我國政府購買服務研究的議題、進展及范式：1978—2018年

程坤鵬,俞祖成

引 言

我國政府購買服務開始于20世紀90年代。自單位制解體和市場化沖擊而導致的集體公共性的消解到以國家與社會一定程度的分離為基礎的社會公共性的重構，政府購買服務因被寄予政社合作的治理創(chuàng)新而獲得廣闊的制度空間。當前公共服務體制改革突破了計劃經(jīng)濟造成的路徑依賴，并引起政府、社會組織和企業(yè)的持續(xù)互動。政府購買服務是政府職能轉變，從計劃管制到行政管理再到服務再到“善治”的治理技術轉型的重要工具，有助于政府解決管辦不分頑疾,開啟與事業(yè)單位分類改革相銜接的制度設計，推進現(xiàn)代社會組織體制改革。同時，政府購買服務是政府和多元社會主體協(xié)商、博弈或討價還價的交互場域，服務的公共性與社會組織公益性、非營利、志愿、追求公共價值等可以達成良好的內(nèi)在契合與平衡。

在國家與社會關系層面，政府購買服務既是在法團主義式微下政府培育和扶持社會力量并引導其承接因政府有意退出部分公共空間所造成空白的一種制度設計，也是社會力量在強大國家威權下選擇主動擁抱體制的生存智慧，更是“政社合作”治理話語下改革公共體制，更好地滿足公益性、基礎性和差異性公共需求的一種嘗試。在政治系統(tǒng)和政策過程層面，這是一個不斷制度化的項目制治理過程：體制內(nèi)外的合作有助于對增量利益訴求的吸納，通過將其輸入政策系統(tǒng)進行消解、吸收和輸出。在這個過程中，社會組織等社會力量獲得生長和發(fā)展的空間，并通過和政府等的協(xié)商、參與政策設定、收集和傳輸民意，更加深刻地融入社會治理，最終實現(xiàn)對“國家-社會”關系的調(diào)適。

政府購買服務因跨越了橫向、縱向治理體制，成為學者研究政府-市場-社會關系的重要議題。該領域研究成果豐碩，不同分析視角和觀察相互交融，因此，這需要我們在不斷的梳理和比較中提出新的研究問題，推進和拓展更有解釋力的理論闡釋和知識增長。

一、 核心議題：一項文獻計量分析

本文根據(jù)“主題=政府購買或主題=政府購買服務或主題=政府購買服務或主題=服務外包”，選取CSSCI來源期刊作為文獻分析源，限定論文發(fā)表時間(1978-2018)，共計獲得1350篇論文。在主題詞選擇過程中比較了該領域?qū)W者常用關鍵詞并分析了其中的差異：學界?；煊蒙鐣?、服務、社會組織服務、志愿服務，一般而言，“政府購買服務”是該領域?qū)W者對研究對象約定俗成的簡化(1)句華.政府購買服務相關術語的混用現(xiàn)象及其辨析[J].中國行政管理,2017(1)：67.。因此，主題關鍵詞可以盡可能將符合的論文篩選出來。本文選取CSSCI來源期刊，是基于這是學界較為認同的引文指標，該來源期刊所刊載的論文具有一定的研究價值，可以代表我國政府購買服務領域的學術成果；選擇CiteSpace軟件作為文獻計量分析工具，是考慮到學界對其較為認可，應用較成熟。該軟件在文獻引用聚類分析、關鍵詞、合作網(wǎng)絡等可視化方面具有強大的功能。

(一) 文獻的時間分布、趨勢和高產(chǎn)作者

通過文獻檢索和復核，發(fā)現(xiàn)第一篇有關政府購買的論文發(fā)表于1999年，自1999年到2010年，該領域的研究仍然不夠活躍。2010年2月,國家發(fā)展改革委第一次使用“政府購買服務”。此后，民政部、工商總局、財政部等發(fā)布多個文件，為政府購買服務的產(chǎn)生及其推廣提供了一定的制度環(huán)境。自2010年起，該領域?qū)W術論文的發(fā)表增長迅速(見圖1)。

