改革開放40年職業(yè)教育校企合作的制度變遷

萬衛(wèi) 張帆

摘要：改革開放40年，我國職業(yè)教育校企合作制度經(jīng)歷了重建期、法制化時期、專門化時期等三個階段，基本特征是：從中央政府為主向地方政府為主、從單一政府主體向多元主體轉(zhuǎn)移;以強制性制度變遷為主、誘致性制度變遷為輔;內(nèi)外部因素共同推動。為了推動職業(yè)教育校企合作走向深入，制度變遷的基本方向應(yīng)該是：發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，發(fā)揮行業(yè)指導(dǎo)作用，增強企業(yè)主體動力，努力打造命運共同體。

關(guān)鍵詞：職業(yè)教育;校企合作;制度變遷

中圖分類號：G710? ? 文獻標(biāo)識碼：A? ? 文章編號：1672-5727（2019）09-0005-06

職業(yè)教育具有跨界性，這就決定了校企合作是其重要的辦學(xué)模式。改革開放40年，校企合作的形式與內(nèi)容日趨豐富，提高了職業(yè)教育的辦學(xué)質(zhì)量，增強了職業(yè)教育的吸引力。然而，校企合作的水平始終不高，已經(jīng)成為阻礙職業(yè)教育發(fā)展的重要原因。究其根源，校企合作的制度還不健全?；赝麣v史，校企合作的制度建設(shè)始終伴隨著職業(yè)教育發(fā)展。那么，我國職業(yè)教育校企合作制度如何走到今天，它將走向哪里，我們將對此展開討論。

一、理論基礎(chǔ)與分析框架

制度變遷是指新制度代替舊制度的過程?？偟膩砜矗藗冎饕懻摿酥贫茸冞w的主體、形式和動力等。首先，制度變遷的主體。道格拉斯·C·諾斯認為，制度變遷的主體是社會行動團體，主要有政治家和企業(yè)家[1]。曼瑟·奧爾森提出，制度變遷的主體是具有明確目標(biāo)的利益集團。應(yīng)該說，利益集團是社會行動團體的具體化。其次，制度變遷的形式。林毅夫提出，根據(jù)制度變遷主體的不同，可將其分為強制性和誘致性。強制性制度變遷是指政府命令、法律等力量的介入而導(dǎo)致制度變化;誘致性制度變遷是指個人或組織倡導(dǎo)、組織和頒布等行為而導(dǎo)致的制度變化。再次，制度變遷的動力。道格拉斯·C·諾斯認為，稀缺性、競爭、認知、選擇等是推動制度變遷的重要力量。曼瑟·奧爾森提出，利益集團的博弈決定了制度能否變遷。在本文中，筆者將運用制度變遷的主體、形式、動力等概念工具，分析我國職業(yè)教育校企合作制度的演變過程。

二、職業(yè)教育校企合作的制度變遷過程

改革開放40年，職業(yè)教育校企合作制度經(jīng)歷了怎樣的發(fā)展過程，根據(jù)制度的正式化程度，可將其分為重建期、法制化時期、專門化時期三個階段。

（一）重建期（1979—1995年）

1979年，教育部發(fā)出《征求對〈全日制中等專業(yè)學(xué)校工作條例〉意見的通知》，標(biāo)志著職業(yè)教育校企合作制度進入重建期?！锻ㄖ诽岢?，中等專業(yè)學(xué)?！皯?yīng)該根據(jù)專業(yè)的需要和可能條件，舉辦工廠、農(nóng)場或醫(yī)院，也可以同校外的廠礦企業(yè)、農(nóng)場、農(nóng)村人民公社、醫(yī)院等建立固定的聯(lián)系”?？梢?，政府開始著手恢復(fù)半工半讀為主要形式的職業(yè)教育校企合作制度。其后，我國相繼發(fā)布《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)全國勞動就業(yè)會議文件的通知》（1980年）、《關(guān)于改革城市中等教育結(jié)構(gòu)發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的意見》（1983年）和《技工學(xué)校工作條例》（1986年）等文件，繼續(xù)完善半工半讀的職業(yè)教育校企合作制度。

