陜西省空心村土地綜合整治機制研究

鄧亞仁

摘要以收集資料及調(diào)研結(jié)果為基礎(chǔ)，多角度對陜西省空心村土地利用現(xiàn)狀進行分析，根據(jù)克里斯泰勒中心地理論，通過分析陜西農(nóng)村生命周期規(guī)律，提出合理整治空心村土地的方案。以藍田縣為例，研究認為，藍田地區(qū)農(nóng)村生命周期進入空心化低谷階段，影響空心村土地整治效果的原因在于農(nóng)村經(jīng)濟體系滯后，政府與農(nóng)村工作不協(xié)調(diào)，以及生產(chǎn)要素匱乏的問題。采用中心地理論，建立中心村、集中自然村、宅基地易地、恢復(fù)耕地質(zhì)量等方式，加強政府與農(nóng)村工作協(xié)調(diào)，有利于空心村的整治。

關(guān)鍵詞空心村;宅基地;土地整治;中心地理論

中圖分類號F?301.2文獻標識碼A

文章編號0517-6611（2019）18-0262-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2019.18.073

開放科學（資源服務(wù)）標識碼（OSID）：

Research on Comprehensive Improvement Mechanism of Hollow Village Land in Shaanxi Province

DENG Ya-ren（Shaanxi Province Land Engineering Construction Group， Xian， Shaanxi 710075）

AbstractOn the basis of the collected data and survey results，we analyzed the current situation of land use in hollow villages in Shaanxi Province.Based on the theory of Chris Taylors central area，we proposed a plan to rationally renovate the hollow village land by analyzing the law of rural life cycle in Shaanxi.Taking Lantian County as an example， we believe that rural life cycle of Lantian area had entered a stage of development trough， and reasons for affecting land remediation in hollow village were lag of rural economic system， inconsistency between the government and rural work， and lack of production factors.The use of central theory， establishment of central villages， centralized natural villages， homesteads， and restoration of farmland quality， strengthen the coordination of government and rural work，was conducive to the renovation of hollow village.

Key wordsHollow village;Housing site;Land remediation;The theory of Chris Taylors central area

空心村是目前農(nóng)村普遍存在的現(xiàn)象，是農(nóng)村改革發(fā)展周期性變化的結(jié)果[1-2]。經(jīng)濟以及政策的變化，導(dǎo)致農(nóng)村大量青壯年勞動力外出，空心村現(xiàn)狀成為當下社會焦點問題，其中土地問題需要諸多方面的協(xié)調(diào)配合，諸如水、電、道路、土地產(chǎn)權(quán)、農(nóng)民的利益問題，因此，成為研究的難點[3]。

農(nóng)村土地利用主要集中在宅基地、農(nóng)用土地、林地、養(yǎng)殖用地等。我國現(xiàn)代農(nóng)村土地利用經(jīng)歷4個階段的改革，土改過程中土地歸政府使用，農(nóng)村處于傳統(tǒng)耕種階段;改革開放初期，土地歸合作社經(jīng)營，土地不存在流轉(zhuǎn);改革開放至2000年階段，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，促進了土地的高效利用，現(xiàn)代化設(shè)備的出現(xiàn)使農(nóng)用土地的利用處于高峰期;2000年以后，城鎮(zhèn)化建設(shè)，大量農(nóng)民外出，土地流轉(zhuǎn)規(guī)?；l(fā)展，空心村現(xiàn)象大量出現(xiàn)。全國規(guī)模性的土地整治始于2003，2003—2008年新增耕地率維持在22.7%以上，直至近年，耕地總面積仍逐年攀升[4]。