圖1 政府購買服務研究文獻的時間分布及趨勢

論文發(fā)表排名前二十的作者分別是句華、李曉、徐家良、寧靚、崔光勝、李放、吳月、劉波、郁建興等(見圖2)。

圖2 政府購買服務研究領域的高產(chǎn)作者

(二) 前沿及熱點問題

如何判斷政府購買服務研究的前沿問題，本文運用了四種分析方法：一是關鍵詞分布分析，選取截至2018年排名前60的關鍵詞進行分析。二是最近三年關鍵詞分布分析，選取2016、2017、2018年共計30個關鍵詞加以分析。三是關鍵詞聚類分析，對不同時間段、不同類別關鍵詞進行聚類可視化分析。四是高引文獻分析，對共被引頻次較高的文獻進行內(nèi)容分析。本文假設作者以認真負責的態(tài)度選擇關鍵詞，關鍵詞可以作為表達其論文中心觀點的意思表示。高被引文獻可以代表該領域普遍認可的學術成果。為避免關鍵詞分布的時序差異的影響和可能存在的關鍵詞分析偏差，本文增加了對最近三年內(nèi)關鍵詞的比照，多時間段、多層次的關鍵詞聚類分析和高引文獻分析。

排名前60的關鍵詞中(見表1)，“政府購買”“公共服務”“社會組織”“公共體育服務”等關鍵詞分布頻率較高。進一步對其進行分析和梳理發(fā)現(xiàn)，當前學界研究路徑可以歸納為以下三個層面：一是側重宏觀理論分析，如政社關系、合作治理、公共性、制度供給、制度環(huán)境、新制度主義等。由此可以看出，學界常以政社關系理論、治理理論、制度主義理論、供給側改革等作為建構解釋框架的基礎。國內(nèi)研究更加注意契合本土問題，經(jīng)濟學和政治學中的制度分析和政府行為分析或政治過程分析在強勢政府和集權國家的治理問題分析中具有比較優(yōu)勢，在我國，政府、政治、制度等要素具有至關重要的影響，因此，以上理論框架的選擇更有適宜性和針對性。二是側重中觀組織分析，如社會組織、非營利組織、地方政府、政社組織合作等。組織結構、組織功能和組織行為研究是組織學和其他學科樂此不疲的研究熱點。一般而言，科學研究環(huán)有兩種邏輯，分別是理論演繹邏輯和經(jīng)驗歸納邏輯，可無論二者如何交替，很難越過實證研究所蘊含的考據(jù)與求證。社會科學的研究對象可以是個體、群體、組織等，研究單位也可以根據(jù)研究問題對具體或抽象的時空進行切割和劃定，而組織分析在概念歸納和理論演繹操作化的過程中是極為重要的(2)程坤鵬，徐家良.從行政吸納到策略性合作:新時代政府與社會組織關系的互動邏輯[J].治理研究, 2018(6):76.。三是側重微觀行為研究，如合同外包、項目制、交易成本、依賴關系、專業(yè)化、風險、評估等。行為研究路徑對中觀和宏觀研究是一種十分重要的補充，行為研究是扎根理論的重要內(nèi)容，具體通過田野調(diào)查、參與式觀察、訪談等方法理解和詮釋社會事實。

表1 政府購買服務關鍵詞分布(1978-2018年)

為盡量減少關鍵詞分布的時序差異對分析的影響，本文對近三年關鍵詞進行比較(見表2)，以捕捉學界熱點的最新變化。結果發(fā)現(xiàn)，相比以往，新進的一些研究在理論深度、研究層次、研究介質(zhì)等方面更加細化，如供給側改革、制度因素、項目制、交易成本、依賴關系、公共性、風險等。這些關鍵詞及相關研究表明:一是政府購買服務更多是政府主動發(fā)起的制度安排，制度性因素對政社關系的影響依然不可或缺。二是項目制可以作為研究政社關系的分析框架。三是以交易成本理論、資源依賴理論、公共價值理論等建立解釋框架依然有可行性。

表2 政府購買服務關鍵詞分布(2016-2018年)

