多源流理論在中國:基于期刊論文（2005~2018）的文獻(xiàn)計(jì)量評(píng)估

李燕 蘇一丹

[摘 要]多源流理論在中國學(xué)界的關(guān)注度不斷增加，應(yīng)用政策領(lǐng)域日益多元，研究質(zhì)量明顯提升，但在一定程度上存在著理論適用性論證不足、模型的應(yīng)用泛化和簡化、缺乏與其他主流公共政策理論對(duì)話及概念要素間因果機(jī)制缺乏邏輯性等問題。未來研究應(yīng)注重論證多源流框架適用性，探索對(duì)其進(jìn)行“本土化”改造;提升概念界定的清晰度與模型應(yīng)用的靈活性，體現(xiàn)該框架的理論張力;加強(qiáng)多源流理論與其他公共政策理論之間的對(duì)話，增加理論的解釋力與延展性;重視理論假設(shè)的具體化，強(qiáng)化因果機(jī)制的證據(jù)支持與邏輯聯(lián)系;拓寬研究視野，增加研究對(duì)象和研究方法的多元性。

[關(guān)鍵詞]多源流理論;問題源流;政策源流;政治源流;公共政策

中圖分類號(hào)：D035?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A?文章編號(hào)：1008-410X（2019）05-0056-10

一、引?言

議程設(shè)置是社會(huì)問題轉(zhuǎn)變?yōu)檎邌栴}的必要條件，并非所有的社會(huì)問題經(jīng)過議題擴(kuò)散都可以由公眾議程進(jìn)入政府正式議程[1]。自1984年約翰·金登在《議程、備選方案與公共政策》中首次提出多源流理論以來，該理論已被廣泛用于解讀不同國家的政策議程設(shè)置過程，如澳大利亞房屋政策，英國和德國的私有化過程，美國各州高等教育政策改革及田納西州煙草控制政策。21世紀(jì)初，多源流理論逐漸獲得國內(nèi)學(xué)界關(guān)注，許多學(xué)者開始嘗試運(yùn)用該框架分析當(dāng)代中國公共政策現(xiàn)實(shí)，如中國成人教育政策[2]、住房政策[3]、環(huán)保政策[4]、食品安全政策[5]等。

經(jīng)過十余年的積累，相關(guān)研究取得了顯著進(jìn)步，研究主題不斷豐富，研究視域逐漸拓寬，文獻(xiàn)質(zhì)量有所提升。當(dāng)某個(gè)領(lǐng)域的研究發(fā)展到一定階段后，適時(shí)的評(píng)估與反思對(duì)增進(jìn)知識(shí)積累、完善和改進(jìn)未來相關(guān)研究具有重要意義。雖然國內(nèi)學(xué)者基于多源流模型對(duì)國內(nèi)政策議程開展研究進(jìn)行了有益的探索，但至今缺乏對(duì)國內(nèi)多源流理論應(yīng)用的系統(tǒng)回顧與總結(jié)，更未有文獻(xiàn)能夠基于客觀數(shù)據(jù)，運(yùn)用量化方法綜合評(píng)估國內(nèi)多源流理論的相關(guān)文獻(xiàn)。基于此，本文文獻(xiàn)計(jì)量分析與深度內(nèi)容分析方法全方位考察了中國知網(wǎng)

2005年～2018年的相關(guān)文獻(xiàn)，對(duì)中國多源流理論研究成果進(jìn)行全面回顧與批判性反思，以期為未來研究帶來啟示。

二、多源流理論概述

根據(jù)多源流理論，公共政策的制定場域充滿模糊性、偶然性與不確定性，其中并行流淌著三股獨(dú)立的源流：問題源流、政策源流、政治源流。

問題源流是指對(duì)某個(gè)需要解決的社會(huì)問題或者公共問題進(jìn)行構(gòu)建和識(shí)別的過程，指標(biāo)異常、突發(fā)事件與信息反饋使得該問題能夠迅速引發(fā)公眾關(guān)注。

政策源流是政策建議的形成、對(duì)話、調(diào)整與受到?jīng)Q策者關(guān)注的過程。政策參與者就某一社會(huì)問題提出不同的解決方案，各種想法與方案互相交流、碰撞與融合。

政治源流由國民情緒、公眾輿論、利益集團(tuán)、政府更替、立法及行政機(jī)構(gòu)的重大人事調(diào)整等因素構(gòu)成。

當(dāng)問題得到清晰界定，政策方案準(zhǔn)備充分，政治動(dòng)力充足時(shí)，三條源流將在一個(gè)關(guān)鍵時(shí)刻交匯在一起，這將大大增加某一問題被提上政策議程的概率。這一關(guān)鍵時(shí)刻被金登喻為“政策之窗”， 政策之窗的開啟意味著社會(huì)問題極有可能被提上政策議程。根據(jù)觸發(fā)機(jī)制的不同，政策之窗可以分為兩種類型：一種稱為“問題之窗”;另一種稱為“政治之窗”。問題之窗的打開在于問題源流發(fā)生了變化，由突發(fā)問題打開，政治之窗的打開在于政治源流發(fā)生了變化，由政治因素開啟。當(dāng)三條源流交匯時(shí)政策之窗開啟，表明公共問題、政策方案與政治形勢之間的有機(jī)結(jié)合。政策窗口開啟時(shí)間十分短暫，這就需要政策企業(yè)家（政策建議的倡導(dǎo)者）抓住并利用政策之窗開啟的機(jī)會(huì)促使三個(gè)源流的結(jié)合，策略性地運(yùn)用自己掌握的資源和優(yōu)勢推動(dòng)自己所倡導(dǎo)的政策建議進(jìn)入決策者的視野。

