善和發(fā)展，才能在實踐中彌補(bǔ)彼此的不足，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，搭建公民政治權(quán)利行使的多維度平臺，實現(xiàn)最廣泛的人民民主。

三、我國協(xié)商民主制度體系的構(gòu)建嘗試

根據(jù)黨和國家對協(xié)商民主制度建設(shè)的基本要求，在總結(jié)我國協(xié)商民主發(fā)展經(jīng)驗與研究成果基礎(chǔ)上，筆者將我國的協(xié)商民主制度體系，視作一個以協(xié)商渠道為基礎(chǔ)，以決策協(xié)商、參政協(xié)商和社會組織協(xié)商為核心，以實現(xiàn)最廣泛的人民民主為目的的體系，其內(nèi)容如圖1所示：

（一）決策協(xié)商

決策協(xié)商，是指協(xié)商的結(jié)果直接影響最終決策，甚至民主協(xié)商后能夠直接形成最終決策的協(xié)商。我國的人大協(xié)商、政府協(xié)商和基層協(xié)商，都可納入決策協(xié)商的范疇。其主要原因有兩個方面：一是人大、政府和基層群眾自治組織都具有法定的決策權(quán)以及決定權(quán)，協(xié)商結(jié)果在不違背憲法和法律的前提下，對管轄范圍內(nèi)的事務(wù)具備法律效力;二是《意見》中明確指出協(xié)商民主適用于“改革發(fā)展穩(wěn)定重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題”的協(xié)商，但“涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發(fā)生在基層”，將基層協(xié)商納入決策協(xié)商類別，能夠鮮明地體現(xiàn)出基層協(xié)商在保障人民民主方面發(fā)揮的巨大作用。

1. 人大協(xié)商。人民代表大會是我國的權(quán)力機(jī)關(guān)，人大代表由選舉產(chǎn)生，人大選舉民主與協(xié)商民主是兩種不同的民主形式，但在國家權(quán)力機(jī)關(guān)內(nèi)開展協(xié)商民主，是切實可行且十分必要的。人民代表大會制度的確立伴隨著協(xié)商民主，1949年到1954年，人民政協(xié)一直代行最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)職能，《共同綱領(lǐng)》起到代憲法的作用。1954年后，人民政協(xié)不再代行人大職能，但“協(xié)商”的工作方式作為人民政協(xié)的優(yōu)良傳統(tǒng)被人大繼承了下來并得到進(jìn)一步發(fā)展?！兑庖姟凡粌H指明了人大協(xié)商的正當(dāng)性，而且進(jìn)一步明確了今后人大協(xié)商的工作重點，即立法協(xié)商?！兑庖姟窂娜舜罅⒎üぷ魅胧郑瑥?qiáng)調(diào)在立法流程中包括規(guī)劃擬寫、條款起草、論證咨詢、意見反饋和提請表決在內(nèi)的各個環(huán)節(jié)，都應(yīng)進(jìn)行充分的協(xié)商。2005年9月27日在北京舉行的個人所得稅工薪所得減除費用標(biāo)準(zhǔn)聽證會，是全國人大常委首次舉行立法聽證會[5]。2017年3月，十二屆全國人大五次會議上通過的《中華人民共和國民法總則》也經(jīng)過了充分的基層調(diào)研。全國人大常委會曾3次將草案審議稿公布在網(wǎng)絡(luò)上用以征求社會公眾意見，還將草案印發(fā)中央有關(guān)部門、地方人大、法學(xué)類教育科研機(jī)構(gòu)征求意見，確保了立法過程的公開性與條款內(nèi)容的科學(xué)性。順應(yīng)這一趨勢，立法過程中的意見征詢與多方協(xié)商，必將成為人大立法工作的常態(tài)化程序。

2. 政府協(xié)商。人民政府是我國的行政機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)組織和管理本行政區(qū)域的各項行政事務(wù)。我國憲法規(guī)定，人民政府享有制定行政措施、制定行政法規(guī)、發(fā)布決定和命令的權(quán)利，對管轄區(qū)域內(nèi)的各項行政事務(wù)具有決定權(quán)。與人大相比，政府工作涉及面廣，與人民生活聯(lián)系緊密，其決策必須要體現(xiàn)人民意志，滿足人民需要，協(xié)商成為政府了解群眾訴求的重要方式。改革開放特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來，政府在行政立法協(xié)商、決策制定協(xié)商、分歧對話協(xié)商等方面進(jìn)行了一系列卓有成效的有益探索和實踐。在《意見》中，黨對政府協(xié)商的若干基本問題進(jìn)行了系統(tǒng)闡述。

