民辦高校有效監(jiān)督對策思考

摘要：梳理了民辦高校監(jiān)察體系建構情況，分析民辦高校監(jiān)督監(jiān)察體制機制的現(xiàn)狀，認為目前我國民辦高校在監(jiān)督體制機制方面還存在上位法“缺位”、監(jiān)督效力“缺失”等亟待解決的問題。為此，要加快監(jiān)督機制上位法的建設;探索構建民辦高校多維一體監(jiān)督機制;及時厘清決策、執(zhí)行、保障機構之間關系，引導民辦高校健康發(fā)展。

關鍵字：民辦高校;監(jiān)督監(jiān)察;體制機制

中圖分類號：G648.7? ? 文獻標識碼：A文章編號：CN61-1487-（2019）12-0088-04

建構科學高效的民辦高校監(jiān)督監(jiān)察體系是我國民辦高等教育發(fā)展的內(nèi)生需求，對完善民辦高校法人治理結構，規(guī)范化辦學，提高教育質(zhì)量，都具有十分重要的意義。本文從民辦高校監(jiān)督監(jiān)察體系模型的構建，S學院監(jiān)督監(jiān)察現(xiàn)狀分析入手，對民辦高校的有效監(jiān)督提出對策與建議。

一、民辦高校監(jiān)督監(jiān)察體系模型建構

一個完善的法人治理機構應當由權力、決策、監(jiān)督與執(zhí)行機構四個部分組成，四者之間相互關聯(lián)，互為制約，協(xié)調(diào)發(fā)展，才能實現(xiàn)一個單位的可持續(xù)發(fā)展。在民辦高校，權力機構指的是由舉辦者組成的股東會，決策機構是由股東會選舉出的董事會，監(jiān)督機構也是由股東會選舉產(chǎn)生，一般稱為監(jiān)事會，獨立建制，履行監(jiān)督監(jiān)察職責，而執(zhí)行機構則是由董事會遴選聘任的以校長為首的校務委員會，這是一個完全結構。但在實際運行過程中，民辦高校多是非完全結構，缺失部分多為監(jiān)督監(jiān)察機構。據(jù)調(diào)查，目前在民辦高校治理結構中設有監(jiān)督監(jiān)察機構的學校少之又少[1]。但也有學者指出，國內(nèi)民辦高校在法人治理結構上并不缺少監(jiān)督監(jiān)察機構，只不過是在黨委參與、董事會領導下的校長負責體制中運行了“單層制”監(jiān)督監(jiān)察模式。所謂“單層制”模式，也稱為“一元制”模式，就是在股東會下只設董事會，而不設監(jiān)事會，董事會集決策與監(jiān)督監(jiān)察職能于一體，董事會的監(jiān)督監(jiān)察職能的履行，主要依靠董事會下設的有關委員會或聘請的外部董事顧問等。相對于“單元制”模式的是“雙層制”模式，即二元制模式，即民辦高校在股東會下設董事會的同時，又設有獨立于董事會外的監(jiān)督監(jiān)察機構，一般稱為監(jiān)事會，履行監(jiān)督監(jiān)察職能，監(jiān)督監(jiān)察決策機構和執(zhí)行機構，監(jiān)督董事會決策，監(jiān)督校長辦學等。

以上是股東會下的監(jiān)督監(jiān)察機構一般設置情況，其實在民辦高校還有另外一條監(jiān)督監(jiān)察線路，就是民辦高校的黨委和紀委，黨委的主要職責是參與民辦高校建設與治理，引導監(jiān)督民辦高校規(guī)范化辦學，確保社會主義辦學方向，并充分發(fā)揮黨組織在民辦高校辦學中的政治核心作用。紀委主要是在黨內(nèi)履行紀檢監(jiān)察職能，是黨內(nèi)監(jiān)督的專門機關。民辦高校黨委一般隸屬地方教育工委，紀委在上級紀委和同級黨委領導下開展工作，黨委對民辦高校治理有著參與權、建議權，這就是上面為什么把民辦高校管理體制敘述為黨委參與的董事會領導下的校長負責制的原因。