前人對農(nóng)村土地整治的研究主要集中在分析土地的流轉(zhuǎn)形式、宅基地的處理方法、通過就業(yè)刺激農(nóng)村土地的規(guī)范利用、社會治理角度分析土地整合的必要性等方面[5-9]。從微觀方面分析土地利用的內(nèi)涵，尊重農(nóng)民情感，協(xié)調(diào)規(guī)劃農(nóng)村土地，是新農(nóng)村建設(shè)的重點和難點。筆者從土地規(guī)劃和整治方面分析農(nóng)村土地利用的轉(zhuǎn)型，為空心村現(xiàn)象解決提供思路和方案，采用克里斯泰勒中心地理論科學規(guī)范地解決農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀問題。

1陜西省空心村土地利用現(xiàn)狀

近年來，國家對“三農(nóng)”問題的關(guān)注度越來越高，在城鄉(xiāng)建設(shè)過程中，空心村問題成為當前農(nóng)村面臨的重要問題?？招拇鍐栴}是農(nóng)村老齡化和土地利用率下降的一個重要標志。大量農(nóng)村青年職工出外就業(yè)，導(dǎo)致土地荒置，此外，對于鄉(xiāng)土的依戀，又致使大量農(nóng)民返鄉(xiāng)蓋新房。不棄舊房增添新房的方式促使大量荒廢宅基地在農(nóng)村涌現(xiàn)。以陜西省為例，當前農(nóng)村耕地面積基本不變，并保持穩(wěn)定緩慢增長。但基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，生活水平不高，以及工業(yè)化程度受限，導(dǎo)致農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展后勁不足。截至目前，陜西省大量農(nóng)村大學生學業(yè)完成后，選擇留城發(fā)展，農(nóng)村管理人才缺乏，農(nóng)民依舊靠山吃山，依靠林地和少數(shù)耕地維持生活。根據(jù)陜西省數(shù)據(jù)局統(tǒng)計，陜西農(nóng)村人均耕地僅0.107 hm2，耕地質(zhì)量不高，水田與水澆地占耕地總面積的39.1%，排列全國22名（圖1）。陜西省農(nóng)村60歲以上的老人占農(nóng)村常住人口51.1%，留守老人、留守婦女、留守兒童成為村莊主要常住人口。

目前，農(nóng)村空心村出現(xiàn)的關(guān)鍵原因是生產(chǎn)要素的缺乏。主要集中在“人、地、錢”的匱乏，勞動力弱，管理方式缺乏創(chuàng)新;耕地質(zhì)量差，人均土地配給低，土地利用率不高;缺少土地整治以及基礎(chǔ)農(nóng)業(yè)設(shè)施購置的基本費用。此外，農(nóng)村經(jīng)濟體系單一，從事農(nóng)副業(yè)能力不夠，未充分發(fā)揮農(nóng)村的自然優(yōu)勢開發(fā)生態(tài)旅游和推廣綠色食品等。在農(nóng)村發(fā)展過程中，由于缺少管理方面的才干，部分鄉(xiāng)村將污染性工業(yè)企業(yè)和礦山企業(yè)廉價引入農(nóng)村，污染環(huán)境。生態(tài)環(huán)境的惡化以及農(nóng)村土地處理的隨意性導(dǎo)致鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展受阻，加上城鄉(xiāng)文化的差異，難以留住青年在當?shù)匕l(fā)展，農(nóng)村空心化現(xiàn)象較為嚴重。

2空心村土地整治機制研究

2.1克里斯泰勒中心地理論

克里斯泰勒中心地理論是現(xiàn)當代地理學的基礎(chǔ)，在農(nóng)村土地整治過程中有一定的借鑒意義。從空間布局上，陜西關(guān)中地區(qū)土地屬于平原地形，在關(guān)中平原東西地帶農(nóng)村分布依交通地理優(yōu)勢而建，其次主要位于地勢較為高且平坦的塬上。在農(nóng)村空心村現(xiàn)象出現(xiàn)以后，大多數(shù)老舊宅基地由于地勢低洼，或者曾經(jīng)是窯洞，而被廢棄。村民將村落宜居點選擇在交通要道兩側(cè)，分布更加集中。從理論上分析，這類群聚現(xiàn)象符合克里斯泰勒中心地理論。從政策上分析，依據(jù)克里斯泰勒中心地理論建設(shè)的居民定居點，有利于集中優(yōu)勢管理。其次，空間布局上，利于閑置宅基地復(fù)墾成耕地，提高土地利用質(zhì)量。另外，在種植效益上，規(guī)劃村民聚集區(qū)利于土地大面積平整，方便集中種植。

