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    七十年來(lái)中國(guó)社會(huì)福利制度的演進(jìn)歷程分析

    2019-10-30 09:04:01彭秀良劉占卿
    關(guān)鍵詞:社會(huì)福利中國(guó)

    彭秀良 劉占卿

    [摘要]社會(huì)福利有狹義和廣義之分,考察七十年來(lái)中國(guó)社會(huì)福利制度的演進(jìn)歷程,是從廣義社會(huì)福利的角度出發(fā)的。我們將1949年至今中國(guó)社會(huì)福利制度的演進(jìn)歷程劃分為三個(gè)階段:以鞏固政權(quán)和社會(huì)改造為主要取向的社會(huì)福利制度安排、以單位制和城鄉(xiāng)分割為特征的社會(huì)福利制度安排、以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌覆蓋為特征的社會(huì)福利制度安排,展現(xiàn)出一條清晰的線索,即從城鄉(xiāng)分割到城鄉(xiāng)全覆蓋,努力實(shí)現(xiàn)對(duì)全體社會(huì)成員的福利保障。

    [關(guān)鍵詞]社會(huì)福利;社會(huì)福利制度;中國(guó);全面覆蓋

    [中圖分類號(hào)]D632.1? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A? ?[文章編號(hào)]1009-0169(2019)09-0019-04

    新中國(guó)成立至今的七十年時(shí)間里,中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)政府在社會(huì)福利制度領(lǐng)域進(jìn)行了不懈的探索和努力,留下了一條比較清晰的演進(jìn)軌跡。對(duì)七十年來(lái)中國(guó)社會(huì)福利制度的演進(jìn)歷程進(jìn)行考察,既有助于總結(jié)以往的歷史經(jīng)驗(yàn),又有助于規(guī)劃未來(lái)的發(fā)展。

    一、關(guān)于社會(huì)福利和社會(huì)福利制度的概念界定

    從語(yǔ)源學(xué)的角度看,“福利”是一個(gè)中國(guó)本土的詞匯;但是,現(xiàn)代意義上的“社會(huì)福利”一詞絕對(duì)是“舶來(lái)品”。在二十世紀(jì)八十年代以前,中國(guó)的學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界很少使用“社會(huì)福利”一詞,即使在使用“社會(huì)福利”的場(chǎng)合或語(yǔ)境中,其含義仍然與現(xiàn)代社會(huì)福利的內(nèi)涵相隔甚遠(yuǎn)。直到二十世紀(jì)九十年代末期隨著“社會(huì)保障”術(shù)語(yǔ)的廣泛應(yīng)用,“社會(huì)福利”才與“社會(huì)保障”交叉使用,且含義混亂。因此,厘清社會(huì)福利和社會(huì)福利制度的概念,對(duì)于本文討論的主題具有非常重要的意義。

    尚曉援指出,國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界有一段時(shí)間對(duì)“社會(huì)福利”和“社會(huì)保障” 的定義沒(méi)有公開(kāi)的爭(zhēng)論,一般用法是將社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)救助和優(yōu)撫安置視為中國(guó)社會(huì)保障體制的主要組成部分[1]。這樣一來(lái),社會(huì)福利概念的外延就遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于社會(huì)保障概念的外延。黃晨熹也分析過(guò)這兩個(gè)概念,得出的結(jié)論是國(guó)內(nèi)的用法是“社會(huì)福利?奐社會(huì)保障” [2]16,如此這般的社會(huì)福利相當(dāng)于社會(huì)救濟(jì),與西方學(xué)者筆下的“補(bǔ)缺型福利”大致同義。《民國(guó)時(shí)期社會(huì)法規(guī)匯編》一書中,也是將社會(huì)福利范圍在狹小的領(lǐng)域內(nèi)使用,當(dāng)時(shí)將社會(huì)法規(guī)劃分為五個(gè)部分,即社會(huì)救濟(jì)法規(guī)、社會(huì)福利法規(guī)、社會(huì)保險(xiǎn)法規(guī)、社會(huì)行政法規(guī)和社會(huì)工作專門法規(guī) [3] 。

