大國治理中的領(lǐng)導(dǎo)小組：一項(xiàng)治理機(jī)制的演化與精化

周望

[摘 要]領(lǐng)導(dǎo)小組是中國國家治理工具庫中的一項(xiàng)關(guān)鍵技術(shù)性機(jī)制。從新中國成立到新時(shí)代，領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制的整體發(fā)展演化經(jīng)歷了“從無到有”、“從個(gè)體到體系”、“從體系到全面”三個(gè)主要階段。在實(shí)際運(yùn)作中，領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制精化為模式化的組織架構(gòu)、集成化的功能配置、協(xié)同化的機(jī)制組合等特質(zhì)，并衍生出權(quán)力權(quán)威的非均衡聚集、資源投送的分化離散的雙重效應(yīng)。為更好地契合治理現(xiàn)代化的發(fā)展軌道，領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制需要在法治化、標(biāo)準(zhǔn)化、公開化等方面持續(xù)提升。在邁向一項(xiàng)成熟而定型的現(xiàn)代化治理機(jī)制的道路上，領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制尤其需要逐步實(shí)現(xiàn)“名實(shí)相符”，精準(zhǔn)確定自身在國家治理體系中的真正方位。

[關(guān)鍵詞]領(lǐng)導(dǎo)小組;治理機(jī)制;國家治理現(xiàn)代化

中圖分類號(hào)：D630?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A?文章編號(hào)：1008-410X（2019）05-0048-08

一、大國治理中的領(lǐng)導(dǎo)小組

中國治理具有顯著的“貫通性”。中國共產(chǎn)黨和中國政府在長(zhǎng)期而豐富的治理實(shí)踐中，創(chuàng)造、使用、精煉出自身所獨(dú)有的一系列技術(shù)性治理機(jī)制，服務(wù)于治國理政事業(yè)。從新中國成立到新時(shí)代，這些治理機(jī)制隨著國家治理的各種需求動(dòng)態(tài)行進(jìn)、升級(jí)演化。它們以其實(shí)用性、普遍性，共同構(gòu)成了大國治理的“工具庫”，其中一個(gè)關(guān)鍵性機(jī)制就是領(lǐng)導(dǎo)小組。

領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制是對(duì)廣泛存在于中國治理實(shí)踐中的領(lǐng)導(dǎo)小組、協(xié)調(diào)小組、委員會(huì)、指揮部、聯(lián)席會(huì)議等決策性、議事性、協(xié)調(diào)性工作機(jī)構(gòu)和機(jī)制的總稱。作為完全萌發(fā)于中國治理土壤，并一步步“茁壯成長(zhǎng)”起來的方法論工具，領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制在不同歷史時(shí)期、以各種形式持續(xù)性地服務(wù)于治國理政事業(yè)，可以說是中國共產(chǎn)黨和中國政府自身“創(chuàng)業(yè)”并積累下來的一系列“治理資產(chǎn)”[1]。作為帶有特定含義的名詞和話語，領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制以其廣泛的存在、豐富的功能和鮮明的特質(zhì)，已經(jīng)落定為中國整個(gè)治理體系中的一個(gè)重要板塊。進(jìn)入新時(shí)代，領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制在履行新使命、助推治理進(jìn)程朝著現(xiàn)代化的總目標(biāo)邁進(jìn)的同時(shí)，自身亦面臨著較為迫切的現(xiàn)代化任務(wù)。那么，領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制是如何產(chǎn)生、延續(xù)并演化成為一種治理“銳器”的？其在未來應(yīng)該如何不斷改進(jìn)和優(yōu)化，以更好地契合治理現(xiàn)代化的發(fā)展要求？對(duì)這些論題的解析，構(gòu)成了本研究的核心內(nèi)容。

二、領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制的整體演化

對(duì)領(lǐng)導(dǎo)小組的歷史基因進(jìn)行整體式回溯，可以把領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制的發(fā)展演化劃分為3個(gè)主要階段。第一個(gè)階段是“從無到有”，即最初誕生的中央工作5小組;第二個(gè)階段是“從個(gè)體到體系”，即進(jìn)階到較為齊全的中央領(lǐng)導(dǎo)小組6門類體系;第三個(gè)階段是“從體系到全面”，即新時(shí)代中形成的“跨系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)小組—系統(tǒng)—領(lǐng)導(dǎo)小組集群”。在類型分布、功能定位、職責(zé)配置等方面，各個(gè)不同時(shí)期的領(lǐng)導(dǎo)小組呈現(xiàn)出較為明顯的前后承繼性。

（一）第一階段：從無到有

新中國成立初期，出于應(yīng)對(duì)相關(guān)工作的需要，中共中央、中央人民政府接連設(shè)置了一批各種類型的領(lǐng)導(dǎo)小組。這些領(lǐng)導(dǎo)小組處于零散化的存在狀態(tài)，運(yùn)行方式簡(jiǎn)略，還未形成一致性的行動(dòng)模式。領(lǐng)導(dǎo)小組開始“成建制”地在中國治理舞臺(tái)發(fā)揮作用和影響的標(biāo)志性事件，是中央工作5小組的成立和運(yùn)行。1958年6月10日中

