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    央地財(cái)政收入關(guān)系或?qū)⒂瓉碇卮笳{(diào)整

    2019-10-31 08:55:55賀斌
    中國新聞周刊 2019年39期
    關(guān)鍵詞:分稅制財(cái)力消費(fèi)稅

    賀斌

    2016年6月1日,山東省濰坊青州市政務(wù)服務(wù)中心國稅局辦稅大廳內(nèi),納稅人在填表申報(bào)辦理增值稅業(yè)務(wù)。圖/IC

    財(cái)稅體制改革中“最難啃的骨頭”或?qū)⒂瓉硗黄瓶凇?/p>

    日前,國務(wù)院印發(fā)《實(shí)施更大規(guī)模減稅降費(fèi)后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案》(以下簡稱《方案》)。該文件旨在理順央地財(cái)政分配關(guān)系,支持地方政府落實(shí)減稅降費(fèi)、緩解其財(cái)政運(yùn)行困難。

    更值得關(guān)注的是,《方案》明確了多項(xiàng)調(diào)整中央與地方收入劃分的措施,涉及增值稅收入劃分及留抵退稅分擔(dān)機(jī)制、消費(fèi)稅收入劃分及征收環(huán)節(jié)調(diào)整等。

    該文件一出,即引起社會輿論關(guān)注,為處于十字路口的中央與地方收入劃分規(guī)劃了改革線路圖。

    從40年前的財(cái)政大包干結(jié)束“大鍋飯”體制,到二十多年前的分稅制改革,中央與地方財(cái)政關(guān)系的每一次變革不僅影響未來數(shù)十年的投資,而且對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式帶來一定的影響。

    如今,央地財(cái)政收入關(guān)系再次走到十字路口,會帶來哪些影響值得觀察。

    兩大稅種試水央地分稅

    2016年5月1日全面推行“營改增”之后,所有行業(yè)企業(yè)繳納的增值稅均納入中央和地方共享范圍,在兩到三年的過渡期內(nèi),中央與地方按“五五分享”的原則對增值稅收入進(jìn)行劃分。

    如今過渡期限已到,對于第一大稅種的增值稅,《方案》首先就明確了將繼續(xù)保持增值稅“五五分享”比例穩(wěn)定。

    “地方只有知道自己有多少錢,才能合理制定未來的支出政策?!敝袊?cái)政科學(xué)研究院副院長白景明向《中國新聞周刊》分析認(rèn)為,在保持現(xiàn)有財(cái)力格局總體穩(wěn)定的大原則之下,明確增值稅收入繼續(xù)保持“五五分享”,就穩(wěn)定了地方收入的預(yù)期,也為落實(shí)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃提供了財(cái)力保障。

    今年3月,財(cái)政部、稅務(wù)總局、海關(guān)總署聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于深化增值稅改革有關(guān)政策的公告》,自今年4月1日起,中國全面試行增值稅期末留抵稅額退稅制度,只要增值稅一般納稅人符合規(guī)定的條件,不再區(qū)分行業(yè),都可以申請退還增值稅增量留抵稅額。9月4日,財(cái)政部、稅務(wù)總局又發(fā)布公告,增大了部分先進(jìn)制造業(yè)的退稅金額,對于符合條件的增量留抵退稅額允許在計(jì)算時全額退還。

    這項(xiàng)政策大大緩解了企業(yè)的現(xiàn)金流壓力。據(jù)國家稅務(wù)總局發(fā)布的消息,這幾年正處于轉(zhuǎn)型升級的東風(fēng)乘用車公司,2018年共獲得2.56億元增值稅留抵退稅,預(yù)計(jì)今年10月份,該公司將能享受到1.53億元增值稅留抵退稅。

