關(guān)于精致城市建設(shè)中公眾參與的三點(diǎn)思考

關(guān)鍵詞 精致城市 公眾參與 重大行政決策 實(shí)際操作

作者簡(jiǎn)介：李進(jìn)成，山東省威海市委黨校法學(xué)教研部副主任，講師，研究方向：行政法、政府建設(shè)。

中圖分類號(hào)：D601 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.10.304

精致城市作為城市發(fā)展的一種方向、一種特色、一種戰(zhàn)略，正在成為我國(guó)城市發(fā)展的一種時(shí)尚。越來(lái)越多的城市都將“精致城市”作為發(fā)展目標(biāo)，如武漢提出“打造精致城區(qū)，建設(shè)精致武漢”、荊門提出“精致城市、美麗荊門”、常熟提出“打造精致城市，建設(shè)魅力常熟”、威海提出“精致城市·幸福威海”……。城市的主體是市民，建設(shè)精致城市需要市民的參與，市民不僅是精致城市的參與主體，更是評(píng)價(jià)主體，市民參與理應(yīng)成為精致城市建設(shè)的基本原則。如威海市在精致城市建設(shè)方案中就明確地將“群眾參與”作為基本原則，提出不搞形式主義，不做表面文章，吸引群眾參與城市共建共享。根據(jù)城市建設(shè)的規(guī)律及公眾參與的特點(diǎn)，要在精致城市建設(shè)中真正落實(shí)公眾參與原則，從而使政府主導(dǎo)、公眾參與二者良性互動(dòng)，需要我們認(rèn)真思考三個(gè)問(wèn)題。

一、精致城市建設(shè)中公眾參與的必要性問(wèn)題

以市民為主的社會(huì)公眾參與精致城市建設(shè)不僅是必要的，而且是必需的，在推進(jìn)精致城市建設(shè)的過(guò)程中，各部門尤其是行政機(jī)關(guān)應(yīng)該從思想認(rèn)識(shí)上真正重視公眾參與問(wèn)題。

從道理上講，精致城市建設(shè)應(yīng)該有公眾參與。其一，城市首先是市民的城市，市民滿意是精致城市建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，如何知道市民滿意不滿意？最真實(shí)、最有效的辦法就是讓市民親自參與其中，發(fā)表意見(jiàn)、評(píng)判優(yōu)劣。其二，精致城市建設(shè)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，決策數(shù)量多、難度大，而且與全體市民的切身利益直接相關(guān)，僅憑政府和專家難以做出公平而有效的決策，容易造成決策失誤，引發(fā)決策風(fēng)險(xiǎn)，如經(jīng)濟(jì)損失、群體事件等。引入公眾參與，不僅能彌補(bǔ)政府、專家閉門決策的不足，而且能讓公眾直接監(jiān)督?jīng)Q策過(guò)程，從而有效避免政府的決策風(fēng)險(xiǎn)，形成最好的決策。

從法律上講，精致城市建設(shè)必須要有公眾參與。精致城市建設(shè)中必然會(huì)有大量重大行政決策，根據(jù)有關(guān)行政法規(guī)及政府規(guī)章，重大行政決策應(yīng)履行公眾參與程序，所以公眾參與精致城市建設(shè)是剛性要求。如國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)，即《重大行政決策程序暫行條例》，以及各省級(jí)政府、市級(jí)政府頒布的關(guān)于重大行政決策程序方面的政府規(guī)章，都明確規(guī)定“公眾參與”為重大行政決策的必經(jīng)程序。如《重大行政決策程序暫行條例》第六條規(guī)定：作出重大行政決策應(yīng)當(dāng)遵循民主決策原則，充分聽(tīng)取各方面意見(jiàn)，保障人民群眾通過(guò)多種途徑和形式參與決策。

所以，建設(shè)精致城市不僅應(yīng)該有公眾參與，而且必須要有公眾參與，公眾參與將成為精致城市建設(shè)過(guò)程中的常態(tài)，對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，行政機(jī)關(guān)并沒(méi)有選擇權(quán)，是必須要面對(duì)的問(wèn)題。

二、精致城市建設(shè)中公眾參與的基本原則問(wèn)題

在精致城市建設(shè)中，行政決策通常多于立法決策，公眾參與更多是在重大行政決策中。為確保公眾參與目的實(shí)現(xiàn)，公眾參與精致城市建設(shè)中的行政決策時(shí)宜堅(jiān)持四個(gè)基本原則。