共八屆四中全會(huì)結(jié)束后，中共中央發(fā)出《關(guān)于成立財(cái)經(jīng)、政法、外事、科學(xué)、文教各小組的通知》，決定成立財(cái)經(jīng)、政法、外事、科學(xué)及文教等5個(gè)小組[2]（P628）。這一通知較為正式和全面地提出在中共中央層面設(shè)立相應(yīng)的小組，并具體指明了每一個(gè)小組所對(duì)應(yīng)的職責(zé)領(lǐng)域、歸口系統(tǒng)，進(jìn)而確立了其在國家治理體系中的基本功能和地位。以此為發(fā)端，領(lǐng)導(dǎo)小組按照其獨(dú)屬的組織運(yùn)行模式，活躍于中國治理實(shí)踐中。

（二）第二階段：從個(gè)體到體系

經(jīng)過反復(fù)的調(diào)整、重組與新設(shè)，領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制在中國治理體系中的運(yùn)行逐漸趨于穩(wěn)定和常態(tài)化。原本“個(gè)體化”存在的領(lǐng)導(dǎo)小組群體，逐漸根據(jù)近似的類型分別“歸堆”并結(jié)構(gòu)化成型。從改革開放到十八屆三中全會(huì)這一時(shí)間段，除了一些階段性、臨時(shí)性的領(lǐng)導(dǎo)小組外，中共中央層面的常設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組群落，已經(jīng)穩(wěn)定分布在組織人事、宣傳文教、政治法律、財(cái)政經(jīng)濟(jì)、外事統(tǒng)戰(zhàn)、黨建黨務(wù)這六大門類中[3]。一個(gè)較為成熟的“領(lǐng)導(dǎo)小組治理體系”已然形成。

（三）第三階段：從體系到全面

隨著全面深化改革事業(yè)的啟動(dòng)，領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制繼續(xù)在新時(shí)期以新的形式發(fā)揮作用。為完成重大戰(zhàn)略性任務(wù)、有效推進(jìn)各項(xiàng)重大改革，一批新的高層次領(lǐng)導(dǎo)小組陸續(xù)成立并開始運(yùn)轉(zhuǎn)。尤其具有標(biāo)志性意義的是，黨的十九屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制在新時(shí)代的發(fā)展提出了新的要求、賦予了新的使命[4]。黨中央所作出的這些最新指導(dǎo)，在《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》中得到了集中體現(xiàn)。比如，新組建一批高層次的領(lǐng)導(dǎo)小組，以及更名、撤并、改組、優(yōu)化了若干個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組[5]。

新時(shí)代的這一改革，是領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制自改革開放以來規(guī)模和力度最大的一次更新升級(jí)。在新的思路指導(dǎo)下，一批新的領(lǐng)導(dǎo)小組成立并開始運(yùn)行，原有若干領(lǐng)導(dǎo)小組得到全新優(yōu)化。領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制的角色定位、功能分布更加清晰且全面，進(jìn)而形成了“跨系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)小組—系統(tǒng)—領(lǐng)導(dǎo)小組集群”這一全局性運(yùn)行模式。以此為起點(diǎn)，領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制在中國國家治理體系和治理實(shí)踐中的定位和作用，整體性地進(jìn)入了一個(gè)全新的發(fā)展時(shí)期。

三、領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制運(yùn)作的精良化

歷經(jīng)治理實(shí)踐的長(zhǎng)期磨煉，領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制的內(nèi)涵與外延日臻精進(jìn)，在組織架構(gòu)、功能配置、協(xié)同組合等關(guān)鍵技術(shù)指標(biāo)上全方位進(jìn)階，以更加強(qiáng)大的適用性來應(yīng)對(duì)愈發(fā)復(fù)雜的治理議題及挑戰(zhàn)。

（一）模式化的組織架構(gòu)

領(lǐng)導(dǎo)小組在實(shí)踐操作中已形成一套獨(dú)有的組織架構(gòu)。以此為組織搭建標(biāo)準(zhǔn)，領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制塑造出自身的易用屬性和模式化特質(zhì)。這一組織模板因其固定版型、便于普及等優(yōu)勢(shì)，能夠做到快速構(gòu)建成型，實(shí)現(xiàn)資源配備、要件裝配的迅捷化。領(lǐng)導(dǎo)小組正是因其成熟的模式化組織架構(gòu)，復(fù)制方便、操作簡(jiǎn)單，才能夠長(zhǎng)時(shí)期、大范圍地在各類治理領(lǐng)域中得到高頻率應(yīng)用。