陜西農(nóng)村村莊空間分布格局主要有棋盤型、十字型、L型、一字型等[10]。依溝谷而建的村落具有向心性和集聚的特征。以上這些村落為中心村的聚集模式，其他自然村分布則呈斑塊狀，沿地勢平坦優(yōu)質(zhì)的耕地建設(shè)居民房和早期開荒拓土建造的房屋。此類土地大量侵占耕地和園林區(qū)，導(dǎo)致耕地質(zhì)量優(yōu)質(zhì)的土地減少。克里斯泰勒中心地理論的目標是提高土地的利用效率，改善居民的生活便捷程度，由傳統(tǒng)聚落型居住環(huán)境改善為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化居住區(qū)。

空心村問題解決方法：偏遠且生活條件差的自然村向中心村遷并，距離城鎮(zhèn)近的中心村落向城鎮(zhèn)遷并，縣城郊區(qū)的村落向縣城遷并。居民生活基本設(shè)施改善是提高生活質(zhì)量，改進空心村空間布局的重要方法。從經(jīng)濟環(huán)境分析，當前，中國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展并沒有改變大多數(shù)農(nóng)民依靠種植生存的現(xiàn)狀。在中心地理論運用實施的過程中，耕地距離居民住宅區(qū)遠近是農(nóng)村宅基地難以拆除的關(guān)鍵點。因此，建設(shè)高標準農(nóng)田、村村通路、改進農(nóng)村的農(nóng)業(yè)用具、土地產(chǎn)權(quán)明確化、土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化、解決基礎(chǔ)設(shè)施資金投入等都成為空心村問題解決的重難點。

2.2農(nóng)村生命周期

農(nóng)村生命周期是規(guī)劃利用土地的前提。從當前部分鄉(xiāng)村空心村問題解決方法分析，由于對農(nóng)村生命周期探索的缺失，強制性移民搬遷，無償拆除宅基地，導(dǎo)致民怨紛紛。以陜西藍田縣為例，藍田是目前陜西省空心村現(xiàn)象較為嚴重的地區(qū)，從農(nóng)村空心化生命周期分析，根據(jù)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變，農(nóng)村空心化階段大致經(jīng)歷村莊人氣鼎盛期—亞空心化時期—空心化時期—逆城鎮(zhèn)化時期（圖2）。

土地利用質(zhì)量伴隨農(nóng)村空心化周期發(fā)生變化。新中國成立后，土地改革至改革開放實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制是農(nóng)村土地利用的高峰階段，此時農(nóng)村人口達到鼎盛時期。2000年以后，城鎮(zhèn)化現(xiàn)象涌現(xiàn)，土地開始流轉(zhuǎn)，通過土地出租以及易地等方式，大量中青年外出，亞空心化-空心化出現(xiàn)。直至2014年，空心村現(xiàn)象達到最大規(guī)模。此后，政府根據(jù)文件，關(guān)中地區(qū)不再保留2.5萬人口以及100 km2以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)村小村莊開始合并，向中心村聚集。中心村選擇以經(jīng)濟實力強，交通便利，區(qū)位優(yōu)勢明顯，人口較多的自然村為對象，合并周邊積貧積弱的小村莊，依據(jù)中心地規(guī)律，農(nóng)村人口重新匯聚。藍田地區(qū)從2014年開始對村莊空心化現(xiàn)象進行整治。近年藍田縣土地流轉(zhuǎn)較為困難，主要原因是村民將土地作為自己養(yǎng)老的保障。且當?shù)亓鬓D(zhuǎn)土地多為非農(nóng)戶，收入較高，占地較少[11]。大多數(shù)種植戶在土地流轉(zhuǎn)過程中仍然持觀望態(tài)度。