首先，在范圍方面，以提前公布的協(xié)商事項目錄為準(zhǔn)，避免了協(xié)商的泛化。政府機(jī)構(gòu)龐雜，事務(wù)千頭萬緒，篩選協(xié)商議題成為政府協(xié)商工作開展的第一步。制定協(xié)商事項目錄有助于政府對協(xié)商內(nèi)容進(jìn)行預(yù)先的梳理和篩選，劃定了協(xié)商的邊界。此外，協(xié)商事項目錄一經(jīng)公布便成為人民檢驗政府工作的指標(biāo)，有助于人民監(jiān)督權(quán)利的行使。其次，在主體方面，遵循“1+X”模式，反映出政府協(xié)商的科學(xué)性。如果將政府協(xié)商定義為“由政府作為主體，為推進(jìn)科學(xué)民主依法決策而發(fā)起、組織、參與的協(xié)商民主活動”[6]，那么政府協(xié)商就是一個“一邊是政府，一邊是相關(guān)利益群體”的“1+X”式的協(xié)商。在協(xié)商過程中，議題所涉及的利益相關(guān)群體均可參加，展現(xiàn)出政府開放、積極的協(xié)商態(tài)度，也保障了政府協(xié)商的科學(xué)性。最后，在形式方面，涉及聽證、決策咨詢、議案提案辦理三大機(jī)制。聽證機(jī)制采用聽證會形式，以價格制定、行政許可、復(fù)議及處罰為主題。如北京市發(fā)展改革委員會在2015年就北京市階梯天然氣收費價格問題召開了聽證會，全程網(wǎng)上直播，程序公開透明，結(jié)果滿意度高，是一次成功的政府協(xié)商。決策咨詢協(xié)商指政府在決策前和決策中同專業(yè)人士的協(xié)商，目的是增強(qiáng)決策的科學(xué)性。目前，我國四川、陜西、浙江、北京、上海、深圳等省、市政府下設(shè)決策咨詢委員會，為政府提供項目調(diào)查報告和政策建議，讓協(xié)商貫徹在政府決策的各個環(huán)節(jié)中。人大議案和政協(xié)提案辦理是政府工作的重要內(nèi)容，與人大代表和政協(xié)委員保持順暢溝通，利于加快人大、政協(xié)、政府之間的聯(lián)動，形成決策為民、參政為民、執(zhí)政為民的“合力”。

3. 基層協(xié)商?；鶎訁f(xié)商是指以基層群眾自治組織為場域的，以涉及人民群眾切身利益問題為內(nèi)容的協(xié)商。黨和政府關(guān)于基層協(xié)商的論述是一個逐漸豐富的過程。在黨的十八大報告中提出“積極開展基層民主協(xié)商”后，黨的十八屆三中全會決定對基層民主協(xié)商作了進(jìn)一步闡述：一是協(xié)商的場域，以基層群眾自治組織為平臺;二是協(xié)商的機(jī)制，包含選舉、議事、公開、述職和問責(zé);三是協(xié)商的目的，為了促進(jìn)群眾的自我管理、自我服務(wù)、自我教育和自我監(jiān)督?！兑庖姟穼⒃小盎鶎用裰鲄f(xié)商”的表述改為“基層協(xié)商”，指明了協(xié)商民主實踐中的幾個要點：一是闡明基層協(xié)商的必要性，指出基層是涉及人民群眾利益的大量決策和工作的主要發(fā)生地;二是劃定基層協(xié)商的實踐范圍，提出積極探索村（居）民議事會、村（居）民理事會和懇談會等協(xié)商形式的要求;三是厘清基層協(xié)商和社會組織協(xié)商，避免了概念的混淆。2015年7月中共中央印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》，對基層協(xié)商的內(nèi)涵、主體、形式及程序等問題作出了更為細(xì)致的說明，進(jìn)一步加強(qiáng)對基層協(xié)商工作的指導(dǎo)。