在黨委參與、董事會領導下的校長負責制管理體制中，一般還會設置內(nèi)部監(jiān)督監(jiān)察機構，與學校內(nèi)設職能處室同級建制，在校長領導下開展工作。這里暫稱為監(jiān)察處。在民辦高校內(nèi)部治理精簡高效原則與監(jiān)督監(jiān)察屬性相近要求下，民辦高校大多會將校長領導下的監(jiān)察部門與紀委領導下的工作部門合署辦公，實行“一套班子，兩塊牌子”。這樣的設置有一個問題，就是根據(jù)民辦高校紀委設置要求，紀委書記一般由上級紀委派駐，其人事關系與工資福利均與學校沒有關聯(lián)，但紀委下設的工作部門，這里暫稱為紀委辦公室，其工作人員卻多為民辦高校內(nèi)部員工，人事關系與工資福利均在學校，即紀委書記編制是獨立于外的，而紀委辦公室工作負責人及工作人員的編制卻是由學校核定的，這樣的編制機構對紀委的監(jiān)督監(jiān)察工作存在著怎樣的影響，是一個值得思考的問題。

綜合歸納，筆者歸納了民辦高校監(jiān)督監(jiān)察體系結構模型圖（如上圖）。圖中為什么將監(jiān)事會這一塊用虛線框出來，是因為在民辦高校的實際運作過程中，這一塊是相對缺失的。據(jù)調(diào)查，在現(xiàn)有的民辦高校辦學章程中，鮮有對監(jiān)事會制度作出過明確說明。而內(nèi)部設置的監(jiān)察處、紀委辦公室等，也只能算是名義上的監(jiān)督監(jiān)察機構，因為其體現(xiàn)不出監(jiān)督監(jiān)察機構的獨立性。

二、民辦高校監(jiān)督監(jiān)察體制機制現(xiàn)狀分析

（一）民辦高校監(jiān)督監(jiān)察體制機制現(xiàn)狀

依據(jù)民辦高校監(jiān)督監(jiān)察體系結構圖，并結合民辦高校S學院現(xiàn)狀，分析當前民辦高校監(jiān)督監(jiān)察體制機制。民辦S學院創(chuàng)建于2002年，2014年正式獲教育部批準成立。創(chuàng)辦時學院就設有黨委，由地方黨委直屬，起初沒有設立紀委，直到2010年才設有紀委，并由黨委副書記、副校長兼任紀委書記，黨委副書記由市委派駐，人事關系轉入學校，工資等由學校承擔。2017年學校召開第一次黨代會，市委正式按照有關文件規(guī)定派駐紀委書記，并將紀委書記的人事關系從學校轉離，工資福利等也均與學校脫鉤。學校紀委接受市委、上級紀委及同級黨委雙重領導。在民辦高校中，黨組織一般由地方教育工委派駐，而S學院則由市委派駐，直屬市委。這里將其認為是政府加強對民辦高校規(guī)范化辦學監(jiān)督的一種體現(xiàn)。S學院的內(nèi)部行政管理監(jiān)督監(jiān)察機構，查閱S學院年鑒，按時間為序部門名稱為審計處、紀檢審計處、監(jiān)察審計處、審計處、紀檢監(jiān)察室與審計處等。目前設立的是監(jiān)察室，與紀委辦公室合署辦公。監(jiān)察室與紀委辦公室負責人由紀委副書記兼任，實施的是“兩塊牌子，一套班子”的建構。監(jiān)察室在校長領導下開展工作，紀委辦公室在黨委和紀委的雙重領導下開展工作。這是S學院監(jiān)督監(jiān)察體制機制基本情況。在人員配備方面，紀委設有紀委書記1人，由市委派駐，其人事關系與工資福利均與學校脫鉤，紀委副書記1人，同時兼任監(jiān)察室與紀委辦公室負責人，為學校內(nèi)聘人員，人事關系隸屬學校，工資福利由學校發(fā)放，科室工作人員1人。