（一）有據(jù)參與原則

有據(jù)參與原則是指行政決策公眾參與要有明確的法律依據(jù)，公眾參與應(yīng)依法依規(guī)進(jìn)行。公眾參與作為一種影響重大行政決策的群體性行為，理應(yīng)納入法治的框架之內(nèi)，這不僅是法治社會(huì)的必然要求，也是公眾參與自身長(zhǎng)遠(yuǎn)、穩(wěn)定開(kāi)展的必然要求。有據(jù)參與原則解決的是公眾參與法律依據(jù)問(wèn)題，公眾參與的存在要有明確的法律依據(jù)，公眾參與的運(yùn)行更要有明確的法律依據(jù)。公眾參與的法律依據(jù)可使參與行為有法可依，在約束行政機(jī)關(guān)決策行為的同時(shí)，也為其決策行為提供了可操作的指引，同時(shí)也可贏得公眾對(duì)參與的信任、責(zé)任與熱情。

（二）有限參與原則

有限參與原則是指行政決策公眾參與要有合理限度，包括參與強(qiáng)度限度和參與廣度限度兩個(gè)方面。參與強(qiáng)度是指社會(huì)公眾在重大行政決策中對(duì)決策權(quán)的分享程度，或者說(shuō)是公眾意見(jiàn)對(duì)最終決策結(jié)果的影響程度。參與強(qiáng)度并非越強(qiáng)越好，有限參與更合理，因?yàn)樯鐣?huì)公眾重在參與，而行政機(jī)關(guān)重在決策。參與廣度是指社會(huì)公眾參與重大行政決策的事項(xiàng)范圍，也應(yīng)堅(jiān)持有限原則，對(duì)于法律法規(guī)明確的排除事項(xiàng)，不宜參與。

（三）有效參與原則

有效參與原則是指行政決策公眾參與的制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐運(yùn)作都應(yīng)以實(shí)際效果為重要標(biāo)準(zhǔn)。公眾參與的實(shí)際效果主要取決于行政機(jī)關(guān)對(duì)公眾意見(jiàn)的尊重與反饋，所以，在精致城市建設(shè)的行政決策過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)努力做到對(duì)公眾意見(jiàn)的尊重和反饋，以此增強(qiáng)決策的民主性、科學(xué)性，同時(shí)激發(fā)市民的參與熱情，從而最大限度地增強(qiáng)公眾參與的實(shí)際效果。

（四）有序參與原則

有序參與原則是指行政決策公眾參與應(yīng)是法治指引之下有秩序的公眾理性行為和規(guī)則行為。秩序是法律的重要價(jià)值，通過(guò)法律的作用使社會(huì)行為有秩序的進(jìn)行，是一種低成本的選擇，通常也是一種有效的選擇。我國(guó)的公眾參與具有群體性特點(diǎn)、具有對(duì)抗性慣性，而少有理性合作的傳統(tǒng)，所以更需要有秩序的進(jìn)行。無(wú)論是從理性還是經(jīng)驗(yàn)的角度講，真正有序參與的基礎(chǔ)是行政機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾雙方對(duì)各自權(quán)利與義務(wù)的遵守，是互相尊重與充分交流之下的動(dòng)態(tài)的有序狀態(tài)，而不是一方強(qiáng)壓之下的無(wú)奈或缺乏參與熱情的漠然所呈現(xiàn)出來(lái)的表態(tài)的有序狀態(tài)。有序參與有很多決定因素，如公眾的法治意識(shí)、參與公共事務(wù)的經(jīng)驗(yàn)、參與制度的設(shè)計(jì)與執(zhí)行等。

三、精致城市建設(shè)中公眾參與的實(shí)際操作問(wèn)題

理清對(duì)公眾參與問(wèn)題的認(rèn)識(shí)，端正對(duì)公眾參與問(wèn)題的態(tài)度，僅僅是做好公眾參與的前提與基礎(chǔ)，關(guān)鍵性的工作是公眾參與的實(shí)際操作。因?yàn)楣妳⑴c是個(gè)技術(shù)活，專業(yè)要求高，而且直接面對(duì)人數(shù)眾多的社會(huì)公眾，不可控因素較多，實(shí)際操作難度較大。根據(jù)前述公眾參與的基本原則，公眾參與在實(shí)際操作中需要注意四個(gè)關(guān)鍵性的具體問(wèn)題：

（一）充分考慮公眾參與的各種影響因素

雖然市民有參與精致城市建設(shè)的感情與熱情，但公眾參與的技術(shù)要求較高，既需要雙方的行動(dòng)配合，也需要雙方的觀點(diǎn)對(duì)撞，如何掌握其中的度，是對(duì)組織者的現(xiàn)實(shí)考驗(yàn)。所以，公眾參與的組織者，主要是各級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)在組織公眾參與前，充分考慮到各種影響、制約公眾參與的因素，對(duì)公眾參與的過(guò)程、結(jié)果形成合理預(yù)判，并形成相關(guān)預(yù)案。如參與議題的選擇、參與目的的選擇、參與時(shí)間段的選擇、參與公眾的選擇、參與方法的選擇;公眾的參與能力情況;關(guān)鍵公眾的性格、情緒特征;行政決策的決策成本、決策時(shí)間要求;公眾參與意見(jiàn)的整理、篩選、反饋機(jī)制;因公眾參與引發(fā)的群體事件的應(yīng)對(duì)等。

