關(guān)于優(yōu)化行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建議

陳錦燕

摘 要 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制貫穿單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制有利于增強(qiáng)財(cái)政管理效果，保證財(cái)政運(yùn)行效果。但是從目前我國行政事業(yè)單位的管理情況來看，單位的內(nèi)部控制建設(shè)中依然存在諸多問題。本文從行政事業(yè)單位的整體層面和六大業(yè)務(wù)層面出發(fā)，闡述目前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中普遍存在的問題，并在此基礎(chǔ)上，針對(duì)現(xiàn)實(shí)存在的主要問題提出可以采取的具體對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞 行政事業(yè)單位 內(nèi)部控制 企業(yè)管理

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基本內(nèi)容

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是指行政事業(yè)單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過建立制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，防范和管控經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制包括整體層面內(nèi)部控制和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制兩方面，整體層面內(nèi)部控制主要內(nèi)容包括行政事業(yè)單位內(nèi)部控制組織架構(gòu)、控制機(jī)制的建設(shè)運(yùn)行、管理制度的建立健全、關(guān)鍵崗位工作人員的管理、財(cái)務(wù)信息的編報(bào)及信息系統(tǒng)功能覆蓋情況，業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制的評(píng)價(jià)內(nèi)容主要包括行政事業(yè)單位預(yù)算管理情況、收支管理情況、政府采購管理情況、資產(chǎn)管理情況、建設(shè)項(xiàng)目管理情況及合同管理情況等方面。加強(qiáng)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制有利于合理保證行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)的安全和使用的有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高、增強(qiáng)公共服務(wù)的效率和效果。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實(shí)踐中存在的主要問題

（一）單位整體層面內(nèi)部控制的缺陷

1.內(nèi)部管理制度建設(shè)有待完善。在制度建設(shè)方面，部分行政事業(yè)單位內(nèi)部管理制度不健全，導(dǎo)致管理行為無章可循、無據(jù)可依。有的單位雖然制定了相關(guān)管理制度，但是制度建設(shè)存在漏洞，導(dǎo)致具體管理行為存在隨意性。還有一些企業(yè)雖然根據(jù)國家相關(guān)法律法規(guī)和有關(guān)政策文件要求制定了整體層面的宏觀管理辦法，但是未結(jié)合實(shí)際工作制定業(yè)務(wù)細(xì)則，導(dǎo)致出現(xiàn)制度缺乏可操作性等問題，降低了管理效率。

2.對(duì)各部門崗位設(shè)置及職責(zé)缺乏頂層設(shè)計(jì)。部分行政事業(yè)單位未從整體層面有效確定各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職能分工、權(quán)力清單與職能邊界，導(dǎo)致內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行不夠通暢;同時(shí)未有效明確各部門具體的崗位設(shè)置和崗位職責(zé)，未對(duì)不相容崗位與職責(zé)進(jìn)行有效頂層設(shè)計(jì)，可能導(dǎo)致崗位設(shè)置不合理、崗位職責(zé)不明確，關(guān)鍵崗位缺失控制和監(jiān)督，產(chǎn)生控制風(fēng)險(xiǎn)。

3.內(nèi)部控制的信息化建設(shè)尚存不足。部分行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的信息化建設(shè)尚存不足，信息系統(tǒng)功能尚未全面覆蓋主要經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的控制流程，例如在預(yù)算編制、合同管理、政府采購管理、基本建設(shè)項(xiàng)目管理等方面尚未建立信息化管理系統(tǒng)。內(nèi)部控制的信息化建設(shè)不到位，將導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及其內(nèi)部控制流程無法嵌入信息系統(tǒng)，也無法實(shí)現(xiàn)“表單信息化”的建設(shè)目標(biāo)，可能出現(xiàn)人為的變通和操作。