關鍵詞聚類分析，是指對不同時間段、不同數(shù)據(jù)源的同類關鍵詞進行合并，以衡量其相似特征。本文采用CiteSpace進行聚類分析(見圖3)。經(jīng)過聚類法分析，可以較好地呈現(xiàn)該領域研究變遷的圖景和趨勢。具體來看，2013年是一個較為明顯的分水嶺，2013年之前的相關研究主要聚焦在表層研究，如概念的辨析、政府和社會組織合作可行性的思考、民營化、合同外包等問題的基本探究。而2013年之后的研究比較深入，如在研究理論層面，聚焦到政社合作、合作治理、社會治理等；在研究問題層面，逐漸分化，從組織依賴關系、項目制、公共價值到滿意度、購買風險及評估等；在研究領域?qū)用?，探討主題開始延伸，如社會工作、公共文體服務、養(yǎng)老服務、圖書館服務、事業(yè)單位改革等。通過聚類分析，可以看出，近年來政府購買領域的研究路徑呈現(xiàn)這樣的規(guī)律：公共服務、政府購買、社會組織、民營化、合同外包等的詮釋是主要研究起點和擴散點，研究熱點主要聚焦于政社關系、合作治理、社會組織專業(yè)性、政府能力、購買服務、項目制、購買風險等。

圖3 政府購買服務關鍵詞的聚類圖譜

文獻計量分析中，關鍵詞分布的比較并不足以確保嚴謹，難免有一小部分有價值的文獻無法通過關鍵詞篩選出來。因此，本文增加了高引文獻的分析，輔以比照。結果發(fā)現(xiàn)，當前高引文獻主要聚焦在購買模式、組織關系、購買風險及規(guī)制、購買績效、控制和嵌入式關系、購買運行機制、購買決策影響因素、政府購買邊界等方面。本文將其歸納為以下幾個層面：一是研究政府購買服務過程中的政社關系，如自主性、競爭性、購買模式(基于不同類型劃分)、伙伴關系、控制-嵌入關系等。二是以政策過程的視角研究購買過程，如購買決策的影響因素、政府制定的購買項目清單、政社合作的具體過程或運行機制、契約合同等的文本分析、績效評估、交易成本、購買風險及規(guī)制等。三是研究政府購買專項問題，如購買養(yǎng)老服務、社區(qū)服務、其他群體服務、文化服務等。四是研究國外購買服務經(jīng)驗，如合同外包適用性、中外購買制度比較等。

通過關鍵詞分布、聚類分析、高引文獻分析，政府購買服務的研究前沿和熱點得以明晰。但是文獻計量分析只是有助于發(fā)現(xiàn)或呈現(xiàn)研究前沿和熱點問題，其研究進展及基本脈絡需要在此基礎上加以辨析、比較和理解。

二、 研究進展：從理論起點、組織間關系到政策過程

在文獻計量分析和內(nèi)容分析的基礎上，本文并未停留在前沿和熱點問題的呈現(xiàn)這一層面，而是在此基礎上以“政府購買服務的研究進展”為核心問題進一步加以分析。根據(jù)上文，當前政府購買服務的三種研究路徑是宏觀理論分析、中觀組織分析和微觀行為分析；具體研究內(nèi)容主要涵蓋購買政策過程中的政社關系、過程機制、購買市場細分專項問題和域外制度比較等?；诖?，下文主要從理論起點、組織間關系和政策過程三個維度進行梳理和闡釋。

(一) 理論起點

政府購買服務是指在公共領域突破原有路徑依賴，引入競爭機制，吸收市場運作方式提升供給效率，注入社會組織的志愿精神提升公共性，通過將服務的提供與生產(chǎn)分開，進而依靠社會組織或市場組織進行生產(chǎn)和傳遞(3)徐家良，趙挺.政府購買公共服務的現(xiàn)實困境與路徑創(chuàng)新：上海的實踐[J].中國行政管理，2013(8)：26.(4)王名，樂園.中國民間組織參與公共服務購買的模式分析[J].中國浙江省委黨校學報，2008(4)：5.(5)王浦劬，等.政府向社會組織購買公共服務研究:中國與全球經(jīng)驗分析[M].北京：北京大學出版社，2010：10.(6)鄭衛(wèi)東.農(nóng)村社區(qū)政府購買公共服務研究初探——以上海松江區(qū)為中心[J].中國農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版)，2011(4)：130.。政府在職能轉移的過程中實現(xiàn)管辦分離，政府職能重在監(jiān)管，如制定購買服務清單、篩選承接主體、監(jiān)督生產(chǎn)過程、評估購買效率等。通過比較分析，本文以下著重梳理了以公共產(chǎn)品、服務外包為研究起點的研究。