    對(duì)于“社會(huì)福利”和“社會(huì)保障”的關(guān)系,尚曉援在梳理了國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界的各種觀點(diǎn)以后,提出了自己的看法:“從國(guó)際慣例和許多國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看,把‘社會(huì)福利定義為‘社會(huì)保障制度的一個(gè)部分是不恰當(dāng)?shù)摹!盵1]鄭杭生認(rèn)為,社會(huì)福利有狹義和廣義之分,狹義層面的社會(huì)福利專指對(duì)生活有困難者進(jìn)行幫助;廣義層面的社會(huì)福利是指為了提高公民的精神和物質(zhì)生活水平,政府與社會(huì)所開(kāi)展的一系列舉措[4]。鄭杭生所謂“廣義層面的社會(huì)福利”,應(yīng)該大于社會(huì)保障概念的外延,至少也應(yīng)與社會(huì)保障概念的外延相當(dāng)。最近的一項(xiàng)研究表明,“在我國(guó),主張大福利概念的學(xué)者也不在少數(shù),認(rèn)為應(yīng)該適當(dāng)拓展社會(huì)福利的外延,使之等于或大于社會(huì)保障”[5] 。

    梳理以前的觀點(diǎn),我們發(fā)現(xiàn),隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的深入,國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界對(duì)“社會(huì)福利”和“社會(huì)保障”概念區(qū)分越來(lái)越清晰?!吧鐣?huì)福利”概念的外延要大于“社會(huì)保障”,這也是后面行文的基礎(chǔ)。作為通行概念的社會(huì)福利,有狹義和廣義之分,狹義的社會(huì)福利意指以物質(zhì)或現(xiàn)金形態(tài)的扶貧濟(jì)困活動(dòng),而廣義的社會(huì)福利則是指國(guó)家和社會(huì)為實(shí)現(xiàn)“社會(huì)福利”狀態(tài)所做的制度安排。下文要考察七十年來(lái)中國(guó)社會(huì)福利制度的演進(jìn)歷程,即是從廣義社會(huì)福利的角度出發(fā)的。

    二、七十年來(lái)中國(guó)社會(huì)福利制度的演進(jìn)歷程

    根據(jù)人們對(duì)社會(huì)福利概念的不同理解,對(duì)于1949年以后中國(guó)社會(huì)福利制度的演進(jìn)歷程也就有著不同的描述,具體表現(xiàn)在歷史分期上。宋士云把社會(huì)福利視為低于社會(huì)保障這一概念的次級(jí)層次概念,以此為出發(fā)點(diǎn),他將新中國(guó)社會(huì)福利制度的發(fā)展歷程分為三個(gè)階段,即新中國(guó)成立初期的社會(huì)福利制度(1949—1956年)、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的社會(huì)福利制度(1957—1983年)、向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌中的社會(huì)福利制度改革(1984年以后)[6]。盡管鄭杭生提出了“廣義層面的社會(huì)福利”概念,但他對(duì)1949年以后中國(guó)社會(huì)福利制度發(fā)展階段的劃分,與宋士云有異曲同工之妙,只不過(guò)他是以改革開(kāi)放作為社會(huì)福利制度發(fā)展的分水嶺,具體分為新中國(guó)成立之初社會(huì)保障制度的建立、改革開(kāi)放前三十年社會(huì)保障制度的發(fā)展、改革開(kāi)放以后社會(huì)保障制度的創(chuàng)新發(fā)展[7]。以改革開(kāi)放或計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變?yōu)闃?biāo)志來(lái)劃分中國(guó)社會(huì)福利制度的發(fā)展階段,基本思路是一致的,但都沒(méi)有揭示中國(guó)社會(huì)福利制度演進(jìn)的根本特征。

    以中國(guó)社會(huì)福利史研究見(jiàn)長(zhǎng)的王子今也將新中國(guó)的社會(huì)福利事業(yè)劃分為三個(gè)階段,分別命名為初創(chuàng)時(shí)期(1949—1958年)、發(fā)展時(shí)期(1958—1986年)、轉(zhuǎn)型時(shí)期(1986年以后),他的思路與宋士云、鄭杭生相差得不多,但實(shí)質(zhì)上有著很大的區(qū)別。王子今之所以將1986年看作是中國(guó)社會(huì)福利制度進(jìn)入轉(zhuǎn)型期的開(kāi)端,理由在于社會(huì)福利社會(huì)化局面的出現(xiàn)[8],此依據(jù)顯然接近社會(huì)福利概念的本質(zhì)。黃晨熹同樣是將1949年以后中國(guó)社會(huì)福利制度的演進(jìn)歷程分為三階段,但他的表述方式很有特色,此即改革開(kāi)放前的三十年以公平為導(dǎo)向的社會(huì)福利發(fā)展階段、改革開(kāi)放后的二十年以發(fā)展為導(dǎo)向的社會(huì)福利發(fā)展階段和二十一世紀(jì)以來(lái)以民生為導(dǎo)向的社會(huì)福利發(fā)展階段[2]236。黃晨熹抓住了社會(huì)福利概念的本質(zhì)特征,因而才能夠從制度安排的價(jià)值取向入手來(lái)考察中國(guó)社會(huì)福利制度的自我演進(jìn),當(dāng)然也是最合乎“廣義層面的社會(huì)福利”概念的劃分方法。