經(jīng)過十多年的努力，我國基本完成了職業(yè)教育校企合作制度的重建任務(wù)。從政策的角度看，職業(yè)教育校企合作制度的主要特點有：第一，以恢復(fù)職業(yè)院校和企業(yè)的聯(lián)系為政策目標(biāo)。這一時期職業(yè)教育校企合作制度的目的是通過多種形式恢復(fù)職業(yè)院校和企業(yè)的聯(lián)系。職業(yè)院校和企業(yè)的聯(lián)系方式主要有兩種，一是職業(yè)院校利用自身條件舉辦企業(yè);二是職業(yè)院校和企業(yè)建立固定的聯(lián)系。第二，以政府命令為政策工具。為了恢復(fù)職業(yè)院校和企業(yè)的聯(lián)系，政府主要采用的是強制性工具。例如，1991年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的決定》中提出“企事業(yè)單位必須認真解決職業(yè)技術(shù)學(xué)校實驗、實習(xí)設(shè)備和校內(nèi)外實習(xí)基地，企業(yè)應(yīng)積極接納職業(yè)技術(shù)學(xué)校師生到廠實習(xí)?！笨梢?，通過政府命令的方式，明確指出了企業(yè)在職業(yè)技術(shù)學(xué)校實習(xí)活動中應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。第三，以實訓(xùn)基地建設(shè)為政策重點。重建期間，職業(yè)教育校企合作制度建設(shè)的重點是實訓(xùn)基地建設(shè)[2]。應(yīng)該來說，政策實施之后取得了較好的效果。許多職業(yè)院校紛紛利用閑置的校舍舉辦企業(yè)，校辦企業(yè)如雨后春筍般冒了出來。職業(yè)院校與企業(yè)建立了穩(wěn)定的聯(lián)系，在一定程度上提高了實習(xí)質(zhì)量。

制度重建時期，職業(yè)教育校企合作的制度變遷呈現(xiàn)出以下特點：第一，制度變遷的主體是中央政府。這一時期，地方政府始終承擔(dān)著職業(yè)教育校企合作的重要責(zé)任。例如，1980年，中共中央《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)全國勞動就業(yè)會議文件的通知》中提出“提倡省、市、自治區(qū)經(jīng)濟管理部門和企業(yè)向?qū)W校投資、出專業(yè)教員、提供實習(xí)場地。”盡管如此，中央政府始終是該階段職業(yè)教育校企合作制度變遷的主體，其發(fā)文機構(gòu)有中共中央、原國家教育委員會、原國家計劃委員會等。第二，制度變遷的形式為強制性。這一時期，中央政府主要通過頒布指導(dǎo)性意見而使職業(yè)教育校企合作的制度發(fā)生變化。例如，1986年，原國家教育委員會、原國家計劃委員會、國家經(jīng)濟委員會聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于經(jīng)濟部門和教育部門加強合作促進就業(yè)前職業(yè)技術(shù)教育發(fā)展的意見》中提出“積極探索發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的新路子。可以進行廠校合作培訓(xùn)制度的試點?！钡谌?，制度變遷的動力主要是經(jīng)濟體制的變革。改革開放以后，我國開始從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型，資源配置的方式發(fā)生重大改變。隨著經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型，我國的職業(yè)教育辦學(xué)體制也開始發(fā)生變化。1985年，中共中央頒布《關(guān)于教育體制改革的決定》，提出“發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育，要充分調(diào)動企事業(yè)單位和業(yè)務(wù)部門的積極性，并且鼓勵集體、個人和其他社會力量辦學(xué)。”在這樣的條件下，社會力量紛紛參與職業(yè)教育辦學(xué)，為校企合作營造了良好的外部條件。