近年來，基層協(xié)商方興未艾。基層協(xié)商的核心在于引導(dǎo)協(xié)商主體圍繞公共議題各抒己見，并在此過程中形成共識?！皩嵺`表明，不能達(dá)成共識的民主協(xié)商沒有意義，也沒有生命力”[7]。為了激發(fā)基層協(xié)商的“生命力”，各地進(jìn)行了大膽的形式創(chuàng)新，產(chǎn)生出一批優(yōu)秀的實踐成果。民主決策方面，浙江臺州采用了“1+X+4”基層協(xié)商模式①，借鑒我國政黨協(xié)商運行模式，通過建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）以及企事業(yè)單位各層次各領(lǐng)域的民主協(xié)商會，最大限度避免了民主協(xié)商過程中效率與公平的矛盾。民主管理方面，天津市新港華云園社區(qū)的“3721”城市社區(qū)組織體系建設(shè)②，將協(xié)商貫徹到社區(qū)決策和管理過程中。民主監(jiān)督方面，北京市豐臺大井社區(qū)開設(shè)了“新聞直播間”，包含居民議事廳、政策宣講堂、陽光展示欄、回音壁、社區(qū)風(fēng)采等多個板塊，通過自制節(jié)目宣傳國家政策、展示社區(qū)工作、反映居民意見，為居民了解、參與社區(qū)管理及監(jiān)督社區(qū)工作創(chuàng)造了便利條件。在基層協(xié)商的實踐過程中，諸如此類的成功案例不勝枚舉?；鶎訁f(xié)商的穩(wěn)步推進(jìn)，增強(qiáng)了公民政治參與的有效性，但它并非“自發(fā)協(xié)商”和“隨意協(xié)商”，仍需在法律范圍內(nèi)、基層群眾自治組織的管理框架內(nèi)進(jìn)行?！蛾P(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》中明確指出，“通過協(xié)商無法解決或存在較大爭議的問題或事項，應(yīng)當(dāng)提交村（居）民會議或村（居）民代表會議決定”，劃定了基層協(xié)商的底線，從制度上保障了基層協(xié)商的有序和高效。

（二）參政協(xié)商

參政協(xié)商，是以政治參為主要目的的協(xié)商，它與決策協(xié)商最大的不同在于其協(xié)商成果是有關(guān)部門制定決策的重要參考，卻無法直接替代決策。參政協(xié)商包含政黨協(xié)商、政協(xié)協(xié)商和人民團(tuán)體協(xié)商。這是我國政黨制度在協(xié)商領(lǐng)域的鮮明體現(xiàn)：在政治地位上，各民主黨派是參政黨，在國家各項決策過程中享有參政議政的權(quán)利;在黨際關(guān)系上，各民主黨派與中國共產(chǎn)黨是親密友黨，為了充分發(fā)揮民主黨派與愛國人士在國家建設(shè)中的積極作用，需要為他們創(chuàng)造更多的參政議政機(jī)會;在民主政治建設(shè)上，為了發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線的優(yōu)勢，營造和諧的政治局面，需要大力維護(hù)各民主黨派和愛國人士的政治權(quán)利，為實現(xiàn)更廣泛的人民民主打好基礎(chǔ)。

1. 政黨協(xié)商。在新民主主義革命斗爭中，中國共產(chǎn)黨通過團(tuán)結(jié)民主進(jìn)步勢力，積極開展黨派間合作，與各民主黨派積累了深厚的革命友誼。新中國成立后，民主黨派以參政黨身份，在聯(lián)系各界群眾、協(xié)調(diào)各方利益、維護(hù)政局穩(wěn)定、建設(shè)政治文明等方面發(fā)揮了巨大作用，他們的政治地位如何體現(xiàn)，政治權(quán)利怎樣保障，是黨和國家思考的重要問題。多黨合作的關(guān)鍵在于協(xié)商，政黨協(xié)商是實現(xiàn)多黨合作的重要方式。只有本著包容合作的態(tài)度，才能讓政黨協(xié)商取得實效，維護(hù)好各民主黨派的政治權(quán)利，始終堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。