（二）民辦高校監(jiān)督機構存在問題

1.民辦高校監(jiān)督體制的上位法“缺位”

所謂上位法的缺位是指涉及民辦高校的法律法規(guī)還不夠健全、不夠完善。在日本和我國臺灣地區(qū)，對私立高校設立獨立的監(jiān)督機構是有明確的硬性要求，是寫入私立學校法的。如日本的私立高校的監(jiān)事會制度，我國臺灣地區(qū)《私立學校法》中的監(jiān)察人制度。查閱我國《民辦教育促進法》《民辦教育促進法實施條例》《民辦高等學校辦學管理若干規(guī)定》等法規(guī)文件，發(fā)現(xiàn)對民辦高校設立獨立的監(jiān)督機構沒有明確的規(guī)定?？梢娢覈诿褶k高校內(nèi)部監(jiān)督機制的建設上重視程度還不夠，法律法規(guī)還不夠健全，不夠完善。陳偉鵬指出，現(xiàn)行的法律法規(guī)中對民辦高校監(jiān)督機構設置的回避，使得民辦高校法人治理結構先天不足[2]。

2.民辦高校內(nèi)部監(jiān)督機制“缺失”

全國工商聯(lián)民辦高等教育協(xié)會曾對所屬的45所民辦高校進行過問卷調(diào)查，在這45所院校中，設有獨立監(jiān)督機構的院校僅有8所，占比約為18%;未設立監(jiān)督機構的院校有37所，占比高達82%[3]。監(jiān)督機構的缺失，尤其是獨立性監(jiān)督機構的缺失，制約著民辦高校完善的法人治理結構權力制衡體系的形成[1]。鞏麗霞認為，“民辦高校作為公益性法人，科學決策和民主管理沒有組織保障，規(guī)范有序的管理便難以形成”[4]。

3.民辦高?，F(xiàn)有監(jiān)督機制“失能”

所謂民辦高校現(xiàn)有監(jiān)督機制的“失能”，指的是當前民校內(nèi)部監(jiān)督機制的運行不能獲得預想的效果，在實踐中起不到應有的監(jiān)督作用。如民辦高校黨委的建制雖然起到了一定的監(jiān)督作用，規(guī)范了民辦高校內(nèi)部的實際運行，但是成效有待提高;少數(shù)設立獨立監(jiān)督機構，如監(jiān)事會、監(jiān)察會并未有效履行職能，處于形同虛設狀態(tài);教代會的民主監(jiān)督作用不能有效發(fā)揮等。董圣足指出，當前，民辦高校設置的所謂“監(jiān)督機構”，很大程度上附屬并服務于學校的決策機構，其職能很不完善，沒有與決策和執(zhí)行機構形成彼此的獨立、相互制衡關系[3]。近年來，民辦高校在學校章程建設方面取得明顯進步，但卻普遍存在制定程序不規(guī)范、規(guī)定事項不完整、權責不清晰等問題。眾所周知，章程是民辦高校內(nèi)部治理的最高“憲章”，章程的不完善，無疑制約著民辦高校監(jiān)督體制與機制的科學設置和有效運行。

三、關于民辦高校有效監(jiān)督的對策

（一）加強民辦高校監(jiān)督機制上位法建設

董圣足指出，當前和今后一段時期內(nèi)，國家應大力倡導和推進民辦教育立法工作，健全完善民辦教育政策，加強并充實民辦教育管理力量，其在民辦高等學校的監(jiān)督和管理應重點聚焦在理順監(jiān)督管理的體制與運行機制，建立健全民辦高校辦學信息公開制度、資產(chǎn)和財務監(jiān)管制度，完善民辦高校危機預警和干預機制等[3]。王英等也指出，應借鑒其他國家的私立高校治理經(jīng)驗，著手逐步完善民辦高等教育的相關法律法規(guī)，為民辦高校健康穩(wěn)定發(fā)展提供良好的外部制度環(huán)境[5]。