（二）法制化時期（1996—2017年）

1996年，第八屆人民代表大會審議通過《中華人民共和國職業(yè)教育法》，標(biāo)志著職業(yè)教育校企合作進入法制化階段?！堵殬I(yè)教育法》第二十三條規(guī)定：“職業(yè)學(xué)校、職業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)實施職業(yè)教育應(yīng)當(dāng)實行產(chǎn)教結(jié)合，為本地區(qū)經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)，與企業(yè)密切聯(lián)系，培養(yǎng)實用人才和熟練勞動者?！碑a(chǎn)教結(jié)合是校企合作的重要目的，校企合作是產(chǎn)教結(jié)合的重要實現(xiàn)形式。從這個意義上說，產(chǎn)教結(jié)合是校企合作的第一次升級。我國將產(chǎn)教結(jié)合寫入《職業(yè)教育法》，意味著校企合作開始具有明確的法律基礎(chǔ)。之后，我國相繼發(fā)布《關(guān)于進一步發(fā)揮行業(yè)、企業(yè)在職業(yè)教育和培訓(xùn)中的作用的意見》（2002年）、《中華人民共和國就業(yè)促進法》（2007年）、《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年） 》（2010年）、《關(guān)于深化產(chǎn)教融合的若干意見》（2017年）等文件，推動了職業(yè)教育校企合作的法制化進程。

三、職業(yè)教育校企合作的制度變遷特征

職業(yè)教育校企合作制度已經(jīng)走過了40年。那么，它的演變規(guī)律是什么？筆者認為，職業(yè)教育校企合作的制度變遷具有如下特點。

（一）制度變遷的主體

職業(yè)教育校企合作制度的變遷，是政府、企業(yè)、行業(yè)、職業(yè)院校和個人等主體共同努力的結(jié)果?？偟膩砜?，我國職業(yè)教育校企合作的制度變遷呈現(xiàn)出從中央政府為主向地方政府為主、從單一政府主體向多元主體轉(zhuǎn)移的特征。在制度重建期，中央政府始終是該階段職業(yè)教育校企合作制度變遷的主體，其發(fā)文機構(gòu)有中共中央、原國家教育委員會、原國家計劃委員會等。法制化時期，制度變遷的主體以地方政府為主。地方性政府綜合運用立法、政策指導(dǎo)、撥款、信息共享等手段，加快本地區(qū)職業(yè)教育校企合作的制度建設(shè)。專門化時期，政府、企業(yè)、行業(yè)、職業(yè)院校和個人分別承擔(dān)著校企合作的責(zé)任，享有相應(yīng)的權(quán)利。協(xié)調(diào)利益相關(guān)者的利益訴求與沖突逐漸成為制度建設(shè)需要處理的關(guān)鍵問題。

（二）制度變遷的形式

職業(yè)教育校企合作制度的變遷，既有強制性制度變遷，還有誘致性制度變遷。總的來看，我國職業(yè)教育校企合作制度呈現(xiàn)出以強制性制度變遷為主、誘致性制度變遷為輔的特征。在制度重建期，中央政府主要通過頒布指導(dǎo)性意見而引發(fā)職業(yè)教育校企合作的制度變化。在法制化時期，職業(yè)院校和企業(yè)行業(yè)不僅積極參與政府舉辦的校企對接活動，還共同頒布推動校企合作的措施。在專門化時期，隨著校企合作的內(nèi)容與形式的變化，需要中央政府積極發(fā)揮統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)的職能。在這樣的條件下，中央政府適時頒布《職業(yè)學(xué)校校企合作促進辦法》，校企合作開始進入全新的階段。然而，隨著《辦法》的實施，逐漸暴露出一系列的問題。例如，《辦法》沒有配套實施細則，導(dǎo)致其難以真正落地。這就要求職業(yè)教育校企合作的參與主體積極行動以推動制度變革。

（三）制度變遷的動力

職業(yè)教育校企合作制度的變遷，是內(nèi)外部因素共同作用的結(jié)果?？偟膩砜矗覈殬I(yè)教育校企合作制度的變遷，外因是條件，內(nèi)因是根據(jù)。從外部因素來看，經(jīng)濟體制的變革是主要方面。改革開放以后，我國開始從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型。隨著經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型，我國的職業(yè)教育辦學(xué)體制也開始發(fā)生變化。社會力量紛紛參與職業(yè)教育辦學(xué)，為校企合作營造了良好的外部條件，推動校企合作的制度變革。從內(nèi)部因素來看，建立現(xiàn)代職業(yè)教育體系是重要方面。現(xiàn)代職業(yè)教育體系的基本特點是規(guī)模合理、結(jié)構(gòu)科學(xué)、制度完善、保障有力。應(yīng)該來說，完善校企合作制度是建立現(xiàn)代職業(yè)教育體系的關(guān)鍵一環(huán)。究其原因，職業(yè)教育具有跨界性。如果沒有企業(yè)的積極參與，職業(yè)教育的質(zhì)量就難以保證，現(xiàn)代職業(yè)教育體系也難以真正建立。