（二）業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制

1.預(yù)算業(yè)務(wù)控制的缺陷。首先，部分行政事業(yè)單位僅在《財(cái)務(wù)管理辦法》等其他制度中對(duì)預(yù)算編制與決算作了框架性規(guī)定，尚未建立專門的預(yù)算管理制度，未通過制度明確預(yù)算編制、預(yù)算分解、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算績效評(píng)價(jià)與監(jiān)督管理的具體流程;其次，某些單位年初預(yù)算不精確，年中調(diào)劑額度較大，尤其是項(xiàng)目支出;最后，某些單位預(yù)算編制不夠準(zhǔn)確、科學(xué)，直接按照上年度數(shù)據(jù)申報(bào)經(jīng)費(fèi)支出預(yù)算，預(yù)算編制的基礎(chǔ)缺少與之相對(duì)應(yīng)的業(yè)務(wù)，或?qū)€(gè)別項(xiàng)目支出的預(yù)算缺乏測算過程，導(dǎo)致年終決算與預(yù)算差異較大或項(xiàng)目資金沉淀。

2.收支業(yè)務(wù)控制的缺陷。部分行政事業(yè)單位在財(cái)務(wù)收支管理方面存在不相容職務(wù)未分離的情況，如財(cái)務(wù)收支管理稽核崗位和會(huì)計(jì)記賬崗位由同一人兼任，收款崗位和開票崗位（包括開具各種收據(jù)）由同一人兼任等情況。有些單位的重大經(jīng)費(fèi)支出未設(shè)置定量標(biāo)準(zhǔn)，未落實(shí)重大事項(xiàng)審批權(quán)限。在實(shí)際業(yè)務(wù)中，部分支出取得的票據(jù)不規(guī)范，如未取得正規(guī)的發(fā)票以收據(jù)入賬或入賬的發(fā)票要素不齊全等。

3.政府采購業(yè)務(wù)控制的缺陷。一是在編制和上報(bào)年度政府采購預(yù)算時(shí)，由于下屬各單位采購預(yù)算申報(bào)不完整，未按采購目錄、采購內(nèi)容、規(guī)格、型號(hào)、單價(jià)、數(shù)量等內(nèi)容詳細(xì)填報(bào)，導(dǎo)致財(cái)務(wù)部門向省財(cái)政廳上報(bào)二上預(yù)算時(shí)無法將政府采購預(yù)算準(zhǔn)確細(xì)化;二是部分行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)采購存在經(jīng)辦和驗(yàn)收為同一人的現(xiàn)象，不相容崗位未實(shí)現(xiàn)分離。

4.資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)控制的缺陷。一是部分行政事業(yè)單位尚未制定貨幣資金管理制度，以規(guī)范貨幣資金的崗位分工及授權(quán)、現(xiàn)金和銀行存款的管理、票據(jù)及有關(guān)印章的管理、監(jiān)督檢查等;二是未制定往來款管理制度，以規(guī)范資金往來結(jié)算票據(jù)的適用范圍、往來款管理要求、監(jiān)督檢查等;三是未規(guī)范固定資產(chǎn)定期盤點(diǎn)的范圍、盤點(diǎn)的流程、盤點(diǎn)差異（盤盈、盤虧）處理辦法、資產(chǎn)毀損的責(zé)任劃分及追究等;四是部分房產(chǎn)未取得產(chǎn)權(quán)證，產(chǎn)權(quán)不清晰。

5.建設(shè)項(xiàng)目業(yè)務(wù)控制的缺陷。一是部分單位未針對(duì)建設(shè)項(xiàng)目全流程管理出臺(tái)內(nèi)部管理制度，未規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目業(yè)務(wù)管理組織體系、項(xiàng)目立項(xiàng)、工程設(shè)計(jì)與概預(yù)算、工程招標(biāo)、工程施工、變更與資金結(jié)算、竣工驗(yàn)收與決算、資產(chǎn)與檔案移交等進(jìn)行;二是尚未建立與建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)的議事決策機(jī)制，尚未制定歸口管理部門，尚未設(shè)置建設(shè)項(xiàng)目崗位職責(zé)。