一是公共產(chǎn)品及其供給過程。學界一般認為公共產(chǎn)品及其分類研究十分重要，這直接關系到外包或民營化是否合理。根據(jù)公共產(chǎn)品的非競爭性、非排他性等特征，可以將公共產(chǎn)品分為純公共產(chǎn)品與準公共產(chǎn)品兩類(7)姜曉萍，陳朝兵.近五年國內(nèi)政府購買公共服務：一個文獻述評[J].經(jīng)濟問題探索，2016(3)：24.(8)陸道平，蔡佳斌.公共服務產(chǎn)品提供的博弈困境與政策建議[J].南通大學學報(社會科學版),2017(5)：68.。公共產(chǎn)品的提供方式可以多樣化，由政府直接提供純公共產(chǎn)品，由市場或社會組織提供準公共產(chǎn)品。相比直接參與服務的生產(chǎn)，政府可以成為服務的監(jiān)管主體，宏觀指導服務的類型、范圍、受眾、標準、資金等(9)李健，俞祖成.政府購買社會組織服務模式選擇研究[J].北京行政學院學報，2016(3)：61.。在一定的制度框架下，政府制定相應的政策，通過清單制、招投標等方式，鼓勵相應領域的社會和市場組織進入，共同協(xié)商、生產(chǎn)和傳遞公共服務。對公共產(chǎn)品及其供給過程的劃分，有助于重新定位政府在“公域”中的位置，即政府在議程設定、需求識別、購買清單、財政專項支持、“供應商”篩選機制、監(jiān)督和評估機制等的角色和作用。

二是服務外包及適用性。自20世紀70年代以來，服務外包成為政府削減財政支出、提高政府效率的政策工具之一。薩瓦斯認為民營化的實質(zhì)是通過合同承包、特許經(jīng)營、憑單等形式把服務委托給競爭市場，以市場配置取代隨意的政治干預(10)薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關系[M].周志忍,等,譯.北京：中國人民大學出版社，2002：15.。那么服務民營化或者服務外包和政府購買服務是不是可以等同呢？有學者以“公共性”的價值視角對兩者做了比較，認為民營化或服務外包中的政府轉讓了全部責任，忽視了對公共利益的保護，損害了“公共性”，而政府購買服務雖作了改進，但由于缺乏整體性的責任框架，帶來了公共性的不足(11)梅錦萍，楊光飛.從公共服務民營化到政府購買服務：基于公共性視角的考察[J].江蘇社會科學，2016(4)：140.。通過上述分析可見，政府購買服務和服務外包比較相似，甚至兩者互有重疊，均是通過一定的方式實現(xiàn)了服務過程的適度分離；但兩者的差異在于，政府購買保留了對資金的控制權，以資金的控制權引導、監(jiān)督服務的供給，并更注重篩選和培育具有公益性導向的社會組織，而服務外包則更偏好對市場力量的運用，強調(diào)效率目標。

(二) 政府購買服務中的組織關系

某種程度上，行政官僚制已難以適應復雜的現(xiàn)代治理，需要公共決策者對其進行根本性的變革，引入契約精神，以建立起綜合運用行政發(fā)包制、市場自發(fā)、社會自治相融合的新型服務體制。由此而建立的契約精神不同于新公共管理所提出的基于合同文本的權利和義務關系，而是更加強調(diào)源于規(guī)范又超脫規(guī)范的共同責任。政府購買服務不僅是化解政府財政危機與債務風險的策略性工具，也是貫穿服務與社會治理過程的一種制度嘗試。不能簡單地將政府購買服務理解為市場化、民營化或者公益化，它既非社會力量的勝利也非國家力量的回歸，而是一種新型的多主體復雜治理關系。在政府購買制度框架內(nèi)，政府不只是將服務職能轉移給社會力量，而且要整合政府資源和社會資源，在民意回應、契約管理、服務承接、生產(chǎn)和傳輸、風險防范、績效評估等方面積極構建公共責任導向的政社跨界治理體制和機制。政府吸納體制外力量，使其成為提升治理效能和韌性的工具，這集中體現(xiàn)了新時期國家基礎能力的進一步擴張。社會組織并非處于主導位置，但是得以獲得一定的制度空間。政社良好關系需要強化契約精神和公共價值對政府和購買承接主體的正向影響，而非零和博弈，或者諸如“分類控制”“市民社會制衡國家”的兩極簡化論。