各層級(jí)各類型的領(lǐng)導(dǎo)小組，無論組織人員規(guī)模大小、存續(xù)時(shí)間長(zhǎng)短、承擔(dān)任務(wù)差異度高低，都是以“三層次”的模式化組織架構(gòu)為內(nèi)核，即“領(lǐng)導(dǎo)成員—部門成員（牽頭部門成員）—辦事機(jī)構(gòu)”。一是領(lǐng)導(dǎo)成員，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)小組的組長(zhǎng)基本都由同級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員擔(dān)任;二是部門成員，領(lǐng)導(dǎo)小組的部門成員由來自十幾個(gè)乃至數(shù)十個(gè)常設(shè)職能部門的相關(guān)負(fù)責(zé)人構(gòu)成，其中擔(dān)負(fù)主要職責(zé)的那個(gè)部門會(huì)作為牽頭部門，其部門負(fù)責(zé)人通常亦會(huì)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組的第一副職;三是辦事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)小組的日常工作。

“領(lǐng)導(dǎo)成員—部門成員—辦事機(jī)構(gòu)”這一“三層次”的模式化組織架構(gòu)，各個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組有著不同的對(duì)應(yīng)形式。

例如，承擔(dān)貧困治理重任的國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，其組織架構(gòu)為“組長(zhǎng)1名（國務(wù)院副總理）—49個(gè)職能主體的相關(guān)負(fù)責(zé)人（排名第一的副組長(zhǎng)為國務(wù)院辦公廳督查室主任）—國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（單獨(dú)設(shè)置）”，各層次要素完整齊備[6]。而在某些情況下，出于滿足現(xiàn)實(shí)任務(wù)需求的考慮，部分領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)個(gè)別要件可能會(huì)有所調(diào)整、偏重于其中的一兩個(gè)層次。一是在嚴(yán)格控制人員編制數(shù)量的趨勢(shì)下，大部分領(lǐng)導(dǎo)小組都遵循著“不單獨(dú)設(shè)置實(shí)體性辦事機(jī)構(gòu)”的通行規(guī)則，組織搭建以“領(lǐng)導(dǎo)成員—部門成員”這兩個(gè)層次為主，需要弱化辦事機(jī)構(gòu)這一板塊。例如，存續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)小組——全國愛國衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)委員會(huì)（其前身可追溯至成立于1952年的中央防疫委員會(huì)），其組織架構(gòu)為“主任1名（國務(wù)院副總理）—35個(gè)職能主體的相關(guān)負(fù)責(zé)人（排名第一的副主任為國家衛(wèi)生健康委員會(huì)主任）—全國愛衛(wèi)會(huì)辦公室（具體工作由國家衛(wèi)生健康委員會(huì)規(guī)劃發(fā)展與信息化司承擔(dān)）”，未另行設(shè)置獨(dú)立的辦事機(jī)構(gòu)，相關(guān)事務(wù)由牽頭部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)“兼職”處理[7]。另外，有的領(lǐng)導(dǎo)小組因其所承擔(dān)任務(wù)的特殊性，組織搭建以“領(lǐng)導(dǎo)成員—辦事機(jī)構(gòu)”兩個(gè)層次為主，需要弱化部門成員這一板塊。例如，國家森林草原防滅火指揮部、國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部，其組織架構(gòu)分別為“總指揮1名（國務(wù)委員）—22個(gè)職能主體的相關(guān)負(fù)責(zé)人（排名第一的副總指揮為應(yīng)急管理部黨組書記）—國家森林草原防滅火指揮部辦公室（具體工作由應(yīng)急管理部承擔(dān)）”[8]、“指揮長(zhǎng)1名（國務(wù)委員）—39個(gè)職能主體的相關(guān)負(fù)責(zé)人（排名第一的副指揮長(zhǎng)為應(yīng)急管理部黨組書記）—國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部（具體工作由應(yīng)急管理部承擔(dān)）”[9]。由于防滅火、抗震救災(zāi)等工作對(duì)于快速反應(yīng)、專業(yè)救援的高要求，因此國家森林草原防滅火指揮部、國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部的組織資源基本集中于應(yīng)急管理部，其他部門成員按照要求進(jìn)行配合即可。當(dāng)然，弱化并不等于取消，所有增減工作肯定都是生發(fā)于“三層次”的模式化組織架構(gòu)之上，以其為基礎(chǔ)框架和藍(lán)本來展開，組織運(yùn)行的基本邏輯并未改變。

（二）集成化的功能配置

領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制這一治理方式，已經(jīng)擴(kuò)散到整個(gè)治理體系中的各個(gè)領(lǐng)域、層面、環(huán)節(jié)，數(shù)量密度、運(yùn)行頻度都極高。在持續(xù)性地拓展應(yīng)用范圍的過程中，領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制的功能屬性在同步延伸、擴(kuò)充、疊加，逐漸匯集、融合了多種功能于一體，作為一項(xiàng)“多功能性”治理機(jī)制被各種主體廣泛運(yùn)用于各項(xiàng)治理事務(wù)中。在政策制定、部門協(xié)調(diào)、政策執(zhí)行、政策督促、復(fù)合任務(wù)處置等方面，都能夠看到各類型領(lǐng)導(dǎo)小組的“身影”，其功能配置具有高度的集成性。