在公眾參與行政決策的實(shí)踐中，也有因?yàn)閷?duì)影響因素預(yù)估不足、組織不力、不注重細(xì)節(jié)導(dǎo)致公眾參與出現(xiàn)無(wú)序的案例。如2009年廣州市番禺區(qū)建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電廠事件中，近300名居民到廣州市城管委、市信訪局上訪的群體事件 。又如2009年哈爾濱水價(jià)聽(tīng)證會(huì)上消費(fèi)者代表怒扔水瓶事件，因?yàn)槁?tīng)證會(huì)組織者推遲聽(tīng)證日期、不同意見(jiàn)的聽(tīng)證代表比例不當(dāng)、安排聽(tīng)證代表發(fā)言順序不合適導(dǎo)致反對(duì)漲價(jià)的代表劉天曉在聽(tīng)證會(huì)現(xiàn)場(chǎng)向主持人怒扔水瓶表示不滿。

（二）必須嚴(yán)格按照公眾參與的法定程序進(jìn)行

程序合法是依法行政的基本原則，程序合法是實(shí)體合法的基礎(chǔ)，公眾參與必須嚴(yán)格遵守相關(guān)程序?！稕Q策程序規(guī)定》對(duì)公眾參與的具體程序有明確的規(guī)定，組織公眾參與必須嚴(yán)格遵守相關(guān)程序。《決策程序規(guī)定》第二章第二節(jié)第12條至18條專門規(guī)定了公眾參與的程序，包括公開(kāi)征求意見(jiàn)的方式及時(shí)限要求、舉行聽(tīng)證會(huì)的具體程序、對(duì)公眾意見(jiàn)的使用要求及公開(kāi)要求等。在遵守這些剛性規(guī)定的基礎(chǔ)上，對(duì)于沒(méi)有明確規(guī)定的程序事項(xiàng)，組織者可根據(jù)參與的具體情況靈活掌握，但都應(yīng)形成書(shū)面記錄并存檔備查。

（三）適當(dāng)引入專業(yè)化團(tuán)隊(duì)進(jìn)行公眾參與工作

基于公眾參與的專業(yè)性、復(fù)雜性、風(fēng)險(xiǎn)性較高的特點(diǎn)，對(duì)于時(shí)間較長(zhǎng)、人數(shù)較多、環(huán)節(jié)較多及公眾關(guān)注度較高的公眾參與事項(xiàng)，可以通過(guò)政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的方式，嘗試引入第三方專業(yè)化團(tuán)隊(duì)進(jìn)行操作。政府與第三方團(tuán)隊(duì)是合作關(guān)系，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)方式選擇第三方、通過(guò)簽訂書(shū)面合同明確雙方權(quán)利義務(wù)、政府全程對(duì)第三方的工作進(jìn)行監(jiān)督、對(duì)第三方的工作效果進(jìn)行評(píng)估，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果決定是否繼續(xù)合作。國(guó)內(nèi)很多城市都已開(kāi)始了這種合作方式，并有成功案例，如深圳市在編修《深圳市城市總體規(guī)劃（2010-2020）》過(guò)程中首次引進(jìn)專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行策劃設(shè)計(jì)、組織執(zhí)行，效果非常好。

（四）要重視公眾參與的具體組織工作

公眾參與不僅是個(gè)專業(yè)活，而且還是個(gè)細(xì)致活，需要組織者在參與前、參與中、參與后的整個(gè)過(guò)程中進(jìn)行許多瑣碎的具體工作。如與公眾大量的聯(lián)系、溝通工作;大量書(shū)面資料的整理、打印、發(fā)放、回收工作;與各種媒體的交流工作等，需要組織者在身體及心理兩方面都要做充分的準(zhǔn)備。

建設(shè)精致城市，不僅需要關(guān)注公眾參與的必要性，從思想認(rèn)識(shí)上真正重視公眾參與，而且需要堅(jiān)持公眾參與的基本原則，遵循其自身規(guī)律，更需要重視公眾參與的實(shí)踐操作，精心組織公眾參與、專業(yè)化操作公眾參與，從而使精致城市建設(shè)中的公眾參與真正落到實(shí)處，發(fā)揮實(shí)效。

注釋：

李宗錄.廣州番禺垃圾焚燒發(fā)電廠沖突事件分析[J].山東科技大學(xué)學(xué)報(bào)，2010（4）.

劉澤寧.聽(tīng)證會(huì)扔水瓶：13個(gè)理由反對(duì)漲價(jià)[N].新京報(bào)，2010-01-02（2）：Available viahttp：//www.bjnews.com.cn/opinion/2010/01/02/246.html.

鄒兵，范軍，張永賓，王桂林.從咨詢公眾到共同決策——深圳市城市總體規(guī)劃全過(guò)程公眾參與的實(shí)踐與啟示[J].城市規(guī)劃，2011（8）.

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