楊麗麗
摘要:加強(qiáng)政府債務(wù)管理,增強(qiáng)政府的風(fēng)險(xiǎn)防范能力。對此,文章就對政府債務(wù)特征及成因進(jìn)行分析,總結(jié)政府債務(wù)管理中存在的問題,并提出有效的解決方案來提升政府債務(wù)管理,從財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防范的角度,針對政府債務(wù)管理中存在風(fēng)險(xiǎn)性,提出政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對策略,從而有效提升政府債務(wù)管理能力。
關(guān)鍵詞:政府債務(wù);債務(wù)管理;財(cái)政風(fēng)險(xiǎn);防范
在現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)體制下我們要加強(qiáng)政府債務(wù)管理,在管理過程中要從兩個方面出發(fā),一方面是政府負(fù)債主觀性;另一方面是政府負(fù)債客觀性。因此,政府負(fù)債是不可避免的,所以政府部門要加強(qiáng)政府債務(wù)管理,在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防范過程中,做好負(fù)債管理工作,做到嚴(yán)格控制新債務(wù)的產(chǎn)生,管理好舊債務(wù),形成良性循環(huán),有效提升政府職能的發(fā)揮。
一、政府債務(wù)的特點(diǎn)
(一)規(guī)模較大,重心下移
從政府的經(jīng)濟(jì)情況和財(cái)政體制來分析,可以使用的資金基本都在工資、教育、機(jī)關(guān)事業(yè)單位運(yùn)行等方面的支出占了很大部分,而余下極少一部分資金用在城區(qū)的舊城改造、城市與農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等,這樣制約了該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)。政府為了彌補(bǔ)城市建設(shè)方面資金不足,政府成立專門機(jī)構(gòu),采用舉債的方式開展城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目。為了追求該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,資金多多益善的思想左右,從而造成該地區(qū)政府的負(fù)債遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了償付能力。
(二)政府債務(wù)融資復(fù)雜,風(fēng)險(xiǎn)性強(qiáng)
我國現(xiàn)階段融資體制尚未健全,雖然按照不同的主體、范圍、渠道,對融資進(jìn)行了規(guī)范,但是我國融資主體并沒有實(shí)現(xiàn)多元化,很多企業(yè)有政府背景的,實(shí)際上它們?yōu)檎块T進(jìn)行融資,由于融資平臺形式多樣,缺乏統(tǒng)一的政府債務(wù)資金使用和償付制度,導(dǎo)致資金被政府部門擅自挪用。而在融資過程中,各部門權(quán)責(zé)不明確,沒有建立債務(wù)預(yù)警機(jī)制。政府債務(wù)融資復(fù)雜,在加上融資過程中風(fēng)險(xiǎn)意識淡薄,政府的舉債行為不能進(jìn)行有效的約束。
(三)償債能力低下,違約率提升
政府舉債得到的資金大部分用于城市公共設(shè)施建設(shè)方面,這樣的公益項(xiàng)目缺乏經(jīng)濟(jì)的回報(bào)率,因此很難償還本息,基本都是財(cái)政安排來償還資金債務(wù)。地方政府屬于負(fù)債運(yùn)作致使財(cái)政收支產(chǎn)生了極大的矛盾,使償債能力降低。而地方政府為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,而加快當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施,采用舉債的形式來滿足資金需求,在加上政府債務(wù)每年持續(xù)增長,政府債務(wù)資金使用管理方面的混亂,大量債務(wù)使政府失去償付能力。
(四)管理松散,難以落實(shí)償債責(zé)任
市級縣級由于級別不同,政府債務(wù)的規(guī)模與內(nèi)容也不同,級別越低政府債務(wù)問題越突出。由于我國現(xiàn)行體制主要是上級政府對下級政府負(fù)責(zé),一旦縣級債務(wù)發(fā)生危機(jī)必然由市級政府承擔(dān)起債務(wù)清償責(zé)任,這樣最終引起更大的債務(wù)。
二、政府債務(wù)管理中存在問題的成因
(一)長效的債務(wù)償還機(jī)制不健全,政府償債壓力增加
首先,多部門舉債,加上不夠明確的部分債務(wù)主體,使債務(wù)償還變得更加復(fù)雜;其次,政府的部分公益性項(xiàng)目,按照約定用公共事業(yè)收入來償還債務(wù),但是等公益項(xiàng)目建成后,項(xiàng)目的收入不能償清債務(wù)。最后,沒有提取償債準(zhǔn)備金,降低了政府的償債能力。在加上欠缺完善的償債機(jī)制,使償債資金的籌集舉步維艱,在加上很多不穩(wěn)定因素的存在,使償債保障能力缺失,這樣的情況導(dǎo)致政府出現(xiàn)了信用風(fēng)險(xiǎn)。
(二)債務(wù)管理監(jiān)管機(jī)制缺失,債務(wù)收支處理缺乏科學(xué)性