三、文獻(xiàn)來源、選取方法與指標(biāo)設(shè)計(jì)

（一）文獻(xiàn)來源

筆者評(píng)估的文獻(xiàn)來源于“中國知識(shí)資源總庫”（CNKI）的“中國期刊全文數(shù)據(jù)庫”，時(shí)間區(qū)間設(shè)定為2005年～2018年，檢索日期為2018年5月30日。按“主題詞”帶有“多源流”進(jìn)行搜索，共得247篇文獻(xiàn)，剔除新聞報(bào)道、人物訪談、會(huì)議綜述等非學(xué)術(shù)性文章和不相關(guān)研究后，最后篩選出樣本文獻(xiàn)209篇。

（二）指標(biāo)設(shè)計(jì)與編碼

1.指標(biāo)設(shè)計(jì)。本研究綜合參考和選擇性地借鑒了已有相關(guān)文獻(xiàn)中的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系[6][7][8]，擬從理論應(yīng)用和核心概念應(yīng)用兩個(gè)維度考察國內(nèi)多源流理論的研究成果，以期從宏觀和微觀兩個(gè)層面對(duì)多源流理論的相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行系統(tǒng)分析。

多源流理論應(yīng)用狀況主要通過學(xué)術(shù)關(guān)注度、發(fā)表期刊及來源類別、應(yīng)用領(lǐng)域及區(qū)域范圍、研究方法四個(gè)指標(biāo)來展示。

第一，學(xué)術(shù)關(guān)注度旨在識(shí)別國內(nèi)多源流理論研究在不同時(shí)間段內(nèi)呈現(xiàn)出的趨勢與特征。

第二，發(fā)表期刊及來源類別用以了解和比較不同期刊在選擇論文方面的基本傾向和旨趣，本文在編碼過程中將期刊類型編碼為公共管理、教育學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)管理、公共衛(wèi)生與其他七類。

第三，應(yīng)用領(lǐng)域旨在表明多源流理論應(yīng)用于解讀中國政策過程的具體領(lǐng)域分布與政策層級(jí)，本文將已有文獻(xiàn)中多源流理論應(yīng)用的政策領(lǐng)域分為市場產(chǎn)業(yè)政策、政府改革、文化科技、三農(nóng)（農(nóng)業(yè)、農(nóng)村與農(nóng)民）、醫(yī)藥衛(wèi)生、社會(huì)保障、資源環(huán)境、公共安全與危機(jī)管理、公共財(cái)政、社會(huì)管理、網(wǎng)絡(luò)媒體、交通、民族、生育、教育十五個(gè)領(lǐng)域;將所分析的政策區(qū)域范圍按照其所處層級(jí)劃分為國家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)四類。

第四，研究方法方面，根據(jù)筆者對(duì)樣本文獻(xiàn)的初步分析，209份文獻(xiàn)中幾乎全部應(yīng)用了定性方法開展研究，僅有4篇文章運(yùn)用了定量分析方法，因此，借鑒羅蔚對(duì)研究方法的分類[9]，本文將多源流理論定性研究方法劃分為概念演繹、現(xiàn)象歸納、文獻(xiàn)分析、案例分析四類。

多源流理論核心概念的應(yīng)用狀況主要通過概念應(yīng)用情況、觸發(fā)機(jī)制、源流出現(xiàn)順序三個(gè)大類指標(biāo)進(jìn)行分析。

第一，概念應(yīng)用情況涉及被評(píng)估文獻(xiàn)對(duì)多源流核心概念的應(yīng)用與闡釋程度，一個(gè)完整的多源流分析框架至少包括五大核心概念，即問題流、政策流、政治流、政策企業(yè)家與政策之窗。但并非所有文獻(xiàn)都同時(shí)應(yīng)用了以上五個(gè)概念，借鑒瓊斯等人的分析思路[10]，本文將核心概念應(yīng)用分為問題流、政策流、政治流、政策企業(yè)家、政策之窗、三條源流應(yīng)用、五個(gè)概念同時(shí)應(yīng)用七種類型。此外，由于五大核心概念之下包含若干子概念，

為了細(xì)致考察各核心概念之下的子概念的闡釋情況，筆者基于對(duì)已有文獻(xiàn)深度的內(nèi)容分析，對(duì)五大核心概念下的十六個(gè)子概念逐一進(jìn)行編碼，具體包括指標(biāo)異常、焦點(diǎn)事件、政策反饋、意識(shí)形態(tài)（執(zhí)政理念）、國民情緒、利益集團(tuán)、價(jià)值可接受性、技術(shù)可行性、預(yù)算可行性、政策共同體、政策企業(yè)家接近權(quán)力的途徑、政策企業(yè)家可利用資源、政策企業(yè)家的策略空間、三條源流的耦合邏輯、政策窗口打開的制度背景與決策類型。

第二，觸發(fā)機(jī)制是指促使三條源流結(jié)合的推動(dòng)力，本文分為政治事件觸發(fā)、焦點(diǎn)事件觸發(fā)、政策企業(yè)家觸發(fā)、政治事件與焦點(diǎn)共同觸發(fā)與未提及五種類型。

第三，源流出現(xiàn)順序表明被評(píng)估文獻(xiàn)對(duì)特定政策過程中問題流、政策流與政治流進(jìn)入政策情景先后順序的理解與判斷，我們對(duì)三條源流出現(xiàn)的邏輯順序分布進(jìn)行了編碼統(tǒng)計(jì)，具體分為政策流-問題流-政治流，政策流-政治流-問題流，政治流-問題流-政策流，政治流-政策流-問題流，問題流-政策流-政治流，問題流-政治流-政策流，以及隨機(jī)出現(xiàn)（不存在邏輯關(guān)聯(lián)）七種類型。