    然而,在“五五分享”的格局下,地方政府也同樣面臨50%的留抵稅額,這對于已經(jīng)面臨減收的地方政府而言,無疑是巨額的財(cái)政壓力。

    為緩解部分地區(qū)留抵退稅壓力,《方案》調(diào)整完善增值稅留抵退稅分擔(dān)機(jī)制,規(guī)定增值稅留抵退稅地方分擔(dān)的部分(50%),由企業(yè)所在地全部負(fù)擔(dān)(50%)調(diào)整為先負(fù)擔(dān)15%,其余35%暫由企業(yè)所在地一并墊付,再由各地按上年增值稅分享額占比均衡分擔(dān),墊付多于應(yīng)分擔(dān)的部分由中央財(cái)政按月向企業(yè)所在地省級財(cái)政調(diào)庫。

    在中國社會科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員蔣震看來,此舉不但減輕了地方政府的財(cái)政壓力,更均衡了地區(qū)間的財(cái)政收入,因?yàn)榱舻滞硕惖念~度較大的地區(qū),要么是固定投資規(guī)模較大的地區(qū),往往也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展較慢的后發(fā)區(qū)域,財(cái)力有限。要么是研發(fā)投入較大的地區(qū),創(chuàng)新型的中小企業(yè)較多,盡管地區(qū)財(cái)力較為充裕,要刺激企業(yè)創(chuàng)新,也必須直面留抵退稅的壓力。

    蔣震給《中國新聞周刊》舉了個例子,假設(shè)位于深圳的某手機(jī)生產(chǎn)商需要向位于河北的鋼鐵生產(chǎn)商購買鋼材,手機(jī)生產(chǎn)商的進(jìn)項(xiàng)稅款交給了河北,而銷項(xiàng)稅款則在深圳,退稅由深圳承擔(dān),這就造成了不公平的情況。按照《方案》,深圳先承擔(dān)15%留抵退稅,其余由中央統(tǒng)籌調(diào)控,這樣有利于公平原則。

    在《方案》的三大舉措中,更大的亮點(diǎn)在于對消費(fèi)稅的調(diào)整,不僅將征收環(huán)節(jié)后移,從生產(chǎn)(進(jìn)口)環(huán)節(jié)征收轉(zhuǎn)為批發(fā)或零售環(huán)節(jié)征收,更是擬將消費(fèi)稅穩(wěn)步下劃給地方。

    根據(jù)《方案》,首先在高檔手表、貴重首飾和珠寶玉石等條件成熟的品目先行試點(diǎn),再結(jié)合消費(fèi)稅立法對其他具備條件的品目實(shí)施改革試點(diǎn)。改革調(diào)整的存量部分核定基數(shù),由地方上解中央,增量部分原則上將歸屬地方,確保中央與地方既有財(cái)力格局穩(wěn)定。

    財(cái)政部發(fā)布的最新數(shù)據(jù)顯示,今年1~9月,中國國內(nèi)消費(fèi)稅收入11448億元,同比增長15.8%,如果消費(fèi)稅全部劃轉(zhuǎn)地方,或?qū)⒊蔀榈胤揭豁?xiàng)穩(wěn)定稅種,大大增加地方財(cái)政收入。目前,中國對15類商品征收消費(fèi)稅,包括煙、成品油、小汽車、酒、貴重首飾珠寶、摩托車、高檔手表、高爾夫球和球具、游艇、高檔化妝品、木制一次性筷子、實(shí)木地板、鞭炮煙火、電池、涂料等。其中,煙、油、車、酒等四類商品貢獻(xiàn)了國內(nèi)消費(fèi)稅99%的稅額,僅煙草制品的消費(fèi)稅稅額,2018年占比就高達(dá)53%以上。