1.國家層面

制（修）訂符合當前國情的民辦教育法律法規(guī)，借鑒一些地區(qū)民辦高校監(jiān)督方面的成功經(jīng)驗，加強我國民辦高校上位法建設，使我國的民辦高校監(jiān)督工作有法可依。如借鑒我國臺灣地區(qū)的私立學校法的監(jiān)察人制度等。

2.學校層面

修訂完善民辦高校辦學章程，將監(jiān)督體制機制作為民辦高校辦學章程的一項重要內(nèi)容，且要落到實處，因為章程是學校的“憲法”，章程不完善，監(jiān)督就很難有效，并影響著民辦高校監(jiān)督體制和機制的科學與有效運轉。

（二）探索構建多維一體的民辦高校監(jiān)督機制

從圖二可以看出，具有監(jiān)督職能的機構有獨立的監(jiān)督機構、董事會、校黨委、校紀委、校監(jiān)察委員會和校教代會等。其中，獨立的監(jiān)督機構是目前民辦高校辦學治理中相對缺失部分;董事會是決策機構，同時履行監(jiān)督職能，監(jiān)督以校長為首的執(zhí)行機構對董事會決策的貫徹落實情況;校黨委的監(jiān)督職能主要是對執(zhí)行機構的監(jiān)督層面，保證校長治校過程中的社會主義辦學方向;校紀委是黨內(nèi)的紀律監(jiān)察機構，在同級黨委領導下開展工作;校監(jiān)委會則是校長治校的內(nèi)部監(jiān)督機構，主要職能是監(jiān)督民辦高校內(nèi)設機構的工作落實與勤政廉政;校教代會是民主監(jiān)督機構，在多維的監(jiān)督體系中是不可或缺部分[6]191。為此，筆者思考提出具有多維性的民辦高校監(jiān)督機構圖。

1.探索構建具有獨立性、權威性的監(jiān)督機構

借鑒國內(nèi)外成功經(jīng)驗，如我國臺灣地區(qū)的監(jiān)察人制度，日本的民辦高校監(jiān)事會制度等。建構由各方面代表參加的獨立性監(jiān)督機構，可由民辦高校舉辦者代表、省級主管教育機關代表和地方政府代表及由民辦高校教代會選舉出的教職工代表等參加。并以此為中心，統(tǒng)籌各方監(jiān)督力量，建立內(nèi)外溝通、點面結合、上下通達的監(jiān)督體系[5]。建立監(jiān)督機構章程，確保監(jiān)督職能的有效履行。

2.探索構建校內(nèi)監(jiān)察委員會

監(jiān)察委員會接受校長和獨立性監(jiān)督機構的雙重領導，由紀委代表、教工代表和學生代表等組成，其職能主要對學校的機構及人員進行監(jiān)察，監(jiān)察學校機構及人員在遵守與執(zhí)行學校規(guī)章制度與決定中的問題，受理處理學校機構及人員違反校規(guī)校紀舉報等。監(jiān)察委員會對校長和獨立性監(jiān)督機構負責，設立學校監(jiān)察室作為辦事機構。

3.完善民辦高校教代會制度

探索構建以教代會為基本形式的民辦高校內(nèi)部民主監(jiān)督制度，是民辦高校完善內(nèi)部監(jiān)督機制的有效路徑和重要內(nèi)容，是確保民辦高校內(nèi)部權力正確行使的迫切需要，也是完善現(xiàn)代大學制度的本質(zhì)要求和基本保障[1][7]。制訂教代會章程，并按章程開展工作。