“政黨協(xié)商是中國共產(chǎn)黨同民主黨派基于共同的政治目標(biāo)，就黨和國家重大方針政策和重要事務(wù)，在決策之前和決策實施之中，直接進(jìn)行政治協(xié)商的重要民主形式”[8]。我國政黨協(xié)商的主要形式為會議協(xié)商、約談協(xié)商和書面協(xié)商。會議協(xié)商包括專題協(xié)商座談會、人事協(xié)商座談會、調(diào)研協(xié)商座談會及其他協(xié)商座談會四種方式。其中，專題協(xié)商座談會周期固定，是中國共產(chǎn)黨就國家重大問題、方針和政策與各民主黨派和無黨派人士直接協(xié)商的會議。調(diào)研協(xié)商座談會是被寫入《意見》中的新的政黨協(xié)商形式，是由中共中央負(fù)責(zé)同志主持召開，圍繞民主黨派中央的調(diào)研成果及意見建議進(jìn)行的協(xié)商。2017年6月1日，俞正聲就如何深入推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)問題，邀請民革中央、農(nóng)工黨中央、致公黨中央、臺盟中央負(fù)責(zé)人和無黨派人士代表在北京舉行的座談，就是典型的調(diào)研協(xié)商座談。

約談協(xié)商是中共中央負(fù)責(zé)同志與民主黨派中央主要負(fù)責(zé)同志的直接協(xié)商，雙方均可發(fā)起，由中共中央辦公廳或中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部負(fù)責(zé)落實。2016年2月，民革無錫市委在市民中心召開談心會，市規(guī)劃局、市政協(xié)、民革無錫市委的主要領(lǐng)導(dǎo)列席，各方就無錫市上半年參政議政調(diào)研課題進(jìn)行了深入討論，這就是一次由民革無錫市委發(fā)起的約談協(xié)商。

書面協(xié)商在形式上更間接，程序上更靈活。具體包括兩類書面文件：其一是各民主黨派每年以調(diào)研報告、建議等形式向中共黨委提出意見和建議;其二是民主黨派主要負(fù)責(zé)同志以個人名義向中共黨委直接反映情況、提出建議。黨在收到這些報告或建議后，會認(rèn)真審讀報告內(nèi)容，積極采納合理建議，保證黨和國家決策的科學(xué)性。

2. 政協(xié)協(xié)商。政協(xié)協(xié)商是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，參加人民政協(xié)的各黨派團(tuán)體、各族各界人士履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政職能，圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題，在決策之前和決策實施之中的廣泛協(xié)商、凝聚共識的重要民主形式[9]。黨的十八大報告中指出“人民政協(xié)是協(xié)商民主的重要渠道”，《意見》以及其后印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實施意見》中，更是對政協(xié)協(xié)商的意義、內(nèi)容、形式與要求等問題進(jìn)行了具體說明。在對各渠道協(xié)商民主的研究中，政協(xié)協(xié)商的研究成果較為豐碩。政協(xié)協(xié)商的鮮明特色，為政協(xié)協(xié)商的研究提供了豐富的切入點。具體來說，政協(xié)協(xié)商有如下幾個特點。

一是協(xié)商機(jī)構(gòu)的獨創(chuàng)性。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，是中國共產(chǎn)黨和中國人民的偉大創(chuàng)造。根據(jù)這一制度設(shè)立的人民政協(xié)，天生具備協(xié)商民主特質(zhì)?！叭嗣裾f(xié)本身是一個協(xié)商民主機(jī)構(gòu)，是為協(xié)商民主而存在的”[10]。人民政協(xié)是協(xié)商民主的專門機(jī)構(gòu)?？梢哉f，人民政協(xié)存在的歷史，就是政協(xié)協(xié)商存在的歷史;人民政協(xié)發(fā)展的過程，就是政協(xié)協(xié)商發(fā)展的過程。

二是協(xié)商主體的廣泛性。目前人民政協(xié)內(nèi)有34個界別，基本涵蓋了國家生活的方方面面?！皬恼f(xié)34個界別幾乎能看到中國社會結(jié)構(gòu)的橫切面”[11]。黨的十九大報告中，明確提出“增強(qiáng)人民政協(xié)界別的代表性”，保證協(xié)商主體與社會結(jié)構(gòu)變化相同步，讓政協(xié)協(xié)商涵蓋更廣泛的社會群體，有利于更好地發(fā)揮政協(xié)協(xié)商的作用。

