基于多指標(biāo)測(cè)度的京津冀教育均等化研究
——兼于長(zhǎng)三角和珠三角的比較視角

申偉寧，趙萌，戴娟娟

1.2.河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)，河北 石家莊 050061；3.佐賀大學(xué)，日本 840-8502

一、引言

合理有效的區(qū)域管治與協(xié)同政策是京津冀協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵和保障。當(dāng)前，交通、生態(tài)和產(chǎn)業(yè)協(xié)同已成為京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的三個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域，但要實(shí)現(xiàn)城市群健康可持續(xù)發(fā)展，還要關(guān)注加強(qiáng)包含社會(huì)發(fā)展與社會(huì)保障體系等在內(nèi)的“六個(gè)一體化”建設(shè)。教育均等化是基本公共服務(wù)均等化的重要組成部分，長(zhǎng)期以來(lái)得到黨和政府的高度關(guān)注。由于京津冀地區(qū)在教育投入、教育質(zhì)量、師資建設(shè)等方面長(zhǎng)期存在較大差異，近些年來(lái)對(duì)區(qū)域教育均等化的呼聲越來(lái)越高。衡量教育均等化的指標(biāo)有很多種，但作為一種公共事業(yè)和服務(wù)，與政府財(cái)政有著密切聯(lián)系，因此，教育財(cái)政收支很大程度上決定了教育均等化的水平。

半個(gè)多世紀(jì)以來(lái)，教育均等化問(wèn)題，無(wú)論是實(shí)踐領(lǐng)域還是理論層面都受到國(guó)內(nèi)外學(xué)者的廣泛關(guān)注。自Buchanan最早提出了財(cái)政剩余均等化的概念以來(lái)，國(guó)外學(xué)者將研究的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向了具體公共服務(wù)領(lǐng)域的均等化問(wèn)題。具有代表性的有：Hayes通過(guò)對(duì)比1988-1989年美國(guó)德州人均學(xué)生支出與稅收教育支出對(duì)地區(qū)財(cái)政均等化的影響，認(rèn)為稅收會(huì)促進(jìn)教育均等化水平。Roscigno等通過(guò)logistic建模分析出教育資源投入的不平等導(dǎo)致美國(guó)城市與農(nóng)村的教育水平的不均等。Corcoran等測(cè)算了1970-2000年美國(guó)不同地區(qū)的教育水平，研究發(fā)現(xiàn)選民的稅收份額導(dǎo)致了地區(qū)之間教育不均等的現(xiàn)象。對(duì)于我國(guó)的教育均等化問(wèn)題，一個(gè)較為廣泛的共識(shí)是我國(guó)教育財(cái)政支出存在著較大的差距。其中，王蓉采用泰爾指數(shù)法對(duì)我國(guó)1999年基礎(chǔ)教育支出的省際、省內(nèi)差異進(jìn)行了測(cè)量，在此基礎(chǔ)之上，王瑩對(duì)我國(guó)1995-2006年的區(qū)域間、省際間、城鄉(xiāng)間的基礎(chǔ)教育服務(wù)的不均等進(jìn)行了分析，結(jié)果表明不均等程度普遍存在下降趨勢(shì)，但不均等程度組內(nèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于組間；管永昊等采用變異系數(shù)和基尼系數(shù)對(duì)我國(guó)教育財(cái)政支出進(jìn)行測(cè)算，結(jié)果顯示省際間差距＞縣際間差距＞市際間差距；高兵等采用區(qū)位商和泰爾指數(shù)對(duì)京津冀地區(qū)2013年基礎(chǔ)教育現(xiàn)狀進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)京津冀地區(qū)的基礎(chǔ)教育存在著區(qū)域內(nèi)不均衡與區(qū)域間不均衡共存的現(xiàn)象。但是，現(xiàn)有的研究在考察教育均等化問(wèn)題方面取得了明顯的成果，但也存在一定問(wèn)題：①目前的研究側(cè)重于我國(guó)地區(qū)間和地區(qū)內(nèi)不均等程度的測(cè)量，一般是以東中西三大區(qū)域省際之間的比較為主；②多數(shù)學(xué)者主要采用單一指標(biāo)進(jìn)行研究，由于運(yùn)用不同的測(cè)度指標(biāo)會(huì)得出不同結(jié)論，因此，很難進(jìn)行比較借鑒；③針對(duì)京津冀教育服務(wù)均等化的研究，多是從區(qū)域整體角度出發(fā)，通過(guò)多種度量指標(biāo)的綜合性評(píng)價(jià)明顯滯后。如何有效衡量京津冀教育均等化水平，并以此指導(dǎo)京津冀公共服務(wù)一體化建設(shè)具有重要的理論意義。