6.合同業(yè)務(wù)控制的缺陷。一是部分單位尚未設(shè)置合同歸口管理部門，未對(duì)合同實(shí)施歸口管理;尚未設(shè)置合同管理崗位，未明確合同的授權(quán)審批和簽署權(quán)限;未明確合同訂立的范圍和條件，未建立外部專家評(píng)審制度;未監(jiān)督合同履行情況，未建立合同糾紛處置機(jī)制，未對(duì)履行完畢合同進(jìn)行管理;二是合同簽訂審核機(jī)制缺失，導(dǎo)致部分合同簽訂不規(guī)范，出現(xiàn)如合同抬頭與落款公章不一致的情況或合同要素不齊全等現(xiàn)象;三是部分采購活動(dòng)未簽訂合同。

三、優(yōu)化行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的具體建議

（一）完善內(nèi)部控制制度建設(shè)

行政事業(yè)單位一方面要對(duì)統(tǒng)一規(guī)范內(nèi)部管理制度的起草、審批、執(zhí)行、檢查、修訂、廢止等各環(huán)節(jié)，促進(jìn)制度建設(shè)的系統(tǒng)化、一體化、流程化、表單化，使單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)能夠在制度的框架內(nèi)開展，確保內(nèi)部管理制度貫穿單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)決策、執(zhí)行和監(jiān)督的全過程，實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全面控制。另一方面要定期根據(jù)國家、省、上級(jí)主管部門新的法律法規(guī)及政策文件規(guī)定和單位實(shí)際情況修訂和完善內(nèi)部管理制度，為制度的有效執(zhí)行提供保障。

（二）明確崗位職責(zé)權(quán)限

行政事業(yè)單位應(yīng)從單位整體層面，要科學(xué)合理地確定各部門的職能分工、權(quán)力清單，以及具體崗位、職責(zé)和任職資格、不相容崗位等，確保工作人員有與其工作崗位相適應(yīng)的資質(zhì)和能力，不相容崗位相互分離、相互制約和相互監(jiān)督。同時(shí)，根據(jù)業(yè)務(wù)特點(diǎn)和實(shí)際情況識(shí)別經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的關(guān)鍵崗位，明確關(guān)鍵崗位職責(zé)權(quán)限、任職要求、人員分配，建立關(guān)鍵崗位責(zé)任制、關(guān)鍵崗位定期輪崗制度，使關(guān)鍵崗位輪崗制度化、規(guī)范化。

（三）加強(qiáng)內(nèi)部控制信息化建設(shè)

內(nèi)部控制信息系統(tǒng)建設(shè)要求，開展內(nèi)部控制信息系統(tǒng)建設(shè)，確保信息化系統(tǒng)能覆蓋重要經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)，并落實(shí)內(nèi)部控制制度所設(shè)置的控制措施，將關(guān)鍵控制點(diǎn)和控制要求固化到業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)中，優(yōu)化內(nèi)部控制流程，充分發(fā)揮業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)在內(nèi)部控制執(zhí)行中的作用，推進(jìn)各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)化、流程化、信息化，實(shí)現(xiàn)管理制度化、制度流程化、流程信息化、信息表單化的目標(biāo)。

（四）完善預(yù)決算體系

一是建立科學(xué)的預(yù)算評(píng)價(jià)體系，不僅要評(píng)價(jià)項(xiàng)目的資金落實(shí)、資金使用及財(cái)務(wù)管理狀況等，還要評(píng)價(jià)項(xiàng)目實(shí)施的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益是否取得了預(yù)期的效果;二是建立完善的預(yù)算考核機(jī)制，決算結(jié)果實(shí)行通報(bào)制度，部門預(yù)算和決算實(shí)行公開制度;三是加強(qiáng)預(yù)算編制的前期調(diào)研工作，深入分析業(yè)務(wù)部門業(yè)務(wù)情況，重大預(yù)算項(xiàng)目需采取立項(xiàng)評(píng)審方式;四是明確決算審批權(quán)限，嚴(yán)格執(zhí)行“三重一大”程序，逐級(jí)審批;五是加強(qiáng)預(yù)算審計(jì)工作，將審查報(bào)表與了解情況相結(jié)合，預(yù)算編制審計(jì)與專項(xiàng)審計(jì)相結(jié)合，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)與日常審計(jì)調(diào)查相結(jié)合，查處問題與分析研究問題相結(jié)合，及時(shí)處理預(yù)算審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題。