2.編碼方法。本研究運(yùn)用SPSS統(tǒng)計(jì)軟件對(duì)編碼后的樣本信息進(jìn)行描述性統(tǒng)計(jì)分析。為確保編碼結(jié)果一致性與評(píng)估結(jié)果信度，由兩名經(jīng)過培訓(xùn)的研究員按照統(tǒng)一的編碼標(biāo)準(zhǔn)對(duì)文獻(xiàn)同時(shí)進(jìn)行編碼。在正式編碼前，兩位編碼員隨機(jī)選擇十份相同的樣本文獻(xiàn)進(jìn)行試編碼，仔細(xì)對(duì)比和分析了兩者的結(jié)果差異，調(diào)整了各自對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)類別內(nèi)涵的理解。經(jīng)過兩輪試編碼，最終對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)類別形成了較為一致的認(rèn)知，從而降低了主觀因素的影響。

我們運(yùn)用肯德爾和諧系數(shù)對(duì)兩位編碼員的最終評(píng)估結(jié)果進(jìn)行信度檢驗(yàn)（僅選擇四個(gè)容易受主觀因素影響的指標(biāo)進(jìn)行檢驗(yàn)），結(jié)果表明，核心概念應(yīng)用、觸發(fā)機(jī)制與研究方法三個(gè)指標(biāo)的信度系數(shù)值均高于0.9，源流出現(xiàn)順序研究指標(biāo)的信度系統(tǒng)值稍低，但也高于0.85，整體而言，此次評(píng)估的編碼結(jié)果具有較高可靠性。

四、樣本分析

（一）多源流理論應(yīng)用

1.學(xué)術(shù)關(guān)注度。本文以文獻(xiàn)發(fā)表時(shí)間來展示多源流理論在國內(nèi)的學(xué)術(shù)關(guān)注度，以2005年周超，顏學(xué)勇的論文《從強(qiáng)制收容到無償救助——基于多源流理論的政策分析》與陳敬德的論文《“多源流”分析：解讀政策制訂的新途徑》為起點(diǎn)，越來越多的國內(nèi)學(xué)者開始嘗試應(yīng)用多源流理論分析中國的政策現(xiàn)實(shí)。2005年～2018年間，相關(guān)論文數(shù)量雖在2011年和2015年出現(xiàn)了兩次較小波動(dòng)，但整體而言，論文數(shù)量基本呈現(xiàn)上升趨勢。尤其是2011年經(jīng)歷了短暫的下降之后，論文數(shù)量開始迅速回升，至2014年達(dá)到頂峰（30篇，占總數(shù)的14.35%），此后發(fā)文量基本保持在每年25篇左右。由此可知，多源流理論的國內(nèi)學(xué)術(shù)關(guān)注度穩(wěn)中有增，近年來維持在一個(gè)較為適當(dāng)?shù)乃健?/p>

2.發(fā)表期刊。在樣本文獻(xiàn)中，來自公共管理學(xué)期刊的文章數(shù)量最多，為52篇，占總量的24.9%;發(fā)表在經(jīng)濟(jì)管理類核心期刊上的文章48篇，占樣本總數(shù)的22.9%;出自教育學(xué)期刊與政治學(xué)期刊的文獻(xiàn)數(shù)均為41篇，占總量的20%。出自社會(huì)學(xué)期刊的文獻(xiàn)15篇，占總量的7.1%，而來源于公共衛(wèi)生期刊的文獻(xiàn)數(shù)最少，僅占總數(shù)的3.3%。其中，《公共管理學(xué)報(bào)》收錄量最多，為6篇，其次是《學(xué)理論》收錄量5篇，《現(xiàn)代教育管理》收錄量4篇，《嘉興行政學(xué)院學(xué)報(bào)》與《教育發(fā)展研究》收錄量3篇。以上結(jié)果表明，多源流理論已成為各學(xué)科學(xué)者所普遍應(yīng)用的分析工具。

3.應(yīng)用領(lǐng)域。多源流理論在國內(nèi)政策議程研究中得到了廣泛應(yīng)用，其應(yīng)用領(lǐng)域也隨著時(shí)間推移逐漸展示出明顯的多樣性。樣本文獻(xiàn)中，199篇為運(yùn)用多源流理論的實(shí)證研究，10篇是以該理論為基礎(chǔ)的規(guī)范研究。在199篇實(shí)證研究中涉及15個(gè)政策領(lǐng)域，其中分析教育政策的文章數(shù)量最多，為47篇，占總數(shù)的22.5%;其次是涉及三農(nóng)（農(nóng)業(yè)、農(nóng)村與農(nóng)民）政策的文章24篇，公共安全與危機(jī)管理政策的文章21篇;接下來依次是社會(huì)管理政策（14篇）、網(wǎng)絡(luò)媒體政策（14篇）、交通政策（13篇）、社保政策（12篇）與醫(yī)療衛(wèi)生政策（11篇）。而涉及環(huán)境與資源政策、文化科技政策、財(cái)政政策等領(lǐng)域的文獻(xiàn)均相對(duì)較少，發(fā)文量均在10篇以下。

就所研究政策所處的層級(jí)而言，以國家政策為分析對(duì)象的文章數(shù)量最多，共180篇（占86.1%），其次為省級(jí)政策（13篇，占6.2%）與市級(jí)政策（12篇，占5.7%），而僅有4篇（不足2%）文章應(yīng)用多源流框架對(duì)區(qū)縣級(jí)政策進(jìn)行研究。這一結(jié)果表明，絕大多數(shù)的已有文獻(xiàn)將多源流用于分析中央政策過程，而能夠用其解讀地方政策的研究相對(duì)不足。