本文以京津冀公共教育財(cái)政支出作為評(píng)價(jià)指標(biāo)，采用絕對(duì)差距和相對(duì)差距度量方法綜合運(yùn)用，并進(jìn)一步與長(zhǎng)三角、珠三角城市群相比較，全面系統(tǒng)的分析京津冀教育均等化水平并剖析問(wèn)題根源，從而為京津冀區(qū)域教育均等化的路徑選擇提供更多的思路。

二、評(píng)價(jià)方法及指標(biāo)選取

（一）評(píng)價(jià)方法

本文通過(guò)絕對(duì)差距和相對(duì)差距方法對(duì)評(píng)價(jià)區(qū)域進(jìn)行度量，并進(jìn)行深入分析。其中，絕對(duì)差距度量方法選取均值和極差法，相對(duì)差距度量使用變異系數(shù)、基尼系數(shù)和泰爾指數(shù)，這三種度量指標(biāo)都能夠反映經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的均衡程度，數(shù)值越大，表示各地區(qū)間的差距越大，反之，該三個(gè)指標(biāo)數(shù)值越接近于0，則說(shuō)明各地區(qū)間的差距越小，若指標(biāo)為0，則表示各地區(qū)之間處于均衡狀態(tài)。

（二）指標(biāo)的選取

本文主要以公共財(cái)政教育支出總量（以下簡(jiǎn)稱：教育支出）與人均量為指標(biāo)考察區(qū)域間教育均等化程度。研究對(duì)象主要以京津冀城市群為主，兼與長(zhǎng)三角城市群和珠三角城市群進(jìn)行對(duì)比①。研究時(shí)間尺度為2005-2015年，相關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》、《北京統(tǒng)計(jì)年鑒》、《天津統(tǒng)計(jì)年鑒》、《河北省統(tǒng)計(jì)年鑒》，根據(jù)真實(shí)可靠并具有代表性原則對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行審查、篩選與處理。

三、三大城市群教育均等化的變化趨勢(shì)

（一）絕對(duì)差距

首先，通過(guò)計(jì)算人均教育支出均值和極差對(duì)三大城市群教育均等化的絕對(duì)差距進(jìn)行比較分析，如圖1所示。

圖1 2005-2015年三大城市群人均教育支出的比較

由圖1可以看出，三大城市群的人均教育支出均呈現(xiàn)出年年遞增的趨勢(shì)，但是京津冀城市群與長(zhǎng)三角、珠三角相比，始終存在著明顯差距。具體而言，2005年京津冀城市群的人均教育支出為411元，最高的是珠三角567元，極差為156元。2015年京津冀城市群的人均教育支出為2302元，最高仍是珠三角3587元，極差為1285元。發(fā)映出在人均教育支出方面，京津冀城市群與長(zhǎng)三角和珠三角的絕對(duì)差距呈現(xiàn)出逐年擴(kuò)大的趨勢(shì)。進(jìn)一步就京津冀內(nèi)部而言，2015年北京、天津人均教育支出分別為6361元、4941元，而同期河北人均教育支出僅為1234元，說(shuō)明三地在教育支出方面存在著明顯差異，反映出京津冀三地的綜合財(cái)力、人均收入水平、相關(guān)政策以及對(duì)教育重視程度的巨大落差。