（五）加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)督工作

在財(cái)務(wù)管理方面，行政事業(yè)單位首先應(yīng)明確重大經(jīng)費(fèi)支出的定量標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)重大事項(xiàng)審批權(quán)限，防范審批權(quán)限不清、不明、不細(xì)而導(dǎo)致的責(zé)任不清等風(fēng)險(xiǎn);其次應(yīng)加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)支出票據(jù)的審核，并通知其他相關(guān)處室，要求相關(guān)單位開具統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的抬頭，使財(cái)務(wù)管理更加規(guī)范化;最后應(yīng)加強(qiáng)對(duì)直屬企業(yè)財(cái)務(wù)收支管理的監(jiān)督，對(duì)直屬企業(yè)開展年度審計(jì)工作，加強(qiáng)對(duì)收支方面的財(cái)務(wù)稽核。

（六）加強(qiáng)采購預(yù)算

行政事業(yè)單位應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)采購預(yù)算與計(jì)劃管理，規(guī)范政府采購預(yù)算編制，增強(qiáng)采購預(yù)算管理的嚴(yán)肅性和有效性;進(jìn)一步加強(qiáng)采購活動(dòng)管理，規(guī)范政府采購活動(dòng)。在此基礎(chǔ)上，推進(jìn)采購管理信息化系統(tǒng)建設(shè)，提高政府采購效率，促進(jìn)廉政勤政建設(shè)。另外按照政府采購“管采分離”的原則，結(jié)合單位實(shí)際進(jìn)一步完善管理體制，明確管采雙方定位，厘清職責(zé)，分清角色，加強(qiáng)采購經(jīng)費(fèi)支出管理、提高資金使用效益。

（七）完善資產(chǎn)管理制度化建設(shè)

行政事業(yè)單位應(yīng)制定專門的貨幣資金管理制度，規(guī)范貨幣資金的崗位分工及授權(quán)、現(xiàn)金和銀行存款的管理、票據(jù)及有關(guān)印章的管理、監(jiān)督檢查等，保證貨幣資金的安全;制定往來款管理制度，規(guī)范資金往來結(jié)算票據(jù)的適用范圍、往來款管理要求、監(jiān)督檢查等;規(guī)定固定資產(chǎn)定期盤點(diǎn)的范圍、盤點(diǎn)的流程、盤點(diǎn)差異（盤盈、盤虧）處理辦法、資產(chǎn)毀損失效的責(zé)任劃分及追究等。

（八）完善建設(shè)項(xiàng)目業(yè)務(wù)管理組織體系

行政事業(yè)單位一方面應(yīng)建設(shè)專門項(xiàng)目管理制度，提高建設(shè)項(xiàng)目投資效益，實(shí)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目管理科學(xué)化，保證建設(shè)資金的合理、有效使用，提高投資效益;另一方面，應(yīng)建立建設(shè)項(xiàng)目議事決策機(jī)制，指定歸口管理部門，明確崗位權(quán)限職責(zé)。

（九）明確合同簽訂的流程化管理

行政事業(yè)單位一是應(yīng)就合同管理指定歸口管理部門，合理設(shè)置合同業(yè)務(wù)崗位，明確崗位職責(zé)和授權(quán);二是明確合同簽訂流程，包括合同起草、審核、簽訂控制機(jī)制;三是加強(qiáng)合同執(zhí)行控制，建立合同履行監(jiān)督審查機(jī)制，并通過費(fèi)用結(jié)算強(qiáng)化合同履行效果;四是應(yīng)加強(qiáng)合同后續(xù)管理，建立合同臺(tái)賬，逐筆登記簽訂的合同，合同履行完畢后，歸口管理部門及時(shí)將合同整理歸檔。

（作者單位為上會(huì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所<特殊普通合伙>浙江分所）

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