下文對有關組織關系的兩個核心問題進行分析詮釋：一是購買競爭性；二是購買主體間關系。這兩個問題涉及該領域是否有平等的準入標準、明確的競爭規(guī)則和公開的競爭程序。學界一般認為，需要在競爭主體間營造一定的競爭性，但這種競爭性并非確保政府可以成為一個精明買家或保障有較高的購買效率。王名、王浦劬等基于購買程序和購買主體間關系的交叉分類，分別提出三種和四種購買模式(12)王名，樂園.中國民間組織參與公共服務購買的模式分析[J].中國浙江省委黨校學報，2008(4)：5.(13)王浦劬.政府向社會組織購買公共服務研究:中國與全球經(jīng)驗分析[M].北京：北京大學出版社，2010：10.。韓俊魁提倡競爭購買，這需要強化對公開招投標的運用，完善政社合作程序，加強契約合同的管理(14)韓俊魁.當前我國非政府組織參與政府購買服務的模式比較[J].經(jīng)濟社會體制比較，2009(6)：128.。購買主體關系是指購買主體和承接主體之間的控制和反控制等組織關系。蘇明等認為購買主體關系上存在的獨立性與非獨立性是劃分政府購買模式的重要因素(15)蘇明，賈西津，孫潔，等.中國政府購買公共服務研究[J].財政研究，2010(1)：9.。不同于認為政府購買服務會造成政府權力削弱的論斷，部分研究發(fā)現(xiàn)政府依舊是強大而有效的，市場并不足以承擔足夠的資源最優(yōu)配置期望，而備受推崇的社會力量事實上相對弱小。吳帆等在中美比較的基礎上，認為在政府購買服務的過程中政府專業(yè)能力得到強化而非弱化(16)吳帆，周鎮(zhèn)忠，劉葉.政府購買服務的美國經(jīng)驗及其對中國的借鑒意義——基于對一個公共服務個案的觀察[J].公共行政評論，2016(4)：4.。更進一步的研究，深入分析了政府內(nèi)部結構對組織關系的影響。政府內(nèi)部結構是一個十分重要的因素，地方政府和基層政府的利益偏好和選擇存在一定差異。陳天祥等在對廣州市政府購買服務的研究中引入“多層級政府”，借助于雙重委托代理框架，發(fā)現(xiàn)初始委托方民政局基于正式合同追求效率和公共利益，中間代理方街道辦傾向隱性契約，追求政治利益平衡，而社工機構在正式合同和隱性契約雙重約束下“求生存”；民政局試圖通過競爭或“正式程序”引入委托代理關系，而街道辦可以通過形式購買，與社工機構達成私下協(xié)議，將競爭方式非競爭化，形成基層合謀關系，甚至演化為管家關系(17)陳天祥，鄭佳斯.雙重委托代理下的政社關系：政府購買社會服務的新解釋框架[J].公共管理學報，2016(3)：36.。也有學者對社會服務中的公共非營利合作關系和管家關系進行了進一步比較，認為社會服務提供中的公共非營利組織關系正處在一個體制內(nèi)的自我調(diào)整階段，合同外包尤其競爭性招投標的創(chuàng)新實踐，反映上級政府試圖通過政策干預，利用競爭和合同引入委托代理關系，抑制由體制內(nèi)生的基層政府與社會組織之間的管家關系(18)敬乂嘉.社會服務中的公共非營利合作關系研究：一個基于地方改革實踐的分析[J].公共行政評論，2011(5)：5.。此外，社會組織身份差異對組織間關系的影響也是學界研究的熱點之一。一般而言，政府更偏好有官辦背景和接近體制的社會組織。也有一些學者提出“內(nèi)部化”(19)王浦劬.政府向社會組織購買公共服務研究:中國與全球經(jīng)驗分析[M].北京：北京大學出版社，2010：10.“縱向一體化”(20)鄧金霞.地方政府購買公共服務“縱向一體化”傾向的邏輯——權力關系的視角[J].行政論壇，2012(5)：31.“準政府化”(21)崔光勝.政府購買社會組織服務：邏輯檢視、現(xiàn)實考量及優(yōu)化路徑[J].湖北社會科學，2015(6)：39.“內(nèi)卷化”(22)楊書勝.政府購買服務內(nèi)卷化傾向及成因分析[J].理論與改革，2015(3)：127.等。吳月將吸納和控制作為解釋政府購買社會服務背后邏輯的核心分析概念(23)吳月.吸納與控制：政府購買社會服務背后的邏輯[J].上海行政學院學報，2015(6)：64.。崔光勝分析了政府購買服務中的體制嵌入邏輯：一是政治嵌入，即政府為構建自身合法性，將政社合作的項目作為象征性的政績工程；二是經(jīng)濟嵌入，即在當前“項目制”運作背景下，以購買的外衣開展項目運作，實現(xiàn)“條條”或“塊塊”的部門邏輯(24)崔光勝.政府購買社會組織服務：邏輯檢視、現(xiàn)實考量及優(yōu)化路徑[J].湖北社會科學，2015(6)：39.。