4.研究方法。就相關(guān)文獻(xiàn)的研究方法而言，僅有4篇文章運(yùn)用了定量分析方法，通過發(fā)放問卷的方式收集一手研究資料并對(duì)其進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。在205篇定性分析文獻(xiàn)中（其中若干文獻(xiàn)同時(shí)運(yùn)用了多個(gè)研究方法），運(yùn)用文獻(xiàn)分析開展研究的文獻(xiàn)數(shù)量最多，共123篇，占總數(shù)的60.0%，其次是案例分析法，該方法在所選取的文獻(xiàn)中被運(yùn)用92次，占總數(shù)的44.9%;另有32篇文章主要運(yùn)用現(xiàn)象歸納的方法對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)行了研究，占總數(shù)的15.6%（見表1）。

總體來看，與規(guī)范研究相比，基于多源流框架的實(shí)證研究的研究方法較為多元。樣本中絕大部分的規(guī)范研究運(yùn)用了文獻(xiàn)分析與概念演繹的方法，但對(duì)其他方法極少問津。實(shí)證研究則以文獻(xiàn)分析與案例分析為主，輔之以現(xiàn)象歸納。

（二）核心概念應(yīng)用

1.概念應(yīng)用情況。多源流理論包含五個(gè)核心概念，核心概念之下還涉及若干子概念，五個(gè)核心概念及其子概念在樣本文獻(xiàn)中都有具體應(yīng)用（見表2）。

首先，在核心概念的應(yīng)用程度方面，樣本文獻(xiàn)中能夠?qū)⑽宕蟾拍钊繎?yīng)用的論文有103篇（占49.3%），至少引用三條概念的文獻(xiàn)有105篇（占50.2%）。

其次，就子概念的應(yīng)用情況而言，尚無研究能夠在其分析過程中論及所有子概念。然而，幾乎所有文獻(xiàn)（208篇，占99.5%）提到了問題源流在政策過程中的重要作用，其中，談及指標(biāo)異常的文獻(xiàn)119篇（占56.9%），焦點(diǎn)事件的文獻(xiàn)127篇（占60.8%），政策反饋的文章103篇（占49.3%）。在提及政治源流的文獻(xiàn)中，分析國民情緒的145篇（69.4%），涉及意識(shí)形態(tài)與執(zhí)政理念的151篇（占72.2%），但無文獻(xiàn)涉及利益集團(tuán)這一概念。

雖然提及政策源流的文獻(xiàn)有207篇，但政策源流的子概念的闡釋相對(duì)不足。其中96篇（占45.9%）

對(duì)政策方案的價(jià)值接受度進(jìn)行了分析，95篇（占45.5%）探討了政策方案的技術(shù)可行性，僅有24篇（占11.5%）文獻(xiàn)對(duì)政策備選方案的預(yù)算可行性進(jìn)行了論述。

特別指出的是，政策共同體和政策企業(yè)家兩個(gè)概念在已有研究中經(jīng)常被賦予相似內(nèi)涵，不做明確區(qū)分，混用在一起。例如，樣本文獻(xiàn)中，50篇論文（占23.9%）僅明確涉及了政策共同體概念，59篇文獻(xiàn)（占28.2%）只提及了政策企業(yè)家，能同時(shí)對(duì)二者給予清晰界定和細(xì)致說明的僅有42篇（占20.1%）。而在101篇提及政策企業(yè)家概念的論文中，有100篇（占47.8%）分析了企業(yè)家接近權(quán)力的途徑，19篇（占10%）提及了政策企業(yè)家的行動(dòng)策略，只有16篇（占7.7%）分析了政策企業(yè)家可用的各種資源。

最后，就政策之窗這一概念的應(yīng)用程度來看，絕大多數(shù)文章（191篇，占91.4%）都明確指出了政策之窗的概念，其中111篇文獻(xiàn)詳細(xì)說明了三大源流的耦合邏輯（占53.1%），85篇文獻(xiàn)分析了政策之窗開啟時(shí)的環(huán)境因素（占40.7%），僅有2篇文章提到了政策之窗開啟過程中的決策風(fēng)格要素。

2.政策之窗的觸發(fā)機(jī)制。就政策窗口的觸發(fā)機(jī)制而言，樣本文獻(xiàn)中將政治事件視為三條源流融合推動(dòng)力的文章有74篇（占35.4%），焦點(diǎn)事件推動(dòng)的52篇（占24.9%），政治因素與焦點(diǎn)事件聯(lián)合推動(dòng)的2篇（占1%）。此外，有4篇文章（占1.9%）將政策企業(yè)家視為促使三條源流融合的重要力量。

3.三條源流出現(xiàn)邏輯順序。本研究將三條源流出現(xiàn)的邏輯順序分為七種類型，絕大多數(shù)（179篇，占85.7%）的文獻(xiàn)都將源流的出現(xiàn)描述為一個(gè)呈現(xiàn)特定順序的過程，僅有30篇（占14.3%）論文中的三條源流以隨機(jī)方式出現(xiàn)。在147篇（占70.3%）問題流優(yōu)先的文章中，90篇是由問題流引發(fā)政治流，繼而引發(fā)政策流;57篇由問題流引發(fā)政策流，繼而引發(fā)政治流。在36篇（占21.5%）政治流優(yōu)先的文獻(xiàn)中，27篇由政治流引發(fā)政策流，進(jìn)而引發(fā)問題流;9篇由政治流引發(fā)問題流，進(jìn)而引發(fā)政策流。在僅有的5篇政策流優(yōu)先的文獻(xiàn)中，3篇為政策流引發(fā)政治流，繼而引發(fā)問題流;2 篇為政策流引發(fā)問題流，從而引發(fā)政治流。