（二）相對(duì)差距-變異系數(shù)

變異系數(shù)是衡量各觀測(cè)值偏離均值的離散程度的統(tǒng)計(jì)量。本文使用人均教育支出的變異系數(shù)衡量各區(qū)域教育財(cái)政的差異狀況，其計(jì)算公式為：

其中Cv表示變異系數(shù)；Yi表示i區(qū)域的人均教育支出，Y表示各區(qū)域內(nèi)人均教育支出的平均值，n為區(qū)域個(gè)數(shù)。

通過(guò)計(jì)算得出 2005-2015年三大城市群人均教育支出變異系數(shù)的變化趨勢(shì) （如圖2所示）。從圖可以看出，長(zhǎng)三角城市群的人均教育支出變異系數(shù)由2005年的0.53下降到了2015年的0.35，珠三角城市群由2005年的0.97下降到了2015年的0.53，兩大城市群均呈現(xiàn)出逐年下降的良好趨勢(shì)。同時(shí)，在一定程度上也反映了長(zhǎng)三角與珠三角城市群的公共服務(wù)均等化水平漸漸趨于穩(wěn)定。與之相反的是，京津冀城市群的變異系數(shù)始終維持在較高的狀態(tài)，其中均值為0.84，表明京津冀城市群各市間的教育支出差異較大，且差異程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于長(zhǎng)三角和珠三角。

圖2 2005-2015年三大城市

群人均教育變異系數(shù)的測(cè)量結(jié)果

（三）相對(duì)差距-基尼系數(shù)

基尼系數(shù)（Gini Coefficient）是反映社會(huì)收入分配均等化程度的指標(biāo)，在國(guó)際上得到廣泛應(yīng)用。本文采用了典型的估算面積定積分方法計(jì)算財(cái)政基尼系數(shù)，其公式為：

其中 Gini為基尼系數(shù)；Gini（x）為洛倫茲曲線，可用擬合曲線法求得。

通過(guò)計(jì)算得出 2005-2015年三大城市群人均教育基尼系數(shù)的測(cè)量結(jié)果 （如圖3所示）。由圖3可以看出，2005-2015年三大城市圈教育支出基尼系數(shù)大致呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，但在數(shù)值的變化程度上存在著很大差異。具體而言，珠三角教育基尼系數(shù)由2005年的0.32下降到2015年的0.22，說(shuō)明該區(qū)域教育均等化程度趨于合理狀態(tài)。同樣，長(zhǎng)三角由2005年的0.39下降到2015年的0.30，表明長(zhǎng)三角教育均等化程度趨于好轉(zhuǎn)。相對(duì)而言，在樣本區(qū)間內(nèi)，京津冀基尼系數(shù)雖然出現(xiàn)了波動(dòng)性的變化，但是結(jié)合基尼系數(shù)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，始終處于警戒線0.4左右，表明京津冀區(qū)域教育支出的差異很大，教育均等化程度較低。總體來(lái)說(shuō)，京津冀教育支出的均衡度與長(zhǎng)三角、珠三角相比，仍有較大差距，急需政策層面的調(diào)控。

圖3 2005-2015年三大城市群教育基尼系數(shù)的測(cè)量結(jié)果

（四）相對(duì)差距-泰爾指數(shù)

由圖4可知，泰爾指數(shù)的變化趨勢(shì)與變異系數(shù)和基尼系數(shù)的演變特征高度吻合，其中長(zhǎng)三角城市群的教育泰爾指數(shù)由2005年的0.18下降到了2015年的0.08，珠三角由2005年的0.31下降到了2015年的0.15，兩大城市群均呈現(xiàn)明顯下降的良好勢(shì)態(tài)。而反觀京津冀城市群由2005年的0.29上升到2015年的0.30，且始終高于長(zhǎng)三角和珠三角城市群。