    “《方案》只對部分品目試點(diǎn),主要是起到一個示范作用,而且如果征管環(huán)節(jié)后移,對于煙酒車油這四大品目來說,征管成本也是一大考驗(yàn)?!笔Y震認(rèn)為,除了煙草制品在批發(fā)零售環(huán)節(jié)有專賣制度外,其余的幾大品目進(jìn)入到批發(fā)零售環(huán)節(jié)進(jìn)行征管,從關(guān)注幾家生產(chǎn)商變成關(guān)注所有批發(fā)零售商,從集中征管變?yōu)榉稚⒄鞴?,如果沒有可靠的征管經(jīng)驗(yàn),很容易增加征管成本。

    有專家還表達(dá)了另一種擔(dān)憂。對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)院財(cái)政稅務(wù)學(xué)系教授鄭榕就認(rèn)為,消費(fèi)稅的15個品類,要么是損害健康的商品,要么是環(huán)境破壞型商品,要么是奢侈型消費(fèi)品,要么是資源耗竭類商品,均體現(xiàn)“寓禁于征”的調(diào)節(jié)作用,如果劃給地方,為了增收,必然出臺政策刺激消費(fèi)。

    以煙草為例,云南是煙草大省,消費(fèi)稅多在云南征收,過去,消費(fèi)稅是中央稅,必須上繳中央。如果劃到地方,各地為了獲得這部分稅收,可能會一定程度上刺激地方政府投資于這些領(lǐng)域?!跋M(fèi)稅不鼓勵消費(fèi),卻鼓勵生產(chǎn),這是不應(yīng)該的?!笔Y震也表達(dá)了同樣的看法。

    捉襟見肘的地方財(cái)政

    《方案》出臺的初衷,是為了進(jìn)一步理順中央與地方財(cái)政分配關(guān)系,支持地方政府落實(shí)減稅降費(fèi)政策、緩解財(cái)政運(yùn)行困難。

    全面推行“營改增”后,地方失去了營業(yè)稅這一主體稅種,地方財(cái)政運(yùn)行困難并未得到緩解。

    事實(shí)上,個稅改革后,個人所得稅今年1~9月也同比下降29.7%,按照今年政府工作報(bào)告提出的,全年將減輕企業(yè)稅收和社保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)近2萬億元要求,地方財(cái)政減收形勢嚴(yán)峻。

    10月16日,國務(wù)院常務(wù)會議信息顯示,今年前8個月全國減稅降費(fèi)1.5萬多億元,預(yù)測全年減稅降費(fèi)將超過2萬億元目標(biāo)。

    此次調(diào)整只是一種局部性或者階段性的調(diào)整,要較好地處理中央和地方的關(guān)系,必須對現(xiàn)行的分稅制體制作出較為全面的調(diào)整。

    在這一背景下,地方收入大幅減少,目前已有16個?。ㄊ?、自治區(qū))公布了1~8月財(cái)政收入情況,其中,14個?。ㄊ?、自治區(qū))財(cái)政收入同比增幅遠(yuǎn)低于2018年同期增幅。有5個?。ㄊ?、自治區(qū))財(cái)政收入同比負(fù)增長,吉林省降幅更是達(dá)到9.4%。

    根據(jù)財(cái)政部剛剛發(fā)布的數(shù)據(jù),今年1~9月,地方一般公共預(yù)算本級支出153533億元,同比增長9.4%。地方收支矛盾愈發(fā)凸顯,一些地方的財(cái)力面臨極大困難。

    “很多地方財(cái)力連維持‘三保都成問題,更別提投資和建設(shè)了?!笔Y震介紹,所謂“三保”即保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生,這是地方財(cái)力最基本的保障。

    然而,在政績觀的刺激下,各地都有較大的建設(shè)和投資需求。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,今年以來基礎(chǔ)設(shè)施投資增速保持在4.0%左右,8月份開始,增速連續(xù)兩個月回升。前三季度,基礎(chǔ)設(shè)施投資同比增長4.5%。13個基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)中,道路運(yùn)輸業(yè)投資增長7.9%;公共設(shè)施管理業(yè)投資增長0.9%,增速由負(fù)轉(zhuǎn)正。