以上分析結(jié)果表明，在多源流分析框架之下，中國公共政策過程尤其是議程設(shè)置階段呈現(xiàn)出三個(gè)特征。

第一，就政策窗口打開的觸發(fā)機(jī)制來看，焦點(diǎn)事件與政治因素的相對(duì)重要性在不同政策情景中存在差異。一方面，對(duì)于那些社會(huì)敏感度極高且對(duì)政策方案的價(jià)值可接受性要求較高的公共議題，如關(guān)乎公共安全、公共利益與公民個(gè)人基本權(quán)利等問題，焦點(diǎn)事情往往對(duì)于政策之窗的開啟具有關(guān)鍵作用。例如，“異地高考”政策正是在“15位知名學(xué)者上書事件”的催化下，迅速獲得國家高層決策者的關(guān)注而進(jìn)入政府議程;勞動(dòng)教養(yǎng)制度、收容遣送制度、校車政策均是在焦點(diǎn)案件的觸發(fā)下，由主流媒體將原屬于個(gè)人的悲劇擴(kuò)散為關(guān)乎公民生命自由權(quán)的公共議題 ，引發(fā)核心決策者的政策行動(dòng)[11][12]。

另一方面，對(duì)于那些社會(huì)敏感度相對(duì)較低，對(duì)政策方案的技術(shù)可接受性要求較高的公共議題，如關(guān)乎經(jīng)濟(jì)、文化、科技、社會(huì)發(fā)展的政策問題，雖然焦點(diǎn)事件在促使問題得到社會(huì)關(guān)注并進(jìn)入公眾議程，助推三條源流耦合的過程中具有重要作用，但真正能夠使政策問題進(jìn)入政府議程，引發(fā)重大政策變遷（如政策終止）的機(jī)會(huì)之窗則多為政治因素。政治源流中執(zhí)政黨的意識(shí)形態(tài)、公眾輿論、高層領(lǐng)導(dǎo)人與核心決策者政策偏好、重大政治事件的發(fā)生（如黨和政府重要會(huì)議的召開）往往作為觸發(fā)機(jī)制影響到政策之窗的開啟。

如十八屆三中全會(huì)、十八屆五中全會(huì)的召開分別為實(shí)施“單獨(dú)二孩”政策、“全面二孩”政策開啟了機(jī)會(huì)之窗 [13]。

第二，三條源流在“政策原湯”中并非獨(dú)自流淌，互不影響，而是相互交織，呈現(xiàn)出特定的邏輯順序。如前文所述，僅有不足15%的論文中三條源流以隨機(jī)方式出現(xiàn)，“問題流-政治流-政策流”是最常見的源流發(fā)生邏輯，常常是一個(gè)特定問題先引發(fā)公眾關(guān)注，并獲得決策者的重視，進(jìn)一步引發(fā)相應(yīng)的政策行為。這看似恰恰有悖于多源流框架的理論預(yù)設(shè)，但符合政策過程階段論的特征。事實(shí)上，已有很多學(xué)者對(duì)源流的獨(dú)立性問題提出過質(zhì)疑，一個(gè)可能的解釋是，在當(dāng)今中國政策實(shí)踐中，主要政策行動(dòng)者的身份具有多重屬性，他們當(dāng)中很多人作為普通公眾，能夠第一時(shí)間感知特定問題的重要性和緊迫性。與此同時(shí)，作為政府智囊團(tuán)成員、技術(shù)專家、公眾人物或民意代表，能夠運(yùn)用各種策略增加問題的感知度和影響力，并將其關(guān)注的議題和所支持的政策主張輸入體制內(nèi)的決策系統(tǒng)。這使得其能夠同時(shí)活躍在三條源流之中，在不同源流之間直接建立聯(lián)系，對(duì)源流耦合起到重要的推動(dòng)作用，這就導(dǎo)致三條源流之間無法做到形式上的獨(dú)立和隨機(jī)分布。

第三，“政策企業(yè)家”這一角色在政策過程中的存在感較為模糊，其重要性也并未得到充分體現(xiàn)。分析表明，僅有不足50%的文獻(xiàn)明確提及“政策企業(yè)家”這一概念，能夠?qū)λ麄冋莆盏母鞣N資源與可采取的策略集合給予細(xì)致說明的研究更是少之又少。雖然隨著中國公共政策科學(xué)化、民主化進(jìn)程不斷加速，各類精英人士在政策過程中的作用日益凸顯[14]，然而，政策企業(yè)家應(yīng)該具備這樣一種精神：為了打破現(xiàn)有的政策平衡，讓自己的政策倡議變?yōu)檎攥F(xiàn)實(shí)，他們?cè)敢馔度氪罅康臅r(shí)間、精力、金錢與聲譽(yù)來采取各種可能的策略組合對(duì)社會(huì)公眾、利益相關(guān)者、政府決策者進(jìn)行“軟化”，說服他們關(guān)注特定政策議題并接受自己支持的政策方案。由此觀之，資源與策略是政策企業(yè)家發(fā)揮作用的關(guān)鍵所在[15]。但在中國政策現(xiàn)實(shí)中，面對(duì)各種激勵(lì)約束，真正能做到不遺余力地為某一政策議題奔走，持續(xù)投入大量資源的政策行動(dòng)者寥寥無幾，尤其是在一個(gè)周期較長的政策過程（如漸進(jìn)式的政策變遷）中，很難準(zhǔn)確測量他們對(duì)政策行動(dòng)的實(shí)質(zhì)影響[16]。