圖4 2005-2015年三大城市群教育泰爾指數(shù)的測(cè)量結(jié)果

通過(guò)以上三大城市群絕對(duì)差距和相對(duì)差距的比較可知，無(wú)論以何種度量方法來(lái)看，在樣本區(qū)間內(nèi)，近10年京津冀城市群的教育不公平程度均高于長(zhǎng)三角與珠三角地區(qū)，且非均衡度始終處于較高的狀態(tài)。鑒于當(dāng)前的狀況，政府層面應(yīng)積極制定符合京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展的公共服務(wù)均等化政策和措施以控制教育支出的非均衡發(fā)展，滿足區(qū)域發(fā)展需求。

四、京津冀城市群泰爾指數(shù)的測(cè)量與分解

為了便于從局部空間角度刻畫京津冀城市群教育均等化程度的變化趨勢(shì)和演變特征，本文按地理位置和行政屬性，將京津冀區(qū)域分為京津 （即北京和天津）和河北（包括石家莊、衡水、邢臺(tái)、邯鄲、承德、張家口、秦皇島、廊坊、唐山、滄州和保定11個(gè)地級(jí)市）兩大區(qū)域。以京津和河北兩個(gè)區(qū)域人口和教育支出分別占京津冀總?cè)丝诘谋戎睾屯诰┙蚣娇偨逃С龅谋戎貫闄?quán)數(shù)，測(cè)算了2005-2015年的泰爾指數(shù)并利用分解法對(duì)非均衡度進(jìn)行了深入分析。

（一）測(cè)量方法

泰爾指數(shù)是廣義熵（GE）指標(biāo)體系的一種特殊形式，最初由泰爾（Theil，1967）用來(lái)計(jì)算國(guó)家間的收入差異，之后被廣泛應(yīng)用于研究不同層次區(qū)域的收入差異。泰爾指數(shù)具有可分解的優(yōu)點(diǎn)，能夠計(jì)算出組內(nèi)差距和組間差距對(duì)總體的貢獻(xiàn)情況。本文借鑒 Theil（1967）和 Cowell（1980）對(duì)泰爾指數(shù)及其結(jié)構(gòu)分解的方法，將教育泰爾指數(shù)及其結(jié)構(gòu)分解的測(cè)算公式調(diào)整如下：

京津內(nèi)部差距

河北內(nèi)部差距

其中TB、TH分別表示京津和河北的泰爾指數(shù)；YB、YH分別表示京津和河北的教育支出；Yi、Yj分別表示京津和河北所包括城市的教育支出；PB、PH分別表示京津和河北兩區(qū)域的人口數(shù)量；Pi、Pj分別表示京津和河北所包括城市的人口數(shù)量。

基于上述公式，可以進(jìn)一步給出總體泰爾指數(shù)，以及區(qū)域內(nèi)和區(qū)域間的泰爾指數(shù)。其計(jì)算公式如下

總體差距

組內(nèi)差距

組間差距

其中T為總體泰爾指數(shù)；Y表示京津冀地區(qū)的總教育支出；P表示京津冀地區(qū)人口總數(shù)；Tb和Tw分別表示區(qū)域間和區(qū)域內(nèi)的泰爾指數(shù)，兩者之和等于總體泰爾指數(shù)。根據(jù)上式，得出區(qū)域內(nèi)和區(qū)域間差異對(duì)區(qū)域總差異的貢獻(xiàn)率，Tb/T表示區(qū)域間貢獻(xiàn)率，Tw/T表示區(qū)域內(nèi)貢獻(xiàn)率。此外，區(qū)域內(nèi)各子區(qū)域的貢獻(xiàn)率分別為

（二）泰爾指數(shù)結(jié)果

通過(guò)計(jì)算得出泰爾指數(shù)結(jié)果，由圖5可知京津冀城市群的組間泰爾指數(shù)一致高于組內(nèi)值即Tb＞Tw，表明造成京津冀區(qū)域教育非均等化的主要因素是區(qū)域間的差異。具體而言，京津泰爾指數(shù)由2005年的0.034下降到了2015年的0.008，且逐漸處于平穩(wěn)狀態(tài)，說(shuō)明京津兩市占有的教育支出比例大于其人口比例，處于有利地位，教育均等化程度呈現(xiàn)加強(qiáng)的趨勢(shì)。與之相反的是，河北的泰爾指數(shù)由2005年的0.21到2015年的0.20，下降幅度很小且始終高于京津兩市間的差距，說(shuō)明河北所享有的教育支出比例小于其人口比例，處于不利地位。