4.充分發(fā)揮校紀委職能

依據(jù)黨的章程和黨的法規(guī)，協(xié)助民辦高校黨委加強黨風廉政建設等，推進預防和懲治腐敗體系建設，保障民辦高等教育事業(yè)健康發(fā)展。探索校紀委與民辦高校獨立性監(jiān)督機構、校監(jiān)察委員會之間的合作共建關系，創(chuàng)新監(jiān)督形式與監(jiān)督體系。

（三）厘清民辦高校決策、執(zhí)行、保障機構之間關系

如何實現(xiàn)監(jiān)督、執(zhí)行、決策之間的權力制衡，實現(xiàn)監(jiān)督到位不越位，就必須厘清民辦高校決策、執(zhí)行與保障機構之間的關系，從而有效地履行監(jiān)督職能。

1.厘清決策機構與保障機構之間的關系

決策機構與保障機構之間的關系，即董事會與校黨委之間的關系，董事會是民辦高校的最高決策機構，黨委是地方教育工委派駐民辦高校的組織機構，其主要職責是確保民辦高校的社會主義辦學方向，引導和監(jiān)督民辦高校合法辦學，并抓好民辦高校的意識形態(tài)工作。黨委監(jiān)督民辦高校合法辦學，就必須參與學校的決策，如果發(fā)現(xiàn)董事會有違規(guī)違法辦學行為，在建議與意見得不到有效采納的時候，及時向上級黨委和主管教育行政部門反映。根據(jù)中國式領導權論，民辦高校正確處理決策機構與保障機構之間的關系，其實就是處理好董事會負責人與民辦高校黨委負責人之間的關系。所以處理好董事會董事長與民辦高校黨委書記之間的關系，也就是處理好民辦高校決策機構與保障機構之間的關系。董事會要充分尊重聽取吸收采納黨委的意見和建議，黨委也要充分信任董事會決策，全力提供保障與支持。

2.決策機構與執(zhí)行機構之間的關系

即董事會與校委會之間的關系，也可以理解為董事會與校長之間的關系。民辦高校實行的是黨委參、董事會領導下的校長負責制，董事會是民辦高校辦學的最高決策機構，以校長為首的校委會負責民辦高校的具體辦學，是執(zhí)行機構，董事會除了制訂決策，還有一項重要的職能，就是監(jiān)督以校長為首的校委會的工作，在董事會之外沒有設立獨立的監(jiān)督機構的情況下，董事會除了負責決策，還要負責監(jiān)督。

3.執(zhí)行機構與保障機構之間的關系

即以校長為首的校委會與校黨委之間的關系，與公辦高校不同的是民辦高校的校黨委主要履行的是保障、監(jiān)督與引導職能，以引導和監(jiān)督民辦高校合法辦學為主，黨委不是最高決策機構，在董事會領導下的校長負責制辦學過程中，校黨委主要是參與和保障決策，提出意見和建議。

參考文獻：

[1]金保華，顧沛卿.民辦高校規(guī)范化辦學內(nèi)部監(jiān)督機制：問題與對策[J].黃河科技大學學報，2014（5）.

[2]陳偉鵬.民辦高校監(jiān)事會制度的建設問題研究[J].法制與社會，2012（18）.

[3]董圣足.淺論民辦高校監(jiān)督制度的構建[J].教育與職業(yè)，2010（2）.

[4]鞏麗霞.民辦高校內(nèi)部管理機制的法律思考[J].教育發(fā)展研究，2008（5-6）.

[5]王英，金保華.民辦高等學校監(jiān)事會制度研究[J].北京教育（高教），2013（12）.

[6]胡大白.民辦高校現(xiàn)代大學制度建設[M].北京：社會科學文獻出版社，2017.

[7]畢順憲.教代會制度：民主監(jiān)督的基本形式[N].中國教育報，2011-01-31.

作者簡介：夏飛（1983—），男，漢族，江蘇沭陽人，宿遷學院信息工程學院辦公室主任，碩士，助理研究員，主要研究方向為教育管理。

（責任編輯：李直）