四、職業(yè)教育校企合作的制度變遷方向

當(dāng)前，我國職業(yè)教育校企合作制度存在著法律體系不夠健全、缺乏合作雙贏機制、監(jiān)督評估機制不完善等問題[5]。那么，職業(yè)教育校企合作制度究竟向何處去？為了推動職業(yè)教育校企合作走向深入，其制度變遷的基本方向應(yīng)該是：發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，增強企業(yè)主體動力，努力打造命運共同體。

（一）發(fā)揮政府主導(dǎo)作用

政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，是完善職業(yè)教育校企合作制度的基礎(chǔ)。具體來說，可以從三個方面著手。首先，廣泛宣傳動員。在我國，職業(yè)教育校企合作存在著“校熱企冷”的窘境。究其根源，主要是企業(yè)獲得的收益比較低。較近的一項調(diào)查顯示，企業(yè)參與校企合作的成本和收益構(gòu)成呈現(xiàn)較大的差異性，但總體呈“低成本、低收益”狀態(tài)[6]。因此，政府應(yīng)該通過電視、報紙、雜志、微博等各種媒體，宣傳企業(yè)參與職業(yè)教育校企合作可能獲得的高收益。例如，在勞動力市場競爭日趨激烈的條件下，企業(yè)可以通過與職業(yè)院校合作育人減少對外部勞動市場的依賴。其次，加強組織領(lǐng)導(dǎo)。《辦法》第十九條規(guī)定，“國家發(fā)展改革委、教育部會同人力資源社會保障部、工業(yè)和信息化部、財政部等部門建立工作協(xié)調(diào)機制?！辈侩H工作協(xié)調(diào)機制的建立，能夠更好地發(fā)揮政府對職業(yè)教育校企合作的指導(dǎo)功能。在這樣的條件下，各級地方部門也應(yīng)盡快建立相應(yīng)的工作協(xié)調(diào)機制。再次，重視監(jiān)督落實。隨著《辦法》的頒布，我國職業(yè)教育校企合作有了專門的法律依據(jù)。然而法律能否發(fā)揮作用，關(guān)鍵在于是否落到實處。因此，國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會應(yīng)該對省級政府落實《辦法》的情況進行定期或不定期的督查。各級地方政府也應(yīng)建立相應(yīng)的督查機制，最大程度地發(fā)揮法律對職業(yè)教育校企合作的促進作用。

（二）發(fā)揮行業(yè)指導(dǎo)作用

發(fā)揮行業(yè)指導(dǎo)作用，是完善職業(yè)教育校企合作制度的基礎(chǔ)。第一，明確行業(yè)在校企合作的角色定位。在校企合作中，行業(yè)應(yīng)該承擔(dān)好主持人、管理者、督查者等多重角色[7]。作為主持人，行業(yè)需要協(xié)調(diào)好職業(yè)院校和企業(yè)的利益沖突。作為管理者，行業(yè)需要重點銜接好學(xué)歷證書與職業(yè)資格證書。作為督查者，行業(yè)需要確對接好職業(yè)院校的專業(yè)建設(shè)與企業(yè)的崗位需求。第二，健全行業(yè)參與校企合作的體制機制。國際經(jīng)驗表明，各國一般通過立法形式確定行業(yè)在校企合作中的地位、作用、參與形式、權(quán)責(zé)等[8]。我國應(yīng)該修訂《職業(yè)學(xué)校校企合作促進辦法》，盡快出臺《職業(yè)學(xué)校校企合作促進辦法實施細則》，為行業(yè)更好發(fā)揮指導(dǎo)作用創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。第三，加強行業(yè)自身能力建設(shè)。行業(yè)是職業(yè)教育校企合作的指導(dǎo)者，扮演著多重角色，使命十分重大。行業(yè)履行自身在職業(yè)教育校企合作中的責(zé)任，需要不斷加強隊伍和制度建設(shè)，在國家職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和國家職業(yè)資格證書體系建設(shè)方面發(fā)揮更大作用。