    在“稅”上減少的收入,只能從“費(fèi)”上彌補(bǔ)。財(cái)政數(shù)據(jù)顯示,今年1~9月,全國一般公共預(yù)算收入中的稅收收入126970億元,同比下降0.4%;非稅收入23708億元,同比增長29.2%。地方政府性基金預(yù)算本級收入50077億元,同比增長8.3%,其中土地出讓收入同比增長5.8%。

    與此同時,一些地方政府將目光放到了債務(wù)融資上。最新數(shù)據(jù)顯示,今年前9個月累計(jì)發(fā)行地方債41821.91億元,其中發(fā)行新增債券30367.09億元,發(fā)行進(jìn)度99.43%。今年新增地方債券發(fā)行幾近達(dá)到全國人大批準(zhǔn)的債務(wù)限額。

    無論是舉債,還是收費(fèi),對于地方財(cái)力而言都是不可持續(xù)的,不但破壞當(dāng)?shù)貭I商環(huán)境,更將帶來巨大的債務(wù)風(fēng)險。

    在這種情況下,政府和學(xué)界開始對分稅制進(jìn)行反思,試圖破解中央和地方財(cái)政收入如何劃分這一難題。

    收入劃分亟待破題

    1994年的分稅制改革,對中央政府與地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)進(jìn)行重新劃分,財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下移,強(qiáng)化了中央財(cái)政的宏觀調(diào)控能力。

    “從整體上講,分稅制改革適應(yīng)了中國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,特別是在處理中央和地方的關(guān)系、政府和企業(yè)關(guān)系方面,發(fā)揮了重要的作用,但現(xiàn)在也漸漸開始出現(xiàn)了一些問題?!敝醒胴?cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院教授,中財(cái)-中證鵬元地方財(cái)政投融資研究所執(zhí)行所長溫來成進(jìn)一步向《中國新聞周刊》解釋說,比如營改增以后,地方缺乏獨(dú)立的主體稅種,在營改增以前,營業(yè)稅一般占地方財(cái)政收入的23%到25%,無論是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)還是中西部地區(qū),都幾乎占到近1/4的財(cái)力。

    而營改增以后,增值稅成為了中央和地方的共享稅,地方?jīng)]了主體稅源,“目前的狀態(tài)是,地方稅在萎縮,中央稅也在萎縮,共享稅規(guī)模太大?!睖貋沓杀硎?。而這兩年隨著減稅降費(fèi)力度加大,對于地方財(cái)政而言,收入減少,支出卻并沒有壓縮,地方政府財(cái)力緊張,除了適度增加發(fā)債外,還需要對中央和地方的分配關(guān)系做一些調(diào)整。

    “在中央和地方同時減收的背景下,有必要調(diào)整央地之間的收入劃分,而調(diào)整的原則,實(shí)際上早在中共十八屆三中全會就確定下來了,因此,在保持中央與地方的財(cái)力格局相對穩(wěn)定的原則下,適度地向地方傾斜。”白景明說。

    中共十八屆三中全會對新一輪財(cái)稅體制改革提出了三大任務(wù):改進(jìn)預(yù)算管理制度、完善稅收制度、建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。六年來,隨著新預(yù)算法的頒布實(shí)施,預(yù)算管理制度改革取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展,而以“營改增”和個人所得稅改革為代表的稅制改革,也在不斷推進(jìn)。

    相比之下,央地財(cái)政關(guān)系改革總體進(jìn)展仍相對緩慢,成為新一輪財(cái)稅體制改革中的“硬骨頭”,特別是地方事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配的矛盾,在整體財(cái)政收入萎縮的狀態(tài)下,顯得尤為突出。