圖5 京津冀各區(qū)域間

究其原因在于：一方面，2005年中共十六屆五中全會(huì)通過(guò)了 《中共中央關(guān)于制定十一五規(guī)劃的建設(shè)》，基本公共服務(wù)均等化的理念納入到國(guó)家層面的戰(zhàn)略高度；另一方面，2004年廊坊共識(shí)達(dá)成以來(lái)，北京和天津合作不斷加深，且享受較多的國(guó)家公共服務(wù)優(yōu)惠政策，教育資源的交流取得了良好的成果，故北京和天津基本教育均等化水平較高；而河北省通過(guò)京津冀地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移來(lái)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但忽視了教育事業(yè)的公益性、公平性，一味通過(guò)追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)來(lái)拉動(dòng)財(cái)政收入，導(dǎo)致教育資源分配的不公平性日益嚴(yán)重。從而導(dǎo)致教育均等化水平較低，因此，京津冀城市群教育均等化水平具有顯著的不均衡特點(diǎn)。

（三）泰爾指數(shù)貢獻(xiàn)率結(jié)果

為了考察各區(qū)域?qū)τ诓痪鹊呢暙I(xiàn)程度，本文進(jìn)一步測(cè)算了泰爾指數(shù)的貢獻(xiàn)率。從圖6可以看出，京津兩地從2005年的6.70%下降到了2015年的1.50%，呈現(xiàn)逐年下降的良好態(tài)勢(shì)，教育支出的分配趨于公平。河北雖然從2005年的3.00%下降到了2015年的2.70%，但下降幅度很小，基本保持不變，意味著河北的教育不均衡程度始終保持在較高的水平；同時(shí)從組間和組內(nèi)的貢獻(xiàn)來(lái)看，組內(nèi)從2005年的9.70%下降到了2015年的4.30%，但組間的貢獻(xiàn)度從2005年90.30%上升到了2015年的95.70%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)組內(nèi)，且呈現(xiàn)出逐年擴(kuò)大趨勢(shì)，表明京津冀城市群區(qū)間的教育支出存在極其嚴(yán)重的不均衡問(wèn)題，且現(xiàn)有的政策并未起到良好的治理效果，應(yīng)該在政策層面加以調(diào)整。

圖6 京津冀區(qū)域間與區(qū)域內(nèi)

綜上可知，京津冀教育均等化程度主要是由北京、天津、河北三地區(qū)非均衡發(fā)展引起的，其總體變化趨勢(shì)與整個(gè)區(qū)域的變化趨勢(shì)是基本一致的，且對(duì)總泰爾指數(shù)的貢獻(xiàn)率持續(xù)大于 80%。而京津冀地區(qū)內(nèi)非均衡度的變化平緩，除較小波動(dòng)外，基本保持平穩(wěn)且逐年下降的趨勢(shì)。因此，要弱化京津冀教育不均等化程度，就要把扭轉(zhuǎn)京津兩地與河北的差異放到更突出的地位，尤其是要推動(dòng)河北省內(nèi)較為落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高教育投入。

五、結(jié)論與建議

（一）結(jié)論

利用絕對(duì)差距和相對(duì)差距，對(duì)比分析了2005-2015年我國(guó)三大城市群教育支出的差異，發(fā)現(xiàn)京津冀城市群無(wú)論是絕對(duì)差距還是相對(duì)差距均遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于長(zhǎng)三角與珠三角，表明京津冀城市群的教育不均等化水平較長(zhǎng)三角與珠三角地區(qū)更為突出，這將是京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施中的最大阻力，應(yīng)當(dāng)引起政策制定者足夠的重視，并盡快進(jìn)行政策上的調(diào)整。