行之有效的債務(wù)管理監(jiān)管機(jī)制缺位,助推了政府性債務(wù)的增長。在相關(guān)的制度建設(shè)方面,國家制定的相關(guān)法律法規(guī)和現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展存在差距,因此缺乏法律約束力。債務(wù)管理和債務(wù)化解機(jī)制的規(guī)章制度的不完善,不難看出國家制定的相關(guān)法律法規(guī)明顯落后于現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)的發(fā)展;管理機(jī)構(gòu)方面各方面職能分散,沒有明確指出政府債務(wù)劃歸到哪個管理部門,使政府債務(wù)的管理弱化;在監(jiān)督機(jī)制建設(shè)方面,債務(wù)資金沒有被納入財(cái)政預(yù)算,債務(wù)不屬于預(yù)算監(jiān)督機(jī)制的管理范圍。另外,政府的監(jiān)管力度不足,在加上金融機(jī)構(gòu)的貸后管理工作不完善,出現(xiàn)政府部門多頭舉債的現(xiàn)象;在預(yù)警機(jī)制的建立方面,政府性缺乏債務(wù)統(tǒng)計(jì)報(bào)告,債務(wù)收支處理缺乏科學(xué)性,政府很難從宏觀角度掌握政府債務(wù)總體運(yùn)行情況。
(三)過分追求財(cái)政收入,沒有考慮預(yù)算資金不足
很多地方政府為了不斷增加財(cái)政收入,在財(cái)政不足的狀態(tài)下,采用舉債的方式建設(shè)經(jīng)營性項(xiàng)目?,F(xiàn)階段,一些經(jīng)濟(jì)不算發(fā)達(dá)的地區(qū)在項(xiàng)目建設(shè)中存在財(cái)源不足,在加上財(cái)政收入不夠合理,使財(cái)政收入增長的基礎(chǔ)不穩(wěn)固。稅收增量中,為了加快地方經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展,很多地方政府采取投資興建循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、增加財(cái)源建設(shè)項(xiàng)目等措施,增加財(cái)政收入。但由于這個地區(qū)以前處于經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū),社會與民間的投資總量嚴(yán)重不足,為了改變財(cái)政收支矛盾,地方政府采取舉債和擔(dān)保舉債方式,扶持新建項(xiàng)目,在地方財(cái)力沒有得到很好改善的同時,沒有考慮預(yù)算資金不足,政府性債務(wù)逐年增加。
三、提升政府債務(wù)管理的措施
1. 要制定長期政府債務(wù)舉債還款計(jì)劃
將政策性的所有債務(wù)都納入預(yù)算管理中,每年對年度財(cái)政收支預(yù)算編制的時候?qū)攤Y金納入預(yù)算管理中,根據(jù)各地區(qū)財(cái)力以及項(xiàng)目建設(shè)情況,綜合平衡政府預(yù)算。將需要舉借的政府債務(wù)分為舉債數(shù)量、舉債項(xiàng)目、舉債投向、舉債效益納入本級預(yù)算管理中,從而規(guī)范政府舉債行為,靠政府預(yù)算機(jī)制強(qiáng)化對政府債務(wù)的舉借、使用和償還行為的約束,保證債務(wù)收支管理透明,從源頭上控制政府債務(wù)。有效的保證債務(wù)能夠按照規(guī)定的時間進(jìn)行償還,有效的防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),從而政府信譽(yù)得到提升。政府要充分利用好債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系,對政府債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、安全性,做到實(shí)時的監(jiān)測和評估,從而有效的減少債務(wù)資金的閑置,資金應(yīng)有效能得到充分發(fā)揮?;庹畟鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn),實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)的快速可持續(xù)發(fā)展。
2. 要嚴(yán)格執(zhí)行信貸管理制度
作為金融機(jī)構(gòu)需要不斷的對貸款的審核流程進(jìn)行監(jiān)督管理,對于符合國家和地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策性項(xiàng)目,在國家宏觀調(diào)控政策允許的情況下,金融機(jī)構(gòu)要加大支持力度,從而推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)。要堅(jiān)持按照信貸審慎管理原則,加強(qiáng)對信貸資金的管理,明確項(xiàng)目法人公司的借債承貸責(zé)任,確保信貸資產(chǎn)安全,加強(qiáng)貸款風(fēng)險(xiǎn)控制。
3. 要建立合理規(guī)范的政府融資機(jī)制