    此次《方案》以增值稅和消費(fèi)稅為切入點(diǎn),是否能撬起并推動中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任改革?在溫來成看來,此次調(diào)整只是一種局部性或者階段性的調(diào)整,要較好地處理中央和地方的關(guān)系,必須對現(xiàn)行的分稅制體制作出較為全面的調(diào)整。他認(rèn)為,目前的狀況和1994年分稅制改革時的初衷還有些距離,從國際經(jīng)驗(yàn)來看,在劃分中央和地方收入的時候,世界各國都是中央財(cái)政本級占主導(dǎo)地位,一般在60%以上,而中國最近幾年中央本級收入所占的比例實(shí)際上是在下降,目前才47%左右。

    “目前只是通過階段性的調(diào)整,暫時緩解地方財(cái)政的困難,在各方面條件成熟,關(guān)系理順的情況下,下一步就應(yīng)對現(xiàn)行的分稅制進(jìn)行徹底的改革,才能夠理順中央和地方的關(guān)系?!睖貋沓杀硎?,按照目前中央的政策,要穩(wěn)定現(xiàn)行的中央和地方財(cái)力分配格局,但隨著營改增的全面實(shí)施,中央和地方的關(guān)系必須加快改革,“否則,地方政府沒有主體財(cái)源,后續(xù)相關(guān)政策的實(shí)施會越發(fā)困難?!?/p>

    溫來成認(rèn)為,在現(xiàn)行體制下,地方政府對于土地財(cái)政的依賴程度依然較高,有些地方甚至達(dá)到60%左右,而在稅和費(fèi)的關(guān)系上,目前地方財(cái)政對“費(fèi)”的依賴程度也比較高。

    盡管《方案》對于消費(fèi)稅劃轉(zhuǎn)地方做了相關(guān)指引,但在多位專家看來,消費(fèi)稅15個品目全部劃轉(zhuǎn)地方并不現(xiàn)實(shí),但此舉為完善地方稅體系提供了一些思路。下一步,房產(chǎn)稅、環(huán)境稅、資源稅等,能否填充到地方稅中,成為地方較為穩(wěn)定的主體稅種,已經(jīng)在理論界有所討論。

    溫來成認(rèn)為,1994年的分稅制改革,只是解決了稅的問題,但對地方政府債務(wù)問題,地方政府收費(fèi)權(quán)限的問題等并沒有涉及。目前,稅、費(fèi)、債較為脫節(jié),下一步,應(yīng)該將這些資金來源統(tǒng)籌起來考慮,形成一個完整的方案,使地方有相應(yīng)的財(cái)力去履行其應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和事權(quán),達(dá)到財(cái)權(quán)和事權(quán)相匹配。

    “而在這一過程中,必須強(qiáng)調(diào),在財(cái)政收入劃分的時候,需要保障中央財(cái)政收入在全國財(cái)政收入中占主導(dǎo)地位,然后通過轉(zhuǎn)移支付,使大部分支出在地方得以實(shí)現(xiàn)?!睖貋沓烧f,“也就是在制度設(shè)計(jì)上,作為大國,應(yīng)保證中央的宏觀調(diào)控能力,保證中央政令暢通,在市場經(jīng)濟(jì)條件下,中央的權(quán)力,該下放給地方或企業(yè)的,必須下放,該集中的,也必須集中,不能簡單地理解為放權(quán)讓利?!?/p>

    在蔣震看來,下一步稅收改革,最大的問題是要明確事權(quán),各級政府該干什么事,該承擔(dān)怎樣的支付責(zé)任,必須明確,可以探索建立一套全國主體功能區(qū)相適應(yīng)的財(cái)政事權(quán)的體制,有所為有所不為,有的地方專心保護(hù)生態(tài)就可以了,有的地方則可以發(fā)展項(xiàng)目,開展土地建設(shè)。

    “從整體來說,改革其實(shí)是一個聯(lián)動的過程,是一套有機(jī)的體系,不是單兵突進(jìn),歸根結(jié)底,財(cái)稅體制改革還是要瞄準(zhǔn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展最根本的問題?!笔Y震說。

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