1.政策制定的輔助機(jī)制。在政策形成過程中，可通過運(yùn)用領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制進(jìn)行準(zhǔn)備和鋪墊，包括完成決策所需的一系列調(diào)查、研究、論證、起草等工作，確定政策基調(diào)，預(yù)決策等。高層次的中央領(lǐng)導(dǎo)小組、國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)充分發(fā)揮了這一功能。例如，在一些重大重要的決策活動(dòng)中，“中央領(lǐng)導(dǎo)小組—中央工作會(huì)議”的環(huán)節(jié)是其間的必經(jīng)程序，較為典型的包括一年一度的“中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)—中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議”、“中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組—中央農(nóng)村工作會(huì)議”等，它們已經(jīng)分別成為財(cái)經(jīng)領(lǐng)域、農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的核心政策風(fēng)向標(biāo)。數(shù)量更多的國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，通過在各個(gè)部委間展開反復(fù)的溝通、協(xié)調(diào)，有助于更好更快地達(dá)成共識(shí)，使得決策過程更加平滑和順暢。

2.政策執(zhí)行的督促機(jī)制。當(dāng)政策出臺(tái)并進(jìn)入實(shí)施階段，領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制可連通決策與執(zhí)行環(huán)節(jié)，進(jìn)一步在政策執(zhí)行階段施展功能，監(jiān)督政策的執(zhí)行情況，保障政策得到順利落實(shí)，督促政策保質(zhì)保量地落地到位。例如，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組（現(xiàn)為中央全面深化改革委員會(huì)）辦公室在成立后不久，就專門設(shè)置了督察局，負(fù)責(zé)督促檢查各項(xiàng)改革方案的落實(shí)情況。國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組自2016年開始，每年都派出督查組開展脫貧攻堅(jiān)督查巡查。在最近一次即2018年的督查巡查工作中，由國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組成員親自帶隊(duì)的22個(gè)督查巡查組，分為3個(gè)批次，于2018年6月至9月一對(duì)一地趕赴中西部22省、自治區(qū)、直轄市開展實(shí)地督查巡查，督查工作周期為7天到10天不等[10]。2019年6月，為組織協(xié)調(diào)推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中的督察工作，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作領(lǐng)導(dǎo)小組成立，專門負(fù)責(zé)貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的決策部署[11]。

3.復(fù)合任務(wù)的處置機(jī)制。紛繁龐雜的治理現(xiàn)實(shí)中充滿了跨越權(quán)責(zé)邊界、物理邊界的公共事務(wù)，這些復(fù)合性事項(xiàng)因其顯著的跨組織、跨領(lǐng)域、跨地域等特征，往往使得單一部門難以有效應(yīng)對(duì)。于是，領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制就成為各類治理主體處置這些工作的習(xí)慣性選擇，包括承辦活動(dòng)、推進(jìn)項(xiàng)目、建設(shè)工程、調(diào)查檢查等常規(guī)事項(xiàng)，以及化解災(zāi)害事故、處理社會(huì)突發(fā)事件等應(yīng)急事項(xiàng)。領(lǐng)導(dǎo)小組因其彈性化、機(jī)動(dòng)化特質(zhì)，能夠廣泛且高效地動(dòng)員、吸納各種資源，從舉辦奧運(yùn)會(huì)、世博會(huì)，到修建三峽工程、南水北調(diào)工程，以及開展人口普查、經(jīng)濟(jì)普查，乃至各種專項(xiàng)整治活動(dòng)、創(chuàng)建活動(dòng)、檢查活動(dòng)中，領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制都有施展其機(jī)能的空間和機(jī)會(huì)。典型的如領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制中的“三大指揮部”體系，即“防汛抗旱指揮部、森林草原防滅火指揮部、抗震救災(zāi)指揮部”，共同構(gòu)成了中國應(yīng)對(duì)公共災(zāi)害的基本組織力量。

（三）協(xié)同化的機(jī)制組合

在廣泛、多樣化地發(fā)揮自身作用的同時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制的功能觸手進(jìn)一步向外延展，通過與其他治理機(jī)制的有機(jī)鏈接與融合，不再“單打獨(dú)斗”，從個(gè)體化運(yùn)作邁向協(xié)同化聯(lián)動(dòng)。領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制頻繁、熟練地與各種治理機(jī)制產(chǎn)生聯(lián)系、展開協(xié)作、深度互動(dòng)、匹配成型，形成一對(duì)乃至多對(duì)更加成熟、精密的治理機(jī)制組合，共同投入到治理實(shí)踐中。