    由以上分析來(lái)看,對(duì)1949年以后中國(guó)社會(huì)福利制度的演進(jìn)歷程進(jìn)行階段劃分是必要的,劃分的依據(jù)既要涵蓋社會(huì)福利的狹義和廣義理解,又要關(guān)照不同歷史階段的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景以及人們對(duì)自身合法權(quán)益的認(rèn)知程度。將1949年至今中國(guó)社會(huì)福利制度的演進(jìn)歷程劃分為三個(gè)階段:以鞏固政權(quán)和社會(huì)改造為主要取向的社會(huì)福利制度安排(1949—1957年)、以單位制和城鄉(xiāng)分割為特征的社會(huì)福利制度安排(1958—2005年)、以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌覆蓋為特征的社會(huì)福利制度安排(2006年以后)。

    第一階段是以鞏固政權(quán)和社會(huì)改造為主要取向的社會(huì)福利制度安排(1949—1957年)。1949年10月1日中華人民共和國(guó)的成立,不僅標(biāo)志著中國(guó)社會(huì)進(jìn)入了一個(gè)嶄新的歷史階段,而且需要重構(gòu)社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制。當(dāng)時(shí)雖然沒(méi)有提出社會(huì)福利或社會(huì)保障的概念,但為了鞏固新生的人民政權(quán),需要對(duì)失業(yè)和生活困難的社會(huì)成員實(shí)行救濟(jì),同時(shí)也要消除社會(huì)上的“毒瘤”,如吸毒、賣淫、乞討,等等,為此建立起政府包辦的民政福利。另一方面,企業(yè)職工福利也初步建立起來(lái)。1951年政務(wù)院頒布了《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》,這是新中國(guó)第一部勞動(dòng)保險(xiǎn)法規(guī),其覆蓋范圍是企業(yè)職工除失業(yè)保險(xiǎn)以外的老年、工傷、疾病、生育、遺屬等基本保險(xiǎn)項(xiàng)目。但這個(gè)條例的頒布施行也預(yù)示了以后一個(gè)時(shí)期社會(huì)福利事業(yè)的基本取向,即優(yōu)先保護(hù)工人的利益,以及國(guó)家公職人員的福利待遇。這一階段的最終成果,是“初步建成了以國(guó)家為責(zé)任主體,覆蓋國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位職工生活方方面面的福利制度”[6] 。到1957年,隨著社會(huì)主義改造的基本完成,我國(guó)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本性的變化,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制開(kāi)始確立,社會(huì)福利制度安排也開(kāi)始朝著與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相匹配的縱深方向發(fā)展。

    第二階段是以單位制和城鄉(xiāng)分割為特征的社會(huì)福利制度安排(1958—2005年)。對(duì)于這一階段社會(huì)福利制度的特征,學(xué)術(shù)界的看法大體上是一致的,劉繼同甚至發(fā)明了一個(gè)新的詞匯來(lái)做概括,他稱之為“工作單位—民政為基礎(chǔ)福利制度模式” [9]。單位制的形成及其在整個(gè)社會(huì)福利制度體系中的地位和作用,已經(jīng)用不著再做描述了,其實(shí)單位制的提法并不完全符合歷史事實(shí),因?yàn)橹挥谐擎?zhèn)居民才會(huì)擁有單位或者說(shuō)屬于某一個(gè)單位,而占勞動(dòng)人口絕大多數(shù)的農(nóng)民是無(wú)從找到所屬單位的。