我們從已有多源流文獻(xiàn)中，只能些許感知到政策企業(yè)家的“影子”，對(duì)其具體如何影響政策過程的信息（資源、策略等）所知甚少，形成一種政策企業(yè)家的 “黑箱”狀態(tài)。

五、既有多源流理論研究的成就與不足

中國公共政策過程理論與當(dāng)代主流政策過程理論的脫軌現(xiàn)象由來已久，無論是國外專家“中國學(xué)”式的政策過程研究，還是國內(nèi)學(xué)者“模式總結(jié)”式的研究路徑，都無法逃離中國政策過程研究的 “理論孤島”[11]。就此而言，國內(nèi)學(xué)者運(yùn)用多源流理論開展的學(xué)術(shù)研究，不僅驗(yàn)證了該理論對(duì)中國政策現(xiàn)實(shí)的解釋力，而且在很大程度上完成了推動(dòng)中國公共政策過程研究與當(dāng)代主流公共政策過程理論進(jìn)行學(xué)術(shù)對(duì)話的重要使命。十余年來，多源流相關(guān)研究取得長足進(jìn)步，研究主題日趨豐富，研究視域不斷拓寬，研究質(zhì)量顯著提升。

第一，多源流理論的學(xué)術(shù)關(guān)注度不斷增加，應(yīng)用政策領(lǐng)域日益多元，研究的跨學(xué)科性逐漸增強(qiáng)，但對(duì)該理論在具體政策情景中的適用性論證稍顯不足。雖然多源流理論憑借其清晰的概念架構(gòu)和簡單易用的分析思路而被普遍運(yùn)用于教育、農(nóng)業(yè)、公共安全與危機(jī)管理、科技、文化等多個(gè)領(lǐng)域，并顯示出中國公共政策過程的解釋力，但該理論并非適合于解讀所有的政策現(xiàn)象[10][17]。在眾多的公共政策理論中，為何選擇多源流理論作為分析工具呢？多源流理論僅僅適用于解決模糊性條件下的政策制定問題，所謂模糊性，是指“對(duì)于同樣的環(huán)境或現(xiàn)象有著多種思考方式的狀態(tài)”[18]。然而，多源流框架相對(duì)較低的“理論門檻”很容易使分析者忽視或遺漏該理論的適用條件[8]，缺乏對(duì)具體政策情景與該理論適用前提匹配度的分析和論證，或是為了套用該理論而對(duì)具體政策情景特征避而不談，隱藏著政策分析“第三類錯(cuò)誤”（即以正確的方式解決錯(cuò)誤建構(gòu)的問題）的風(fēng)險(xiǎn)[19]。事實(shí)上，一些文獻(xiàn)中所涉及的政策過程并不符合多源流的適用前提，有些問題根據(jù)制度化的程序性事件，早已確定在政府備選議程之中，將在可預(yù)見到的某個(gè)時(shí)間點(diǎn)列入政府議程，而只是恰巧在這個(gè)時(shí)間出現(xiàn)了一個(gè)與此相關(guān)的所謂危機(jī)事件或者政治因素而已。

第二，現(xiàn)有文獻(xiàn)在很大程度上已經(jīng)展示出多源流理論對(duì)中國政策過程的解釋力，但由于缺乏對(duì)該理論框架核心概念的批判性思考，使得模型的應(yīng)用呈現(xiàn)出泛化和簡化的傾向。作為一種啟發(fā)性的政策分析方法，多源流框架的構(gòu)成要素及要素間的邏輯關(guān)系簡單易懂，任何一個(gè)在形式上具備問題、政策方案和政治關(guān)注的政策過程，似乎都可以運(yùn)用該框架，使得多源流理論變成了一個(gè)“模板化”的分析框架，所有與該“模板”不一致的部分都被人為地隱藏起來，夸大不同政策過程的共性而忽略了重要的個(gè)案特征，不僅誤讀了政策現(xiàn)實(shí)，更造成理論應(yīng)用的泛化[10]。例如，關(guān)于政策窗口類型的識(shí)別，絕大多數(shù)文獻(xiàn)根據(jù)金登的觀點(diǎn)將其劃分為政治型窗口和問題窗口，但社會(huì)問題相互交織，政策議題呈現(xiàn)出相當(dāng)程度的關(guān)聯(lián)性，“政策溢出”對(duì)窗口的開啟也具有關(guān)鍵意義，事實(shí)上，已有若干文獻(xiàn)多次提及其他相關(guān)政策議題被提上議程對(duì)打開機(jī)會(huì)之窗的促進(jìn)效應(yīng)，但由于受到已有分析框架的思維禁錮，為力求文章的分析能夠恰好與原有的理論框架適配，使得這個(gè)重要的政策現(xiàn)象被消融泛化在“模板化”的分析框架之內(nèi)，未能引發(fā)應(yīng)有的重視。