通過(guò)對(duì)2005-2015年京津冀城市群泰爾指數(shù)的分解來(lái)看，京津兩地間的教育不均等程度呈現(xiàn)逐年下降的良好勢(shì)態(tài)，但河北各市間的不均等程度無(wú)明顯變化，且不均等程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于京津，說(shuō)明相對(duì)于京津地區(qū)，河北各市之間的差異更為明顯。要想實(shí)現(xiàn)京津冀城市群教育均等化，京津冀地區(qū)應(yīng)著力從河北入手，協(xié)調(diào)與京津之間的教育資源轉(zhuǎn)移和共享。

（二）建議

第一，從區(qū)域整體角度出發(fā)，完善區(qū)域公共服務(wù)均等化績(jī)效評(píng)估體系。一方面，京津冀地區(qū)尚未建立完善的區(qū)域公共服務(wù)均等化的績(jī)效評(píng)估體系，急需制定相應(yīng)的激勵(lì)和約束機(jī)制；另一方面，三地各自的績(jī)效考核政策也不協(xié)調(diào)，都是基于各自的發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行評(píng)價(jià)，而不是從區(qū)域整體角度出發(fā)。因此，基于現(xiàn)有的政府績(jī)效評(píng)估體系，以公眾對(duì)政府公共服務(wù)的滿意度作為考核政府績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)，完善公眾對(duì)政府公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)估體系。

第二，健全轉(zhuǎn)移支付制度，實(shí)行有針對(duì)性的對(duì)口幫扶策略。除了各市內(nèi)政府的縱向轉(zhuǎn)移支付外，還需要教育文化實(shí)力強(qiáng)的城市與教育文化實(shí)力弱的城市建立幫扶機(jī)制。雙方根據(jù)共享共建機(jī)制，達(dá)成一致的財(cái)政投入標(biāo)準(zhǔn)，在人力、物力等方面也應(yīng)給予一定的幫扶。實(shí)現(xiàn)教育發(fā)達(dá)地區(qū)帶動(dòng)教育欠發(fā)達(dá)地區(qū)的協(xié)同式發(fā)展，從根本上推動(dòng)并提高京津冀城市群的教育均等化水平。

第三，建立區(qū)域共享機(jī)制，構(gòu)建公共教育的標(biāo)準(zhǔn)化體系。鑒于京津冀區(qū)域教育目前存在著巨大的梯度差，有必要對(duì)區(qū)域教育進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化管理，才能更好地推動(dòng)跨區(qū)域教育資源的流動(dòng)與有效對(duì)接。目前，京津冀在推進(jìn)教育服務(wù)均等化方面缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)，這主要是因?yàn)槭∈兄g的制度協(xié)調(diào)和管理問(wèn)題。因此，應(yīng)當(dāng)以《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》的實(shí)施為契機(jī)，加快制定區(qū)域教育服務(wù)的總體布局和推進(jìn)目標(biāo)，出臺(tái)相應(yīng)政策，建立公共教育的共建共享機(jī)制，才能從政府層面推動(dòng)區(qū)域教育資源的均衡配置，以及各子區(qū)域教育之間的協(xié)同發(fā)展。

注釋：

①京津冀城市群是指以北京、天津兩直轄市以及河北省地區(qū)的保定、廊坊、唐山、邯鄲、邢臺(tái)、秦皇島、滄州、衡水、承德、張家口、石家莊，共計(jì) 13個(gè)城市。長(zhǎng)三角城市群是指以上海市為中心和周圍的揚(yáng)州、臺(tái)州、泰州、湖州、紹興、常州、南通、鎮(zhèn)江、嘉興、無(wú)錫、舟山、南京、杭州、寧波、蘇州，共計(jì)15個(gè)城市。珠三角城市群是指廣州、深圳、珠海、佛山、惠州、肇慶、東莞、中山、江門，共計(jì)9個(gè)城市。