    在這一階段真正產(chǎn)生決定性影響的是城鄉(xiāng)分割局面的形成,其標(biāo)志是1958年1月9日開(kāi)始施行的《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》。《戶口登記條例》雖然主要是規(guī)定戶口登記和管理的規(guī)則,但在實(shí)際運(yùn)行中卻發(fā)揮了越來(lái)越多的社會(huì)經(jīng)濟(jì)功能,特別是資源配置的功能,從而使城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)得以成型?!稇艨诘怯洍l例》有兩項(xiàng)內(nèi)容直接影響到城鄉(xiāng)關(guān)系格局,其一是將全國(guó)人口劃分為農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)兩大類,也就是二元化的戶口劃分;其二是對(duì)人口類別和轄地之間的轉(zhuǎn)換和遷移實(shí)行有計(jì)劃的行政許可制[7]。因戶籍身份不同而產(chǎn)生的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),割裂了社會(huì)福利制度安排的同一性,導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民的社會(huì)福利待遇相差懸殊。在農(nóng)村,盡管根據(jù)1956年一屆人大三次會(huì)議通過(guò)的《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》的規(guī)定建立起五保供養(yǎng)制度,但其覆蓋面極為狹窄。農(nóng)村五保供養(yǎng)制度由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)實(shí)施,僅僅覆蓋300萬(wàn)左右的“五?!睂?duì)象;而城鎮(zhèn)職工福利覆蓋了幾乎所有城鎮(zhèn)勞動(dòng)者并惠及其家屬,即95%以上的城鎮(zhèn)居民,約占全國(guó)總?cè)丝诘?5%左右[6]。從這種意義上說(shuō),單位制只是以城鄉(xiāng)分割為特征的社會(huì)福利制度安排的表象,戶籍制度導(dǎo)致的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)才是這一階段社會(huì)福利制度的基礎(chǔ)。

    二十世紀(jì)八十年代中期以后,經(jīng)濟(jì)體制改革逐漸走入“深水區(qū)”,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期被掩蓋的深層次矛盾慢慢顯露出來(lái),對(duì)原有的社會(huì)福利制度安排產(chǎn)生了巨大的沖擊。例如,單位制的弊端日益突出,“企業(yè)辦社會(huì)”難以承受福利支出之重;再如,大量“農(nóng)民工”進(jìn)城謀生,既撕裂著城鎮(zhèn)居民的福利供給體系,又削弱了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的“造血”能力,導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)福利供給水平的直線下滑。所有這些新變化,都要求必須改革原有的社會(huì)福利制度安排,從發(fā)展取向轉(zhuǎn)變?yōu)楣饺∠颉?/p>

    第三階段是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌覆蓋為特征的社會(huì)福利制度安排(2006年以后)。之所以選定2006年作為這一階段社會(huì)福利制度安排的起點(diǎn),是因?yàn)樵谶@一年出臺(tái)的一些政策、措施,明顯地改變了社會(huì)福利供給的原則和方向,其中標(biāo)志性的事件包括:一是中共十六屆六中全會(huì)明確提出了社會(huì)福利制度安排的新要求,“適應(yīng)人口老齡化、城鎮(zhèn)化、就業(yè)方式多樣化,逐步建立社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利、慈善事業(yè)相銜接的覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系”[10] ;二是國(guó)務(wù)院修訂《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》,將五保供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)納入公共財(cái)政的保障范圍,標(biāo)志著農(nóng)村五保供養(yǎng)制度實(shí)現(xiàn)了歷史性的變革和轉(zhuǎn)型;三是國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》,強(qiáng)調(diào)要公平對(duì)待農(nóng)民工,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的就業(yè)制度。所有這些政策和措施,都指向了一個(gè)新的目標(biāo),即建立以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌覆蓋為特征的社會(huì)福利制度。

    隨后的幾年時(shí)間里,又陸續(xù)出臺(tái)了一系列社會(huì)福利制度改革的法律法規(guī),進(jìn)一步夯實(shí)了以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌覆蓋為特征的社會(huì)福利制度的基礎(chǔ)。如2007年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》,正式建立農(nóng)村最低生活保障制度,這是繼1999年頒布實(shí)施《城市居民最低生活保障條例》以后最為重要的社會(huì)保障制度安排。再如,2009年確立了建立全民醫(yī)保制度的目標(biāo)并著力全面推進(jìn),同時(shí)啟動(dòng)農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn),并且在2012年實(shí)現(xiàn)了制度全覆蓋。

    由于各項(xiàng)政策措施的密集出臺(tái),以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌覆蓋為特征的社會(huì)福利制度建設(shè)取得了極大進(jìn)展。截至2017年,全國(guó)已有9億多人被基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋,2.6億多老年人均能按月領(lǐng)取一筆數(shù)額不等的養(yǎng)老金,老年人群體已進(jìn)入了人人享有養(yǎng)老金的時(shí)代;全民醫(yī)保的目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn),13億多人有了基本醫(yī)療保障[11]。