從陜西省農(nóng)村基本現(xiàn)狀分析，農(nóng)村人均耕地面積少，實行并村、人口轉(zhuǎn)移，以及宅基地增減掛鉤保證了耕地面積不變化，但是耕地質(zhì)量并沒有提升。因此，這一階段，空心化向再實心化轉(zhuǎn)變?nèi)匀恍枰D難的過渡。這既是經(jīng)濟和文化雙重作用的結(jié)果，也是農(nóng)村對于城鎮(zhèn)化生活觀念轉(zhuǎn)變的一個適應(yīng)期。農(nóng)村生命周期正朝著“去農(nóng)村化”發(fā)展，建設(shè)整齊劃一的新式規(guī)范化村莊，擁有城鎮(zhèn)人口相同的福利和政策，土地利用更加工業(yè)化、現(xiàn)代化，農(nóng)產(chǎn)品加入電商流通的行列、農(nóng)民出行更加便利快捷等成為現(xiàn)代化農(nóng)村的標準。政府與農(nóng)村在共同去“空心化”過程中不能操之過急，應(yīng)做好長遠規(guī)劃。

2.3優(yōu)化耕地質(zhì)量

廢棄宅基地增加、農(nóng)村生產(chǎn)要素匱乏、耕地質(zhì)量較差是農(nóng)村空心化現(xiàn)象的主要推手。從農(nóng)村生命周期分析，住宅與土地關(guān)系緊密。多數(shù)居民認為住宅所占地就是自己的土地，寧肯荒廢閑置也不愿意交給政府。從生態(tài)上分析，以貧困山區(qū)村莊為主，宅基地多數(shù)建立在耕地質(zhì)量較好的地方。大量占用優(yōu)質(zhì)耕地導(dǎo)致農(nóng)村生產(chǎn)類土地數(shù)量不足。此外在中心村合并建立過程中，出現(xiàn)的關(guān)鍵問題在于住宅距離承包地較遠，部分村民將宅基地作為糧食和谷物臨時存放點，導(dǎo)致拆除宅基地更加困難。新農(nóng)村建設(shè)后農(nóng)村基本鋪筑水泥道路，居民生活水電設(shè)施齊全。但是通往田間的道路依然是土路，甚至凹凸不平，崎嶇難行。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活出現(xiàn)“最后一公里”出行不便問題。另外，道路硬化后，較多村民仍選擇牛拉車、人工播種、走路上農(nóng)田、抽水灌溉等低生產(chǎn)率的勞作方式。生產(chǎn)方面，去宅基地化沒有帶來實際收益，反而因為距離增加，降低了生產(chǎn)效率[12]。

研究認為，解決去廢舊宅基地化，改變農(nóng)村人地分離突出矛盾的現(xiàn)狀在于建立高標準農(nóng)田，田間道路水泥硬化、修溝渠、增加噴灌與滴灌設(shè)施等。此外，在土地分配問題上，明確土地產(chǎn)權(quán)，將集體土地與農(nóng)民分配土地權(quán)益剝離，采取就近重新分配土地和加快土地流轉(zhuǎn)的方式改變住宅距離耕種地太遠的矛盾。偏遠山村在自然村合并后，宅基地采用易地轉(zhuǎn)讓的形式，交由政府處理。根據(jù)國家政策，踐行土地增減掛鉤補償方法，合理配給建設(shè)用地，禁止私自占用耕地。加速新型農(nóng)業(yè)化生產(chǎn)步伐，農(nóng)民充分利用國家對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)機械減免補償?shù)母＠?，淘汰落后生產(chǎn)方式，購置新型農(nóng)用?設(shè)備。

在以上綜合措施配套完成后，對去除廢舊宅基地后的地方進行土地整治、土體有機重構(gòu)，重新恢復(fù)耕地質(zhì)量，優(yōu)化生態(tài)環(huán)境。