三是協(xié)商制度的規(guī)范性。以全國政協(xié)為例，政協(xié)全體會議每年一次，是國家層面的會議制度。除此以外，政協(xié)常委一年內(nèi)組織召開兩次專題議政會，保證休會期間協(xié)商工作的開展。2013年10月起，雙周協(xié)商座談會制度重新啟用，讓協(xié)商更具體、更具針對性與實效性。除會議外，對口協(xié)商、界別協(xié)商讓協(xié)商形式進(jìn)一步精細(xì)化，提案辦理協(xié)商從制度上保證了協(xié)商成果向?qū)嵺`的高效轉(zhuǎn)化。至此，一套貫穿國家與地方各級政協(xié)機(jī)構(gòu)，涵蓋實地調(diào)研、提案擬寫、協(xié)商座談、成果轉(zhuǎn)化各環(huán)節(jié)的協(xié)商制度已經(jīng)形成并發(fā)展完備。

需要指出的是，盡管政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商同屬參政協(xié)商，但我們不能將二者簡單等同，更不能混淆。2015年，中共中央先后印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實施意見》和《關(guān)于加強(qiáng)政黨協(xié)商的實施意見》，三個文件明確劃清了政黨協(xié)商和政協(xié)協(xié)商的邊界。綜合看來，二者在以下幾方面存在差異。首先，協(xié)商方式。政黨協(xié)商是中國共產(chǎn)黨同民主黨派進(jìn)行的直接協(xié)商，政協(xié)協(xié)商是在人民政協(xié)這一專門性的協(xié)商平臺上進(jìn)行的委員間的共同協(xié)商。其次，協(xié)商主體。政黨協(xié)商是中國共產(chǎn)黨與各民主黨派、無黨派人士和工商聯(lián)的協(xié)商;政協(xié)協(xié)商覆蓋面更廣，涉及政協(xié)的34個界別。再次，協(xié)商內(nèi)容。政黨協(xié)商的內(nèi)容為黨和國家重大方針政策和重要事務(wù)，政協(xié)協(xié)商的內(nèi)容為改革發(fā)展穩(wěn)定重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題。第四，協(xié)商形式。政黨協(xié)商采用座談會、約談以及書面三種形式。政協(xié)協(xié)商涵蓋專題協(xié)商會、座談會、對口協(xié)商和界別協(xié)商、提案辦理以及網(wǎng)絡(luò)遠(yuǎn)程協(xié)商等多種形式。第五，協(xié)商作用。政黨協(xié)商側(cè)重黨際共識的達(dá)成，為執(zhí)政黨科學(xué)決策提供參考;政協(xié)協(xié)商側(cè)重人民政協(xié)各參加單位參政議政職能的履行，為黨委政府和黨政有關(guān)部門提供決策參考。綜合以上五個方面，可以從總體上把握政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商的區(qū)別，避免二者的混淆。

3. 人民團(tuán)體協(xié)商。“人民團(tuán)體”在我國的產(chǎn)生和發(fā)展已有近百年歷史。1930年，南京國民政府就曾經(jīng)根據(jù)當(dāng)時社會團(tuán)體的發(fā)展情況，頒布《人民團(tuán)體組織方案》，規(guī)定了民眾團(tuán)體的組織及程序[12]。新中國成立后，首次提及人民團(tuán)體的文件是1951年政府內(nèi)務(wù)部《社會團(tuán)體登記辦法暫行實施細(xì)則》，將人民團(tuán)體規(guī)定為“從事廣泛群眾性社會活動的社會團(tuán)體”。改革開放以后，人民團(tuán)體得到迅猛發(fā)展，時至今日已成為中國社會主要的組成部分。我國刑法中凡涉及單位的地方，全部采用了“國家機(jī)關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體”的表述，可見人民團(tuán)體的地位之重。

與人民團(tuán)體的重要性相應(yīng)和，其在協(xié)商民主中發(fā)揮的作用也得到了黨和國家的重視。黨的十八大報告提出，要通過國家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體等渠道，就經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題廣泛協(xié)商。黨的十八屆三中全會進(jìn)一步提出“拓寬黨派團(tuán)體協(xié)商渠道”。在《意見》中，更是將人民團(tuán)體協(xié)商視為單獨的協(xié)商渠道，為人民團(tuán)體協(xié)商的獨立發(fā)展開辟了道路。由于人民團(tuán)體協(xié)商的提法較新，學(xué)界對它的研究有待深入。開展人民團(tuán)體協(xié)商應(yīng)注重以下幾點。