在核心概念的應(yīng)用方面，僅有不足50%的文獻(xiàn)能夠同時(shí)包括對(duì)五個(gè)核心概念的說明，且概念闡述較為模糊，大都停留在表面的描述，雖然大部分文獻(xiàn)都引用了金登的原文對(duì)核心概念進(jìn)行定義，但不同研究對(duì)同一概念的操作化存在較大差異。例如，對(duì)于“政策源流”這一概念，一些文獻(xiàn)通過列舉不同的政策主張或政策方案的方式來表示該議題相關(guān)的“政策源流”。另外，一些研究者通過闡述某一政策方案的形成過程或具體政策內(nèi)容來對(duì)這一概念進(jìn)行操作化。再如，具有較高抽象性的“政策企業(yè)家”概念，由于政策企業(yè)家在中國政策過程中的“黑箱”狀態(tài)，能夠完全符合金登關(guān)于“政策企業(yè)家”定義的政策行動(dòng)者十分罕見，故只有不到半數(shù)（48.3%）的研究提及這一概念，但政策共同體和政策企業(yè)家兩個(gè)概念在已有研究中常常被交替使用，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來識(shí)別“政策企業(yè)家”，且不同類型的政策企業(yè)家對(duì)政策過程影響的差異也沒有在大多數(shù)文獻(xiàn)中得到充分說明。此外，多數(shù)研究都只是簡單說明了五大核心概念的一般化定義，較少關(guān)注如何通過對(duì)子維度概念的深入闡釋讓核心概念變得更加飽滿，使得模型應(yīng)用過于簡化。如在論述政策源流時(shí)，能夠?qū)Σ煌叻桨傅膬r(jià)值可接受性或技術(shù)可行性進(jìn)行論證的文章均未占到總數(shù)的一半，這就無法對(duì)最后勝出的政策方案提供充分的理據(jù)。

第三，從理論脈絡(luò)的延承上看，一些文獻(xiàn)已開始創(chuàng)造性地運(yùn)用“舶來”的多源流理論來分析和闡釋“中國特色”的政策實(shí)踐，但多數(shù)缺乏與其他主流公共政策理論的對(duì)話，能夠結(jié)合不同的政策理論、真正完善和拓展多源流理論的學(xué)術(shù)成果很少，這就一定程度上限制了該框架的理論延展性。由于國內(nèi)相關(guān)研究剛剛起步，大多傾向于運(yùn)用概念框架對(duì)案例進(jìn)行描述，在描述過程中也僅局限于多源流的分析框架，僅有9篇文章嘗試運(yùn)用多個(gè)理論開展分析。事實(shí)上，多源流理論所包含的構(gòu)成要素及其邏輯關(guān)系與很多公共政策理論均有共同之處，融通多個(gè)理論的整合性分析可能更有益于精準(zhǔn)地揭示政策過程的本質(zhì)特征。更重要的是，多源流框架已發(fā)展為一個(gè)能夠?qū)φ咧芷诟鱾€(gè)階段進(jìn)行分析的有效工具，其應(yīng)用早已不再局限于政策議程設(shè)置階段，

包括聯(lián)盟框架、間斷均衡理論、政策擴(kuò)散理論和制度選擇理論等在內(nèi)的多個(gè)理論均能夠與多源流理論之間建立起理論對(duì)話的橋梁[20]。例如，在一個(gè)長期的政策變遷過程中，各種圍繞著政策制定的努力（政策源流）已經(jīng)逐漸演化為政策子系統(tǒng)，政策共同體的概念也可能具備“倡議聯(lián)盟”的特征，除了觸發(fā)機(jī)制，聯(lián)盟間的政策學(xué)習(xí)過程勢必對(duì)政策議程設(shè)置產(chǎn)生影響。

第四，大多數(shù)研究都能靈活運(yùn)用多源流的概念框架和分析思路對(duì)政策過程案例進(jìn)行細(xì)致闡釋，但運(yùn)用該理論真正揭示中國政策過程的內(nèi)部機(jī)制和因果模型的文獻(xiàn)相對(duì)不足。值得肯定的是，越來越多的研究開始注重分析的完整性與系統(tǒng)性，借助翔實(shí)的數(shù)據(jù)資料和事實(shí)細(xì)節(jié)來驗(yàn)證多源流模型，但大部分研究都缺乏具體的理論假設(shè)來引領(lǐng)后續(xù)的分析過程，從而導(dǎo)致建立因果機(jī)制的證據(jù)在數(shù)量上雖然豐富，邏輯上卻稍顯薄弱[20]。事實(shí)的堆砌并不能自發(fā)地呈現(xiàn)出政策過程的規(guī)律，需要人們通過深挖事實(shí)的內(nèi)在聯(lián)系，才能形成有說服力的結(jié)論[21]。在金登看來，政策過程充滿復(fù)雜性與模糊性，機(jī)會(huì)之窗的開啟是一個(gè)概率現(xiàn)象，具有隨機(jī)性，即使在所有條件都具備的情況下，也有可能遲遲不開，打開后更可能隨時(shí)關(guān)閉。在當(dāng)下中國的政策現(xiàn)實(shí)之中，并非所有的事件都如收容遣送制度廢止、食品免檢制度廢止等政策終結(jié)過程一樣，是危機(jī)事件觸發(fā)下一蹴而就的順利告捷，在某些政策正式進(jìn)入政府議程之前，曾出現(xiàn)過多次重要的機(jī)會(huì)窗口，卻一直沒有引發(fā)相應(yīng)的政策行動(dòng)。然而，遺憾的是，大多數(shù)研究僅關(guān)注政策之窗的成功開啟， 并止步于此，很少關(guān)注窗口的閉合與重啟及其背后的動(dòng)因，這就難以真正反映出不確定性條件下現(xiàn)實(shí)政策過程的內(nèi)在機(jī)理。

已有文獻(xiàn)在應(yīng)用多源流理論解讀中國政策現(xiàn)實(shí)的過程中所遇到的種種困境，相當(dāng)程度上反映出多源流理論自身的局限性。除了源流之間的非獨(dú)立性、政策之窗與政策企業(yè)家戰(zhàn)略在源流耦合中作用的抽象性、理論預(yù)測力較低與分析過于情景化等問題之外，從理論發(fā)展的角度來看，