1.領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制與試點(diǎn)機(jī)制的協(xié)同組合。領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制具有權(quán)威聚集、高位推動(dòng)等優(yōu)勢(shì)，試點(diǎn)機(jī)制則具有“在地性”“一線性”等優(yōu)勢(shì)，兩者通過配對(duì)進(jìn)而形成合力，貫通了政策過程尤其是改革過程的上下層次、“前端”與“末梢”。最為顯著的一個(gè)例證是，十八屆中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組（現(xiàn)為中央全面深化改革委員會(huì)）在所召開的全部38次會(huì)議中，基本每次都布置了數(shù)量不等的試點(diǎn)任務(wù)，其中有7次還專門論述了如何更好地運(yùn)用試點(diǎn)方法，具體包括：第7次會(huì)議（2014年12月2日）鼓勵(lì)不同地區(qū)進(jìn)行差別化的試點(diǎn)探索、第13次會(huì)議（2015年6月5日）強(qiáng)調(diào)要靈活設(shè)置試點(diǎn)范圍和試點(diǎn)層級(jí)、第21次會(huì)議（2016年2月23日）明確試點(diǎn)的目標(biāo)是做到可復(fù)制可推廣、第22次會(huì)議（2016年3月22日）進(jìn)一步明確試點(diǎn)要把制度創(chuàng)新作為核心任務(wù)、第31次會(huì)議（2016年12月30日）指出要有針對(duì)性地推進(jìn)難度和矛盾大小程度不一的試點(diǎn)、第35次會(huì)議（2017年5月23日）提出要強(qiáng)化對(duì)各類型試點(diǎn)工作的統(tǒng)籌、第37次會(huì)議（2017年7月19日）進(jìn)一步提出要加強(qiáng)對(duì)試點(diǎn)工作的分類指導(dǎo)[12]。領(lǐng)導(dǎo)小組、試點(diǎn)這一對(duì)機(jī)制組合是實(shí)現(xiàn)頂層設(shè)計(jì)與基層探索良性互動(dòng)的重要平臺(tái)。

2.領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制與智庫機(jī)制的協(xié)同組合。領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制為突破“內(nèi)部人”局限、超越“業(yè)務(wù)性”知識(shí)，通過引入、橋接更加專業(yè)、來源多樣的“智力集群”，包括設(shè)置專門的專家咨詢委員會(huì)、專家組，以及定期召開專家例會(huì)、專題咨詢會(huì)等形式，一齊提升政策文本的精細(xì)度與代表性。例如，國務(wù)院推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和“放管服”改革協(xié)調(diào)小組在成立伊始就同步設(shè)置了專家組，并明確規(guī)定其主要任務(wù)是受協(xié)調(diào)小組委托，圍繞政府職能轉(zhuǎn)變和“放管服”改革開展理論研究，提供政策咨詢，對(duì)重點(diǎn)改革事項(xiàng)進(jìn)行第三方評(píng)估，客觀公正地提出意見建議[13]。根據(jù)筆者的不完全統(tǒng)計(jì)，目前公開報(bào)道過的中共中央、國務(wù)院層面的領(lǐng)導(dǎo)小組的專家咨詢性機(jī)構(gòu)有：中央軍委深化國防和軍隊(duì)改革領(lǐng)導(dǎo)小組專家咨詢小組、國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組專家咨詢委員會(huì)、國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組專家咨詢委員會(huì)、國家減災(zāi)委專家委員會(huì)、京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組專家咨詢委員會(huì)、國務(wù)院深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組專家咨詢委員會(huì)、第三次全國土地調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組專家咨詢委員會(huì)、第四次全國經(jīng)濟(jì)普查領(lǐng)導(dǎo)小組專家咨詢組，等等。領(lǐng)導(dǎo)小組、智庫這一對(duì)機(jī)制組合是實(shí)現(xiàn)內(nèi)腦與外腦良性互動(dòng)的重要平臺(tái)。

四、聚散之間：領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制的雙重衍生效應(yīng)

領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制在全方位助力治理實(shí)踐的同時(shí)，因自身與生俱來的功能特質(zhì)，衍生出一系列連鎖效應(yīng)。這使得領(lǐng)導(dǎo)小組周期性地成為實(shí)務(wù)界的改革指向、社會(huì)輿論的關(guān)注熱點(diǎn)和學(xué)界研究的追逐對(duì)象。

（一）權(quán)力權(quán)威的非均衡聚集

黨政領(lǐng)導(dǎo)人的高密度集中是領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制的一項(xiàng)先天特質(zhì)，因其能夠聚集可觀的權(quán)力權(quán)威資源，顯然會(huì)受到職能部門群體的廣泛青睞?？茖又频膬?nèi)在邏輯意味著在這一情況下，任一職能部門都會(huì)有申請(qǐng)牽頭成立新的領(lǐng)導(dǎo)小組的“沖動(dòng)”和強(qiáng)烈“動(dòng)機(jī)”。相較于已有的協(xié)調(diào)機(jī)制和方式，領(lǐng)導(dǎo)小組這一通道具有顯而易見的績(jī)效優(yōu)勢(shì)[14]。職能部門寄望于依靠領(lǐng)導(dǎo)小組，既“借力”到作為領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)人的黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力權(quán)威，亦“汲取”到作為領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位的其他部門的人力物力。因此，每逢遇及跨部門、跨領(lǐng)域事項(xiàng)，各個(gè)職能部門總是“大倒苦水”、“夸大難度”，棄制度化的協(xié)調(diào)平臺(tái)于不用，而去尋求設(shè)置新的領(lǐng)導(dǎo)小組。