(三) 政府購買服務過程

一是政府購買決策及其影響因素。該問題的研究涵蓋政府購買服務的框架、邊界、購買工具的選擇、服務能力和服務質(zhì)量等。王從虎認為政府購買應建立由職權性質(zhì)、成本效益、服務質(zhì)量、適當競爭、促進社會組織發(fā)展五個維度組成的購買框架(25)王叢虎.政府購買公共服務的底線及分析框架的構建[J].國家行政學院學報，2015(1)：69.。這個框架考慮到了政府、公共服務、承接主體等相關因素，相對較為完整。趙宇新認為不同類型的服務的公共性和公益性程度不同，購買的優(yōu)先次序不同，可將服務中的軟服務進一步劃分為經(jīng)濟性(由政府和市場提供)、維持性和社會性(由政府和社會組織提供)，并優(yōu)先購買維持性和社會性服務(26)趙宇新.政府購買服務的實踐困境及破解之道[J].科學社會主義，2016(6)：117.。以公共性作為一個評價維度或許難以涵蓋復雜的服務市場，這尚需要進一步深入研究。薩瓦斯分析了合同承包、特許經(jīng)營、補助等不同的供給方式及其各自特點和使用條件(27)薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關系[M].周志忍,等,譯.北京：中國人民大學出版社，2002：15.。王浦劬等對德國、匈牙利、韓國、法國、德國、荷蘭、美國等的購買方式進行了比較(28)王浦劬.政府向社會組織購買公共服務研究:中國與全球經(jīng)驗分析[M].北京：北京大學出版社，2010：20.。鄭衛(wèi)東分析了合同出租、公私合作、使用者付費和補貼制度等四種購買方式(29)鄭衛(wèi)東.農(nóng)村社區(qū)政府購買公共服務研究初探——以上海松江區(qū)為中心[J].中國農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版)，2011(4)：130.。有學者以競爭性、購買路徑和支付方式作為購買工具的選擇標準，提出政府購買服務的政策工具箱，包括11種新工具類型，分別是競爭合同、協(xié)商合同、合作合同、競爭性定額撥款等(30)季璐.政府購買社會服務的政策工具箱和匹配性考察[J].蘇州大學學報(哲學社會科學版)，2015(4)：56.。周俊進一步將政府購買描述性研究推進到解釋性研究，并提出制度、服務能力、服務質(zhì)量等共同影響政府購買方式和對象的選擇(31)周俊.政府如何選擇購買方式和購買對象？——購買社會組織服務中的政府選擇研究[J].中共浙江省黨校學報,2014(2)：48.。程坤鵬、徐家良采用QCA法對社會組織獲取政府購買項目的影響因素和競爭路徑進行了分析，發(fā)現(xiàn)官辦社會組織偏好組織身份和組織信用策略，民辦社會組織偏好組織經(jīng)營能力和組織信用策略，并提出以“策略性合作”詮釋政社關系(32)程坤鵬，徐家良.從行政吸納到策略性合作:新時代政府與社會組織關系的互動邏輯[J].治理研究, 2018(6)：76.。