（三）增強企業(yè)主體動力

增強企業(yè)主體動力，是完善職業(yè)教育校企合作制度的關(guān)鍵。一方面，增加企業(yè)參與校企合作的收益。一項研究顯示，企業(yè)參與職業(yè)教育校企合作而獲得的收益，包括合作學(xué)生頂崗實習(xí)的短期收益、合作學(xué)校資源的使用收益、政府優(yōu)惠政策的補給收益[7]。其中，企業(yè)獲得的最大收益來自合作學(xué)生頂崗實習(xí)的短期收益。從資源使用的角度看，企業(yè)能夠從合作學(xué)校獲得更大的收益，但增長空間有限。因此，政府應(yīng)落實《辦法》的相關(guān)規(guī)定，大幅度地增加企業(yè)的其他收益。例如，《辦法》第二十二條規(guī)定，“縣級以上地方人民政府對校企合作成效顯著的企業(yè)，可以按規(guī)定給予相應(yīng)的優(yōu)惠政策。”據(jù)此，政府不僅應(yīng)該給予相關(guān)企業(yè)繳納所得稅方面的優(yōu)惠，還應(yīng)該在財政、金融、土地等方面給予綜合激勵。另一方面，降低企業(yè)參與校企合作的成本。企業(yè)參與職業(yè)教育校企合作而付出的成本，主要有企業(yè)尋找職業(yè)院校的信息搜尋和決策成本、企業(yè)支付給合作學(xué)生的直接或間接成本、企業(yè)支付給培訓(xùn)人員的直接或間接成本等[8]。經(jīng)驗表明，企業(yè)缺乏參與職業(yè)教育校企合作的興趣，其根源是企業(yè)付出的成本大于或等于收益。因此，政府、職業(yè)院校、企業(yè)等多元主體應(yīng)該本著合作共享的精神，努力降低企業(yè)參與職業(yè)教育校企合作而產(chǎn)生的各種成本。

（四）努力打造命運共同體

努力打造命運共同體，是完善職業(yè)教育校企合作制度的保障。所謂命運共同體，是指職業(yè)院校在追求自身利益過程中兼顧企業(yè)的合理關(guān)切，通過校企合作促進雙方的共同發(fā)展。對此，我們可以從兩個方面進行理解。首先，在校企合作過程中，雙方有不同的利益訴求。職業(yè)院校參與校企合作，主要訴求是提高人才培養(yǎng)質(zhì)量;企業(yè)參與校企合作，主要訴求則是獲得經(jīng)濟收益。究其根源，職業(yè)院校是教育組織，而企業(yè)屬于經(jīng)濟組織。因此，在校企合作過程中，雙方必然存在著分歧。其次，通過校企合作，雙方有著共同的追求。從組織的屬性來看，雙方有著不同的訴求。盡管如此，雙方有著共同的目標(biāo)，即實現(xiàn)教育鏈和產(chǎn)業(yè)鏈的融合。通過“兩鏈融合”，幫助職業(yè)院校和企業(yè)實現(xiàn)自己的主要訴求。職業(yè)院校和企業(yè)打造命運共同體，既要共建，更要共享。一方面，雙方可以通過制定專業(yè)教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)實習(xí)實訓(xùn)基地、培訓(xùn)“雙師型”教師、探索發(fā)展混合所有制職業(yè)院校等方式，增強職業(yè)教育的吸引力。另一方面，雙方可以依據(jù)《職業(yè)學(xué)校校企合作促進辦法》《職業(yè)教育法》等法規(guī)的規(guī)定，簽訂合作辦學(xué)協(xié)議，共享發(fā)展成果。

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（責(zé)任編輯：楊在良）