在各個(gè)職能部門紛紛以領(lǐng)導(dǎo)小組為先、競(jìng)相追逐的情境下，實(shí)際上已經(jīng)在不自覺地將自身權(quán)威讓渡予領(lǐng)導(dǎo)小組。“遇一新事、建一新組”的履責(zé)思維，使職能部門普遍形成了對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制的“路徑依賴”，進(jìn)而造成職能部門與黨委政府的“權(quán)威勢(shì)差”愈發(fā)明顯。這具體是指：職能部門因憂慮自身權(quán)威性不足，而尋求更高的權(quán)威性機(jī)構(gòu)機(jī)制，如領(lǐng)導(dǎo)小組等;同時(shí)因?qū)︻I(lǐng)導(dǎo)小組的長(zhǎng)期依賴，反過來侵蝕了自身的權(quán)威性，如此循環(huán)往復(fù)。由此，黨委政府與職能部門之間的權(quán)威對(duì)比愈加失衡，個(gè)別部門對(duì)高權(quán)威性的追求已然超過實(shí)際需求。這一效應(yīng)的顯著例證是：一方面，領(lǐng)導(dǎo)小組的數(shù)量長(zhǎng)期居高不下、類型也越來越繁雜;另一方面，相關(guān)部門對(duì)領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)人的級(jí)別追求越來越高，由分管副職擔(dān)任組長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)小組已然“不好推”或“推不動(dòng)”工作，需由行政首長(zhǎng)乃至黨委書記親自出任組長(zhǎng)，領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制才具備真正產(chǎn)生效力的可能性。

（二）資源投送的分化離散

面對(duì)職能部門群體較高頻率地倡導(dǎo)設(shè)置新的領(lǐng)導(dǎo)小組的積極行動(dòng)，黨委政府雖有所控制，包括周期性地撤并領(lǐng)導(dǎo)小組、設(shè)下種種審批條件，但出于各種因素考慮，最終仍會(huì)“放行通過”相當(dāng)數(shù)量的領(lǐng)導(dǎo)小組成立申請(qǐng)。一是由于在缺乏充分信息、難以辨別事項(xiàng)緊急程度的情況下，不出事、避責(zé)等邏輯會(huì)先行占據(jù)組織決策的前序位置，因此“成立總比不成立好”，至少顯得“有所重視”，事后也好“有個(gè)說法”。二是為維系組織運(yùn)行的穩(wěn)健，包括換取職能部門在某些工作上的支持、部門之間盡可能均衡發(fā)展而不至差距過大，黨委政府對(duì)于各個(gè)部門的訴求也要有實(shí)質(zhì)性的回應(yīng)。顯然，職能部門與黨委政府之間彼此都知曉對(duì)方的“心思”，領(lǐng)導(dǎo)小組正是在此博弈過程中發(fā)展壯大起來的。

雖然領(lǐng)導(dǎo)小組的規(guī)模越來越龐大、輻射面越來越寬泛，其實(shí)際作用力卻有所衰減，由此形成了一個(gè)“悖論式”的治理狀態(tài)。雖然職能部門實(shí)現(xiàn)了黨政主要領(lǐng)導(dǎo)尤其是一二把手親自出任領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)、親自過問部門工作的預(yù)定目標(biāo)，但隨著黨政領(lǐng)導(dǎo)人的各類組長(zhǎng)職務(wù)越來越多，其工作日程已被高度分割開來，反而難以專注于某一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組及其所附帶職責(zé)領(lǐng)域的相關(guān)工作[15]。當(dāng)前在各個(gè)地方，黨委書記、行政首長(zhǎng)擔(dān)任著數(shù)十個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組的負(fù)責(zé)人，已經(jīng)成為一種常態(tài)現(xiàn)象。這使得組長(zhǎng)們的工作量十分巨大，疲于應(yīng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)小組的高密度會(huì)議和活動(dòng)，其結(jié)果只能是對(duì)每一小組的工作“蜻蜓點(diǎn)水”，整個(gè)工作流程支離破碎。作為領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位的其他職能部門，也被“捆綁”到各種不熟悉的履責(zé)場(chǎng)域，應(yīng)付敷衍、形式主義現(xiàn)象因此頻發(fā)。整個(gè)組織的資源投送分化、散耗，并未取得最優(yōu)配置。