第一，明確人民團(tuán)體的定義。目前，尚無權(quán)威文件對人民團(tuán)體的定義作清晰表述，學(xué)界對這一概念的使用也有所差異。綜合現(xiàn)有成果，人民團(tuán)體存在廣義與狹義之分。狹義的人民團(tuán)體專指人民政協(xié)的八個團(tuán)體，它們是政協(xié)的組成部分，履行政協(xié)職能，與一般社會團(tuán)體有質(zhì)的區(qū)別[13]。廣義的人民團(tuán)體指“經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的政府部門批準(zhǔn)設(shè)立或登記備案并由國家撥付行政事業(yè)費的各種社會團(tuán)體”[14]?！兑庖姟穼θ嗣駡F(tuán)體協(xié)商的表述，不僅涉及政協(xié)的人民團(tuán)體，還涉及相關(guān)領(lǐng)域發(fā)揮服務(wù)引領(lǐng)作用的人民團(tuán)體。

第二，認(rèn)清人民團(tuán)體協(xié)商的作用?！兑庖姟分刑岢鋈嗣駡F(tuán)體要“組織和代表所聯(lián)系群眾參與公共事務(wù)，有效反映群眾意愿和利益訴求”，做黨和政府與人民群眾的“橋梁和紐帶”。這樣的角色定位要求人民團(tuán)體必須在協(xié)商中發(fā)揮雙重作用：“自上而下”將黨和政府的決策和信息傳遞給民眾;“自下而上”向黨和政府反映民眾意見，代表民眾監(jiān)督黨和政府工作。列寧曾將社會主義工會比喻為“傳送帶”，就是對人民團(tuán)體作用的生動比喻。

第三，構(gòu)建人民團(tuán)體協(xié)商機(jī)制。在主體方面，人民團(tuán)體成員要加強(qiáng)自身建設(shè)，強(qiáng)化對國家各項政策的研究，提升履職能力;在形式方面，要按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，拓展協(xié)商渠道，構(gòu)建覆蓋面廣、形式多樣的協(xié)商網(wǎng)絡(luò);在程序方面，積極參加城鄉(xiāng)基層群眾自治和企事業(yè)單位民主管理活動，為民眾行使民主權(quán)利爭取更多的機(jī)會。在實踐方面，各級政協(xié)要充分發(fā)揮人民團(tuán)體及界別委員在本利益群體中的協(xié)調(diào)作用，人民團(tuán)體也要發(fā)揮好對相關(guān)領(lǐng)域社會組織的引領(lǐng)作用。

（三）社會組織協(xié)商

改革開放40多年來，我國經(jīng)濟(jì)體制改革引發(fā)了政治、文化、社會領(lǐng)域的一系列變化，其中之一便是市民社會在我國的迅速發(fā)展?！爸袊袌鼋?jīng)濟(jì)是一個無可逆轉(zhuǎn)的社會發(fā)展方向，而市場經(jīng)濟(jì)與市民社會之間具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)”[15]。伴隨市民社會的發(fā)展與壯大，公民間的交往日益密切，公民意識增強(qiáng)，對政治問題的關(guān)注度上升，政治參與熱情高漲，政治公共領(lǐng)域因此而生。“政治公共領(lǐng)域的形成，使公民的政治參與空間由公共權(quán)力領(lǐng)域延伸至市民社會甚至是私人領(lǐng)域當(dāng)中。此時，社會建設(shè)的力量，除了國家之外，還有社會本身，在一定條件下，社會力量作用的發(fā)揮更為根本”[16]。

在社會建設(shè)過程中，社會組織扮演了重要角色。組織成員圍繞利益相關(guān)問題進(jìn)行協(xié)商，形成公共意見并引導(dǎo)公民實踐，是社會組織的重要功能。為引導(dǎo)社會組織良性發(fā)展，充分發(fā)揮社會組織的積極作用，黨的十八屆三中全會決定提出了“拓寬社會組織協(xié)商”的要求，《意見》中進(jìn)一步提出“探索開展社會組織協(xié)商，發(fā)揮其社會服務(wù)功能”，將社會組織協(xié)商視為我國協(xié)商民主的重要渠道之一。社會組織協(xié)商是社會組織在黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府依法管理的前提下發(fā)起、組織或參與的協(xié)商民主活動[17]。在協(xié)商活動中，社會組織扮演的角色各不相同，可以據(jù)此將社會組織協(xié)商劃分為三種類型：域內(nèi)協(xié)商、跨域協(xié)商和參與協(xié)商。