二是政府購買服務的運行機制。機制一般是指某種結構、功能及其實現(xiàn)過程。以參與主體視角來看，政府購買最重要的參與主體或者重要因素是政府和社會組織。政府能力至關重要，問題在于政府能否成功地管理購買中的不確定性，成為精明的買主。姜愛華發(fā)現(xiàn)無論服務外包還是“逆向合同”，政府能力建設都是影響購買績效的關鍵因素(33)姜愛華.政府購買公共服務績效及影響因素文獻述評[J].中國行政管理，2016(5)：38.。李金龍、張慧娟分析了地方政府購買服務合同管理能力的五個構成要素：合同戰(zhàn)略規(guī)劃能力、合同文本管理能力、合同關系協(xié)調(diào)能力、合同監(jiān)督管理能力、合同評估反饋能力(34)李金龍，張慧娟.地方政府購買公共服務中合同管理能力的提升路徑[J].江西社會科學，2016(5)：229.。雖然文中論證不足，但對當前政府主導的政府購買實踐是比較“應景”的參考。社會組織方面，當前政社合作仍然具有一定的限度，在領域、項目、模式等方面并未形成共識經(jīng)驗，雙方互動關系諸如社會組織獨立性及其公共性生產(chǎn)的使命也常被提及和討論(35)周俊.政府購買公共服務的風險及其防范[J].中國行政管理，2010(6)：13.。

三是政府購買服務的績效。政府購買服務的目標之一是提升服務效率，該領域已經(jīng)成為研究熱點之一。既有的政府購買服務的績效往往是基于管理學意義上的績效進行的，只限用于特定的情境。然而，采用客觀指標進行相關績效評估，對評估情境的競爭性和市場穩(wěn)定性的要求非常高，否則，評估結果將顯示極低的購買績效。有研究指出在當前政府對服務承包商的信息收集和分析能力較低的情況下，應采用多元評估方式，并合理設置不同評估方式的權重(36)黃春蕾，劉君.績效視角下政府購買社會工作服務模式的優(yōu)化：濟南市的經(jīng)驗[J].中國行政管理，2013(8)：33.。徐家良等將政府購買服務績效評估延伸到公共政策績效評估的范疇，提出“合法性-有效性”評估框架，其中“合法性”分為“公共性”“制度化”“社會化”，“有效性”分為“經(jīng)濟”“效率”“效果”(37)徐家良，許源.合法性理論下政府購買社會組織服務的績效評估研究[J].經(jīng)濟社會體制比較，2015(6)：187.。

四是購買風險及規(guī)制。有學者提出“供給方-需求方缺陷”是當前最大的購買風險，“供給方缺陷”是指政府購買的服務沒有預先存在的市場，或市場為一小股供應商所把持；受預算或成本的約束，符合條件的供應商很難找得到；“需求方缺陷”是指政府無法識別公共需求，無法界定所購買服務的品質(zhì)、數(shù)量等(38)詹國彬.需求方缺陷、供給方缺陷與精明買家——政府購買公共服務的困境與破解之道[J].經(jīng)濟社會體制比較,2013(5)：142.。在風險規(guī)制方面，有學者提出只顧合作方式的創(chuàng)新而忽視風險及其產(chǎn)生的非預料后果，基于此，政府、社會組織及公民均應參與到對風險的識別及治理中(39)周俊.政府購買公共服務的風險及其防范[J].中國行政管理，2010(6)：13.?？山栌庙椖抗芾碇械囊恍┓椒?，將政府購買劃分為購買規(guī)劃、合同管理、組織競標、生產(chǎn)服務、監(jiān)督評估等，進一步交叉分析為外部風險和內(nèi)部風險，建立購買風險識別矩陣(40)孫榮，邵健.基于WBS-RBS的政府購買公共服務風險識別與防范[J].福建行政學院學報，2016(4)：1.。這一方法可有效避免主客觀因素的遺漏。有學者提出要分析第三方評估對政府績效的影響，將評估目的、評估參與、評估支持和使用作為自變量和調(diào)節(jié)變量，解釋政府績效(41)馬亮.第三方評估提升政府績效的理論框架與研究展望[J].江蘇師范大學學報(哲學社會科學版)，2018(2)：68.。葉托等提出了由市場、法律、科層、專業(yè)、政治組成的多元問責框架，主要采用競爭性購買、檢舉和司法審查、財務審計、建立監(jiān)督機構、第三方評估、信息公開和滿意度調(diào)查等問責工具(42)葉托，隆曉蘭.市場問責機制的局限性及超越：政府購買公共服務的多元問責框架[J].中國社會科學院研究生院學報，2016(6)：51.。