五、三向精化：進(jìn)一步推動(dòng)提升領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制運(yùn)行的現(xiàn)代化

領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制在助推治國理政事業(yè)朝著治理現(xiàn)代化的總目標(biāo)邁進(jìn)的同時(shí)，自身需完成升級(jí)更新。為更好地契合治理現(xiàn)代化的發(fā)展軌道，領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制需要朝著法治化、標(biāo)準(zhǔn)化、公開化這三個(gè)向度持續(xù)提升。

第一，加強(qiáng)制度規(guī)束與保障。將領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制的運(yùn)行更好地置于法治框架內(nèi)，既是規(guī)束，更是保障。未來應(yīng)盡快在一些核心問題上予以領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制更加有力的制度化支持，包括領(lǐng)導(dǎo)小組在組織體系中的法律地位、領(lǐng)導(dǎo)小組與正式序列機(jī)構(gòu)的關(guān)系、領(lǐng)導(dǎo)小組之間的關(guān)系、領(lǐng)導(dǎo)小組自身的權(quán)責(zé)義務(wù)等。

既保障領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制的運(yùn)行能夠于法有據(jù)，也將所有參與領(lǐng)導(dǎo)小組治理活動(dòng)的相關(guān)人員的行為納入有法可規(guī)束、可判定的框架中。

第二，明確技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制的運(yùn)行，應(yīng)有更加清晰化的“使用說明”與“操作手冊(cè)”。領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制固然具有一系列獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，但若不加限制地使用，過度吸納常規(guī)治理資源，則會(huì)極大地侵?jǐn)_常規(guī)治理秩序。這就需要為領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制的啟用和運(yùn)行設(shè)置一定的“門檻”，包括明確新成立領(lǐng)導(dǎo)小組所需符合的前提條件、限制領(lǐng)導(dǎo)小組的存續(xù)周期、細(xì)化領(lǐng)導(dǎo)小組的運(yùn)行規(guī)則等。通過在領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制與日常治理手段之間劃定出一條“分界線”，將領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制的應(yīng)用范圍限定為“特定情況下的特定事項(xiàng)”。

第三，準(zhǔn)確及時(shí)發(fā)布信息。公開透明是現(xiàn)代治理所要求遵循的常識(shí)性規(guī)則。領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制因其機(jī)動(dòng)性特質(zhì)，并不進(jìn)入黨政組織機(jī)構(gòu)名錄，較少為公眾甚至黨政部門自身所注意，因而在這方面尚有較大的提升空間。對(duì)諸如領(lǐng)導(dǎo)小組的具體數(shù)量、領(lǐng)域分布、組成人員、會(huì)議內(nèi)容、印發(fā)文件、人員變動(dòng)、經(jīng)費(fèi)來源與使用等實(shí)時(shí)狀態(tài)信息，有規(guī)律地進(jìn)行匯集、梳理和公布，便于各方面及時(shí)知曉領(lǐng)導(dǎo)小組工作進(jìn)展，是消除領(lǐng)導(dǎo)小組“隱匿化”慣性的重要一步。將領(lǐng)導(dǎo)小組置于“聚光燈”下，既能夠促使領(lǐng)導(dǎo)小組更加注意自身運(yùn)行的規(guī)范性，亦有助于增進(jìn)內(nèi)外部對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)小組工作的理解和認(rèn)可。

六、名實(shí)相符：精準(zhǔn)確定領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制在國家治理體系中的方位

領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制在中國國家治理實(shí)踐中的成長(zhǎng)敘事，是一個(gè)從無到有、由粗到精的持續(xù)進(jìn)階過程。顯而易見的是，領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制的更新升級(jí)已經(jīng)取得了可觀的進(jìn)展，但遠(yuǎn)未結(jié)束。在邁向一項(xiàng)成熟而定型的現(xiàn)代化治理機(jī)制的道路上，領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制尤其需要逐步實(shí)現(xiàn)“名實(shí)相符”，精準(zhǔn)確定自身在國家治理體系中的真正方位。

作為一項(xiàng)“原創(chuàng)”的治理設(shè)計(jì)，治理者實(shí)際上一直在不斷打磨領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制的內(nèi)涵與外延，嘗試將其準(zhǔn)確“歸位”。領(lǐng)導(dǎo)小組自誕生以來機(jī)制的名稱、定位一再變換，從早期的不具其名到中期的非常設(shè)機(jī)構(gòu)、臨時(shí)機(jī)構(gòu)，再從近期的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)到最新的決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，都顯示出治理者對(duì)其真實(shí)位置的階段性思考。同時(shí)，要理性地看到，無論在中共中央組織結(jié)構(gòu)圖中，還是中央人民政府組織機(jī)構(gòu)圖中，仍未出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)小組的“身影”，地方黨政組織體系中對(duì)此亦是同樣操作。關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)小組的各方論者，只能從零散的公開新聞報(bào)道中對(duì)其一窺究竟，而無法獲及一份正式而完整的制度化資訊。這意味著雖然各級(jí)各類領(lǐng)導(dǎo)小組在治理現(xiàn)實(shí)中是如此的活躍，然而其在治理體系中的確定性“位置”，還是一個(gè)懸而未決的議題。