多源流理論存在兩方面缺陷。一是在看似簡單明了的概念框架之下，隱藏著概念間邏輯關(guān)系的復(fù)雜性，更重要的是，框架形式的確定性與概念外延的不確定性之間的內(nèi)在張力，拖緩了理論發(fā)展的進(jìn)程。正如其對(duì)公共政策過程的理論預(yù)設(shè)一樣，多源流理論本身就充滿了模糊性與抽象性，概念缺乏統(tǒng)一的測量標(biāo)準(zhǔn)，這種不確定性雖然賦予了學(xué)者們自由發(fā)揮的空間，使其能根據(jù)研究需要不斷變換概念的外延，但該理論對(duì)核心要素完整性的要求（如將三條源流、政策企業(yè)家、政策之窗作為政策議程設(shè)置的必要條件，缺一不可）[20]，則阻礙了研究者靈活運(yùn)用核心概念的嘗試，致使該理論很難在應(yīng)用中獲得創(chuàng)新。二是多源流理論始終缺少或者說很難發(fā)展出具體的、可待驗(yàn)證的理論假設(shè)，使得學(xué)者們?cè)谖⒂^層面的邏輯論證乏力[8]。其他的公共政策理論如倡議聯(lián)盟框架，之所以能夠不斷向前進(jìn)展，適應(yīng)新的理論需要，是因?yàn)樵摽蚣懿粌H具有清晰的理論邏輯，更能夠發(fā)展出一系列與核心概念及其子概念有關(guān)的理論假設(shè)，然后在各種政策情景中對(duì)這些假設(shè)不斷地修正與完善。多源流在這方面的潛質(zhì)顯然不足，它過度專注于如何將政策過程中的影響因素化零為整[21]，卻未能對(duì)各因素間關(guān)系的內(nèi)在機(jī)理給予充分的重視，這種粗線條的理論預(yù)設(shè)降低了該理論實(shí)現(xiàn)自我超越的可能性。

六、我國多源流理論研究的未來進(jìn)路

第一，注重多源流框架適用性的論證，探索對(duì)其進(jìn)行“本土化”改造。未來研究應(yīng)考察其在特定政策生態(tài)中的適用性，直視其在解釋具體政策過程中的局限性，在充分考慮研究的必要性、可行性和代表性的基礎(chǔ)上，確立案例分析的對(duì)象。此外，結(jié)合對(duì)中國政策過程實(shí)踐的深刻洞察和細(xì)致研析，力求在多源流理論中注入中國元素，將中國的特殊性納入該框架之中，探索多源流理論的“本土化”改造。

第二，提升概念界定的清晰度與模型應(yīng)用的靈活性，體現(xiàn)多源流框架的理論張力。未來研究在運(yùn)用核心概念解釋政策現(xiàn)象時(shí)，在對(duì)概念進(jìn)行初步界定的基礎(chǔ)上，還應(yīng)明確指出相關(guān)概念在當(dāng)前政策情景中的具體內(nèi)涵，詳細(xì)說明概念操作化的主要依據(jù)，并細(xì)致闡釋相關(guān)子概念。在整體模型的應(yīng)用方面，應(yīng)跳脫“模板化”框架的桎梏，開闊思路，注意模型運(yùn)用的靈活性，增加多源流理論研究的包容性，避免模型使用的泛化傾向。針對(duì)政策企業(yè)家的“黑箱”問題，未來研究要探索形成若干具有普遍性的理論共識(shí)，確定政策企業(yè)家的身份標(biāo)準(zhǔn)，聚焦分析政策企業(yè)家們是如何策略性地運(yùn)用各種資源在問題構(gòu)建與方案倡導(dǎo)活動(dòng)中發(fā)揮作用的。在探討耦合機(jī)制的過程中，今后的研究可結(jié)合中國特色的決策體制等微觀議題，進(jìn)一步體現(xiàn)出多源流理論的張力。

第三，加強(qiáng)多源流理論與其他公共政策理論之間的對(duì)話，增加理論的解釋力與延展性，豐富與完善多源流理論。多源流理論與其他公共政策理論之間具有廣闊的交流空間，未來應(yīng)積極地在不同理論之間搭建對(duì)話的平臺(tái)，比較與總結(jié)多源流理論概念框架與其他理論的共通與差異之處，創(chuàng)造性地整合、吸收不同理論要素的合理性，通過系統(tǒng)性的理論構(gòu)建來提升多源流理論的解釋力與延展性[22]。

第四，重視理論假設(shè)的具體化，強(qiáng)化因果機(jī)制的證據(jù)支持與邏輯聯(lián)系。未來研究應(yīng)超越對(duì)于就事論事的個(gè)案呈現(xiàn)，通過深度的理論分析演化出具體的研究假設(shè)，用大量生動(dòng)、鮮活的事實(shí)資料和深入透徹的案例分析，運(yùn)用“本土化”的政策過程理論揭示出中國政策過程的內(nèi)在邏輯和變遷規(guī)律。

最后，拓寬研究視野，增加研究對(duì)象和研究方法的多元性。絕大部分文獻(xiàn)的研究對(duì)象為國家政策，研究者大多置身于國家高層的決策體制之外，很難通過實(shí)地調(diào)研、訪談、觀察等方法收集所需資料，而一手資料的缺乏無疑會(huì)影響到分析的深度和精準(zhǔn)度。因此，建議未來研究可開拓思路，更多關(guān)注地方政府的政策制定過程，不僅可以降低一手資料搜集的難度，而且有利于更多地運(yùn)用定量分析方法對(duì)理論假設(shè)進(jìn)行檢驗(yàn)，得出具有可比較性的研究結(jié)論。

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