三、 結論及展望

自1978年至今，我國服務體制改革研究歷經(jīng)四十年，取得了較為豐碩的學術成果?？傮w而言，相關研究已經(jīng)形成較為明晰的研究路徑，在宏觀理論分析、中觀組織分析和微觀行為研究三個層面均有涉及。宏觀理論分析，更加關注政社關系、制度環(huán)境等；中觀組織分析，更加偏好政府和社會組織互動關系；微觀行為研究，更加聚焦組織間博弈和具體行為策略。其中，中觀組織分析研究十分重要，它成為宏觀理論分析和微觀行為研究的重要勾連平臺。最新的研究在理論深度、研究層次、研究介質(zhì)等方面更加細化，更多解釋性概念得以建構，如供給側結構性改革、項目制、交易成本、依賴關系、公共性等。

通過聚類圖譜分析和內(nèi)容分析可以歸納，當前研究主要集中在以下幾個層面：一是研究政社關系，如自主性、競爭性或組織關系、購買模式、控制關系和嵌入關系等；二是研究政府購買服務過程，如購買決策及其影響因素、購買邊界、框架、購買績效、購買運行機制、交易成本、購買風險及規(guī)制等；三是研究政府購買專項問題，如購買養(yǎng)老服務、社區(qū)服務、其他群體服務、文化服務等；四是研究國外購買服務經(jīng)驗。總體來看，正如張汝立等提出政府購買服務歷經(jīng)了三個發(fā)展階段：市場化、民營化和復合治理(綜合運用計劃、市場等)(43)張汝立，陳書潔.西方發(fā)達國家政府購買社會公共服務的經(jīng)驗和教訓[J].中國行政管理，2010(11)：98.。徐選國等概括了三種基本研究范式：一是國家中心研究范式、市場化理論范式和社會化理論范式(44)徐選國，楊君，徐永祥.政府購買公共服務的理論譜系及其超越:以新制度主義為分析視角[J].學習與實踐, 2014(10)：92.。當然，以上三階段或三種研究范式只是一種理想型的抽象分析，實際上它們并非是彼此分離的，而是相互關聯(lián)、相互補充的。

盡管該領域形成了一定的學術積累，但仍存在許多問題。當前缺乏多學科、多視角的研究，缺乏創(chuàng)新性的理論分析框架和持續(xù)追蹤的實證研究。政府購買服務的研究基于定性方法開展得較多，描述性研究較多，而定量研究、因果關系相關解釋性研究不足。此外，政府購買服務制度作為重要的制度創(chuàng)新，其中幾個基礎問題仍值得深思。

一是政府回購還是外包。政府統(tǒng)包還是交給市場，或是社會組織？服務的生產(chǎn)、傳遞和監(jiān)督是分層的，也是可以分開的，且政府和其他社會主體各有優(yōu)勢和劣勢。政府統(tǒng)包服務產(chǎn)生管辦不分問題；而市場主體如企業(yè)一向是追求經(jīng)濟利益的，這與服務領域的非營利導向或較低利潤的投資回報原則是不一致的，盡管其具有很強的市場創(chuàng)新能力；社會組織因其非營利性而備受推崇，但其項目創(chuàng)新、專業(yè)服務能力是否可以提供高效優(yōu)質(zhì)的服務仍是疑問。未來圍繞合同外包和逆向合同外包的討論還將繼續(xù)。

二是如何契合公共需求。綜合各類研究和地方實踐，目前地方政府購買形成三種基本類型:一種以廣州市為代表的家庭綜合服務中心，提供集成式、標準化的購買服務;一種以上海市為代表的條塊結合的購買服務項目;一種以北京為代表的樞紐型社會組織為主要媒介的購買服務。是否還存在第四種、第五種或更多類型的購買服務，這尚需發(fā)現(xiàn)。

三是如何提升政府能力，激發(fā)社會組織活力，促進公民參與。政府購買服務是政府主導、公民參與和公共利益組織化的過程，也是一個契約實現(xiàn)的過程，購買方、承買方、受益方實際達成了一個契約，這要求三方遵守并履行契約。契約邏輯的一個假設前提是各方是平等的關系，平等關系和契約關系構成了購買服務契約化運作的基本關系。在“大政府”的背景下，如何保障適度競爭和社會組織的自主性、預防尋租，公眾如何從“被服務”走向“公共參與”都需要繼續(xù)討論。

四是如何認識政府購買。從效率視角，國內(nèi)尚未有可靠的研究證明購買成本更低，國外的研究也未有共識。政府購買制度所產(chǎn)生的社會效果到底是什么？提供效率,節(jié)省成本,提高質(zhì)量,培育社會力量,還是政府創(chuàng)新的需要？