目前，領(lǐng)導(dǎo)小組集群已然自成一體，其豐富的類型、遍及的廣度、特定的結(jié)構(gòu)、多樣的功能，要求有一個(gè)能夠完整涵蓋、切實(shí)符合這些事實(shí)的名稱與之相匹配。尤其是國家治理現(xiàn)代化這一發(fā)展總目標(biāo)的確立，更加明確和迫切地將對(duì)領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制展開學(xué)理凝練這一研究任務(wù)提上日程。當(dāng)然，由于領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制的多重屬性、多種形態(tài)，使得這一升華提煉工作極具挑戰(zhàn)性。領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)游離于實(shí)體與虛置、常設(shè)與間歇、主力與配角之間，給現(xiàn)有的理論支撐及詞匯儲(chǔ)備擺出了一套難題[16]。不過，越具復(fù)雜性的研究選題，自然意味著更加可觀的學(xué)術(shù)產(chǎn)出?？梢云诖?，按照這一學(xué)術(shù)路線攻堅(jiān)前行，既能夠在中國國家治理體系中開辟出新的坐標(biāo)，更能對(duì)已有知識(shí)版圖產(chǎn)生話語影響和理論貢獻(xiàn)。

參考文獻(xiàn)：

[1]Wen-Hsuan Tsai，Wang Zhou.Integrated Fragmentation and the Role of Leading Small Groups in Chinese Politics [J].The China Journal，2019，（82）.

[2]中共中央組織部，等.中國共產(chǎn)黨組織史資料： 1921～1997（第9卷）[M].北京：中共黨史出版社，2000.

[3]周?望.“領(lǐng)導(dǎo)小組”如何領(lǐng)導(dǎo)？——對(duì)“中央領(lǐng)導(dǎo)小組”的一項(xiàng)整體性分析[J].理論與改革，2015，（1）.

[4]中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定[N].人民日?qǐng)?bào)，2018-03-05.

[5]中共中央印發(fā)《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》[N].人民日?qǐng)?bào)，2018-03-22 .

[6]國務(wù)院辦公廳關(guān)于調(diào)整國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組組成人員的通知（國辦發(fā)〔2018〕34號(hào)）[DB/OL].[2018-05-21].http：∥www.gov.cn/zhengce/content/2018-05/21/content_5292430.htm.

[7]國務(wù)院辦公廳關(guān)于調(diào)整全國愛國衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)委員會(huì)組成人員的通知（國辦發(fā)〔2018〕102號(hào)）[DB/OL].[2018-10-24].http：∥www.gov.cn/zhengce/content/2018-10/24/content_5334078.htm.

[8]國務(wù)院辦公廳關(guān)于調(diào)整成立國家森林草原防滅火指揮部的通知（國辦發(fā)〔2018〕92號(hào)）[DB/OL].[2018-09-30].http：∥www.gov.cn/zhengce/content/2018-09/30/content_5327027.htm.

[9]國務(wù)院辦公廳關(guān)于調(diào)整國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部組成人員的通知（國辦發(fā)〔2018〕106號(hào)）[DB/OL].[2018-11-07].http：∥www.gov.cn/zhengce/content/2018-11/07/content_5338188.htm.

[10]國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組開展2018年脫貧攻堅(jiān)督查巡查[DB/OL].[2018-06-04].http：∥www.xinhuanet.com/2018-06/04/c_129886100.htm.

[11]中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》[DB/OL].[2019-06-17].http：∥www.gov.cn/xinwen/2019-06/17/content_5401085.htm.

[12]李文釗.中國改革的制度分析：以2013-2017年全面深化改革為例[J].中國行政管理，2018，（6）.

[13]國務(wù)院辦公廳關(guān)于成立國務(wù)院推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和“放管服”改革協(xié)調(diào)小組的通知（國辦發(fā)〔2018〕65號(hào)）[DB/OL].[2018-07-25].http：∥www.gov.cn/zhengce/content/2018-07/25/content_5309035.htm.

[14]賴靜萍，劉?暉.制度化與有效性的平衡——領(lǐng)導(dǎo)小組與政府部門協(xié)調(diào)機(jī)制研究[J].中國行政管理，2011，（8）.

[15]劉軍強(qiáng)，謝延會(huì).非常規(guī)任務(wù)、官員注意力與中國地方議事協(xié)調(diào)小組治理機(jī)制——基于A 省 A 市的研究（2002-2012） [J].政治學(xué)研究，2015，（4）.

[16]周?望.超越議事協(xié)調(diào)：領(lǐng)導(dǎo)小組的運(yùn)行邏輯及模式分化[J].中國行政管理，2018，（3）.

責(zé)任編輯：王?篆