要建立與現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的地方政府舉債模式,允許地方政府發(fā)行一定數(shù)額的政府債券,以滿足地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展對資金的需求;要加強(qiáng)對融資平臺公司的管理,融資平臺公司以前在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和投融資方面發(fā)揮了重要的作用,我們采取充實(shí)注冊資本,規(guī)范賬務(wù)核算,加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督等措施,促進(jìn)融資平臺不斷健全和完善相關(guān)體制;還有要充分發(fā)揮民營企業(yè)和資金的經(jīng)營機(jī)制,對一些可以實(shí)行市場化運(yùn)作的基礎(chǔ)設(shè)施等市政項(xiàng)目、公益性建設(shè)項(xiàng)目,要支持民間資本進(jìn)入,將地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解,推動地方經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。
四、政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對策略
1. 要轉(zhuǎn)變理念,按照規(guī)劃要求應(yīng)對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)
我們要認(rèn)真落實(shí)上級部門防范重大風(fēng)險(xiǎn)決策部署,積極采取土地出讓力度、清理處置閑置資產(chǎn)、盤活優(yōu)質(zhì)資源、嚴(yán)控新增項(xiàng)目、落實(shí)好預(yù)警機(jī)制與應(yīng)急處置機(jī)制,堅(jiān)決打擊隱性債務(wù)增量,切實(shí)做好政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范。
2. 認(rèn)真處理政府與市場之間的關(guān)系
科學(xué)合理的借助市場經(jīng)濟(jì)的力量來應(yīng)對政府債務(wù)問題。有的項(xiàng)目表面上看是公益性項(xiàng)目,沒有商業(yè)價(jià)值,都是由政府主導(dǎo)。但是否具有商業(yè)價(jià)值,是否要政府承擔(dān),是否在規(guī)范的框架內(nèi)將其轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鲂袨椋@些問題都需要認(rèn)真研究。如果我們轉(zhuǎn)換思維模式,走向市場,將項(xiàng)目采取使用者付費(fèi)的形式,通過PPP項(xiàng)目進(jìn)行運(yùn)作,便可以減少政府付費(fèi),減輕政府債務(wù),解決了地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
3. 調(diào)整政府項(xiàng)目資金的支出結(jié)構(gòu),盡可能壓縮支出的金額,有效降低項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)
不斷強(qiáng)化債務(wù)限額管理,作為政府的財(cái)政部門要嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行,對日常債務(wù)信息監(jiān)控和風(fēng)險(xiǎn)評估預(yù)警做好監(jiān)督工作,做到早發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)早報(bào)告上級作出適合處置方式,真正的做到防患于未然,避免發(fā)生超出限額、沒有預(yù)算舉債;舉借債務(wù)與資金使用情況需要主動向上級進(jìn)行回報(bào),自覺接受上級領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督。引導(dǎo)社會資本支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),有效控制政府債務(wù)的不斷增長。
4. 加強(qiáng)財(cái)源培植和收入征管力度,不斷增加政府財(cái)政收入,從而保證償債資金有穩(wěn)定的財(cái)力作為保證
進(jìn)一步盤活資產(chǎn)資源,優(yōu)化資產(chǎn)資源配置,用好土地儲備資源,增加土地出讓收益的同時提升償債能力。做到新增財(cái)力優(yōu)先保障清償?shù)狡趥鶆?wù),將存量債務(wù)逐步消化掉。讓國有資產(chǎn)保值增值,贏得利潤,貢獻(xiàn)稅收,為地方財(cái)政的發(fā)展壯大貢獻(xiàn)力量,為最終地方政府償債提供幫助。
五、總結(jié)
政府債務(wù)問題直接關(guān)系社會穩(wěn)定的發(fā)展,政府債務(wù)管理一旦失控直接導(dǎo)致嚴(yán)重的后果,影響國家整體經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。所以,我們要探討政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),做到有效的防范,從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展,幫助國家金融秩序的穩(wěn)定。
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(作者單位:臨沂市財(cái)政局)