2.4加強政府指導(dǎo)和監(jiān)督

空心村土地綜合整治需要政府與農(nóng)民之間加強配合，政府根據(jù)農(nóng)村生命周期，合理規(guī)劃時間節(jié)點，公開透明宣傳相關(guān)工作。其中加強精神文明建設(shè)、完善法律法規(guī)、落實土地整治、完備農(nóng)村生產(chǎn)要素是政府在農(nóng)村土地整治過程中的重點工作內(nèi)容。

宅基地去除困難，一方面是農(nóng)村精神文明方面的原因，另外就是政府執(zhí)行力度的原因。在農(nóng)村，封建迷信觀念仍然存在，如多數(shù)人看重房屋風水和朝向問題，認為老宅風水和朝向不好，轉(zhuǎn)而在馬路邊蓋新房。其次還有部分村民存在私占土地觀念，加上家庭分居問題、藏糧納物于老宅的風俗，導(dǎo)致宅邸多、院子大、一人多宅的情況。此外，政府執(zhí)行力度過大，操之過急，也是宅基地去除困難的重要因素。很多農(nóng)村存在老人與年輕人分居現(xiàn)象，老人居住在老宅，不愿搬離，政府工作開展難度大。

土地產(chǎn)權(quán)問題是農(nóng)村存在的復(fù)雜現(xiàn)象，改革開放后，農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，規(guī)定土地歸國家所有，農(nóng)民擁有土地的種植使用權(quán)，但必須根據(jù)合同內(nèi)容，且無法出售，只能租賃和轉(zhuǎn)讓。宅基地審批雜亂無序，村委會以及村干部在管理方面缺少政策宣傳，反而存在占便宜、拉關(guān)系的做法。因此，在增減掛鉤政策下，不透明的宣傳和執(zhí)行機制，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)進程緩慢。

在土地整治方法方面，政府需要加強指導(dǎo)和監(jiān)督，通過招標讓有經(jīng)驗的土地整治公司進行土地平整、土體重構(gòu)，恢復(fù)廢棄宅基地土地的重新利用。在生產(chǎn)要素上，農(nóng)村缺人、缺錢、缺好地。生產(chǎn)投入成本過大，無法保障土地整治運行，前期政府應(yīng)提供啟動資金，加快落實土地整治。在生產(chǎn)方面，提高科學種植水平，加快對接工業(yè)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。在農(nóng)業(yè)設(shè)備管理方面，一些農(nóng)村試驗點高標準農(nóng)田建設(shè)好后，滴灌噴灌設(shè)施無人看管，很多設(shè)備在未達到報廢年限就停止使用。因此，需要儲備維修資金，培養(yǎng)管理方面的人才。在農(nóng)村管理方面，培養(yǎng)大學生村官，加大農(nóng)村貪腐整治，促使農(nóng)村管理模式透明化、法治化。

3結(jié)論

（1）空心村土地綜合治理在克里斯泰勒中心地理論指導(dǎo)下進行，需要遵循農(nóng)村生命周期，進一步完善農(nóng)村的生活和生產(chǎn)設(shè)施，去除老化宅基地，完成土地的綜合利用。

（2）空心村土地綜合治理在耕地質(zhì)量方面優(yōu)化耕地道路設(shè)施，建設(shè)高標準農(nóng)田，加快廢棄宅基地土體重構(gòu)，充分利用土地資源，根據(jù)增減掛鉤政策，嚴格建設(shè)用地的占地標準。鼓勵農(nóng)民使用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)設(shè)備，提高生產(chǎn)效率。

（3）空心村土地綜合整治應(yīng)加強政府與農(nóng)民間的宣傳和配合，加大拆除宅基地方面的政策宣傳，推廣土地流轉(zhuǎn)法規(guī)的施行。在生產(chǎn)要素上，加快高標準農(nóng)田建設(shè)和維護，培養(yǎng)優(yōu)秀的農(nóng)村管理人才。

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