域內(nèi)協(xié)商是由社會組織發(fā)起的，在某一領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行的協(xié)商。域內(nèi)協(xié)商以社會組織所屬領(lǐng)域為邊界，可以在一個社會組織內(nèi)進(jìn)行，也可在同一領(lǐng)域的多個社會組織間進(jìn)行，協(xié)商內(nèi)容為社會組織的內(nèi)部事務(wù)或領(lǐng)域內(nèi)的公共事項。例如，2015年“中國輪胎循環(huán)利用協(xié)會”組織召開的協(xié)商座談會，直接推動了將“輪胎翻修工”作為獨立職業(yè)列入《中華人民共和國職業(yè)分類大典》?？缬騾f(xié)商是由社會組織發(fā)起的，在不同領(lǐng)域的社會組織間開展的，圍繞共同涉及的公共事項進(jìn)行的協(xié)商，目的是保障各領(lǐng)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。例如，浙江溫嶺的工資集體協(xié)商，協(xié)商機(jī)構(gòu)包含了行業(yè)協(xié)會和公會，協(xié)商領(lǐng)域涉及羊毛衫、注塑、水泵及鞋帽，是不同領(lǐng)域社會組織間圍繞“工資制度”展開的跨域協(xié)商。參與協(xié)商是社會組織應(yīng)國家政權(quán)機(jī)關(guān)或政協(xié)機(jī)構(gòu)的邀請，代表社會組織所屬領(lǐng)域，對本領(lǐng)域相關(guān)政策的制定建言獻(xiàn)策的協(xié)商，常與其他協(xié)商交疊進(jìn)行。目前，廣東的一些縣市已經(jīng)開始嘗試調(diào)整政協(xié)界別設(shè)置，新設(shè)“社會組織界”，以鼓勵更多的社會組織參與到政協(xié)工作中來，在參政議政過程中發(fā)揮社會組織的專業(yè)優(yōu)勢和資源優(yōu)勢。

在《意見》中，將社會組織協(xié)商作為單獨協(xié)商渠道，表明了社會組織協(xié)商的不可替代性。發(fā)展社會組織協(xié)商，具有多重現(xiàn)實意義。從個人角度看，公民的主體意識覺醒，廣泛、多元的政治參與已經(jīng)由政治理想變?yōu)楝F(xiàn)實需要;從社會角度看，社會組織讓大家集結(jié)成群，在對公共議題的探討中形成公眾意見，將公民政治參與延伸至市民社會范圍內(nèi);從國家角度看，發(fā)展社會組織協(xié)商有利于黨和政府對社會組織的統(tǒng)籌監(jiān)管，也讓社會組織與黨和政府的關(guān)系日益密切，實現(xiàn)了社會組織與黨和政府的良性互動。

綜上所述，我國的協(xié)商民主制度體系可以視為以七個協(xié)商渠道為基礎(chǔ)的，以決策協(xié)商、參政協(xié)商和社會組織協(xié)商為基本架構(gòu)的，以實現(xiàn)最廣泛人民民主為根本目的的體系。這一體系實現(xiàn)了對國家政治生活主體的全覆蓋，貫穿市民社會與國家，滲透至社會的層層肌理之中。在黨的十九大“協(xié)商民主全面展開”的要求指引下，我國各渠道、各領(lǐng)域的協(xié)商民主工作將進(jìn)一步深化和擴(kuò)展，協(xié)商民主制度體系構(gòu)建的理論意義與現(xiàn)實意義也將日益凸顯。只有構(gòu)建符合我國國情的中國特色社會主義協(xié)商民主制度體系，才能保障各協(xié)商渠道的平衡發(fā)展，從整體上準(zhǔn)確把握我國社會主義協(xié)商民主的發(fā)展動向，為我國協(xié)商民主的持續(xù)健康發(fā)展提供堅實的制度支撐。在新中國迎來70年華誕之際，加快構(gòu)建具有中國特色的社會主義協(xié)商民主制度體系，將有效促進(jìn)協(xié)商民主的廣泛多層制度化，進(jìn)一步完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為實現(xiàn)最廣泛的人民民主提供保障。

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責(zé)任編輯：楊緒強(qiáng)