    三、中國(guó)社會(huì)福利制度的未來(lái)展望

    第一,進(jìn)一步加大立法強(qiáng)度,營(yíng)造社會(huì)福利制度的法治環(huán)境。立法先行是社會(huì)福利制度的基本規(guī)律,也是發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)。新中國(guó)成立后,社會(huì)福利立法雖然很薄弱,但也有一些進(jìn)展,改革開(kāi)放四十年來(lái)社會(huì)福利立法日益受到重視,已經(jīng)形成了三大類別的社會(huì)福利法律法規(guī):第一類是中央政府制定的、與社會(huì)福利交叉的法規(guī),如最低生活保障制度法規(guī)等;第二類是直接的社會(huì)福利法規(guī),包括社會(huì)福利院、農(nóng)村敬老院、社會(huì)福利企業(yè)、兒童收養(yǎng)、農(nóng)村五保供養(yǎng)、救助站管理等方面的法規(guī);第三類是指導(dǎo)社會(huì)福利的相關(guān)法律,包括老年人權(quán)益保護(hù)法、殘疾人權(quán)益保護(hù)法、未成年人權(quán)益保護(hù)法等[12]。在這些法律法規(guī)當(dāng)中,尤以《社會(huì)保險(xiǎn)法》(2010年)、《社會(huì)救助暫行辦法》(2014年)最為重要。但是,中國(guó)社會(huì)福利立法還存在著較大缺陷,具體表現(xiàn)在:一是立法的完備性不夠,很多專門性法規(guī)處于缺失狀態(tài);二是立法層級(jí)較低,行政法規(guī)所占比重過(guò)高;三是立法技術(shù)不夠成熟,既有法律法規(guī)的原則性規(guī)定過(guò)多,可操作性的規(guī)定過(guò)少。因此,要營(yíng)造社會(huì)福利制度的法治環(huán)境,必須克服上述缺陷。

    第二,推進(jìn)全面覆蓋的社會(huì)福利制度建設(shè),構(gòu)建統(tǒng)一的全民社會(huì)福利制度。全面覆蓋的社會(huì)福利制度安排,是基于憲法對(duì)公民基本權(quán)利和義務(wù)關(guān)系的規(guī)定,任何公民都需要享受到公正平等的社會(huì)福利待遇。為了達(dá)到這一目標(biāo),必須做到“三個(gè)突破”,即突破身份限制、突破職業(yè)分割、突破區(qū)域分隔。突破身份限制,主要是指打破城市居民和農(nóng)村居民的身份標(biāo)簽,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化;突破職業(yè)分割,是指打破因職業(yè)身份(公務(wù)員、事業(yè)單位工作人員、國(guó)有企業(yè)職工、私營(yíng)企業(yè)職工、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)人員)不同而造成的社會(huì)福利供給水平的差異;突破區(qū)域分隔,是指打破不同地域因經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差異而導(dǎo)致的社會(huì)福利供給水平的差異。

    第三,貫徹一般制度安排與重點(diǎn)照顧相結(jié)合的原則,加大對(duì)弱勢(shì)群體的社會(huì)福利供給。以往我們對(duì)社會(huì)福利的認(rèn)識(shí),長(zhǎng)期停留在社會(huì)救濟(jì)的層面,強(qiáng)調(diào)物質(zhì)利益至上,這是很偏頗的。中國(guó)的社會(huì)福利制度應(yīng)該從補(bǔ)救型向適度普惠型方向發(fā)展,作為一般制度安排的社會(huì)救助制度要退居次要地位,但決不能弱化社會(huì)救助的基本功能,因?yàn)檫@是加大對(duì)弱勢(shì)群體社會(huì)福利供給的主要途徑。需要轉(zhuǎn)變的是,提高社會(huì)救助和福利服務(wù)的專業(yè)化水平,通過(guò)專業(yè)社會(huì)工作及其他社會(huì)服務(wù)技術(shù)的提升,實(shí)現(xiàn)福利服務(wù)的多樣化供給。

    黨的十九大報(bào)告提出,“全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系”[13]。這給中國(guó)社會(huì)福利制度的未來(lái)發(fā)展指明了方向。

    參考文獻(xiàn):

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    責(zé)任編輯:王瑋瑋

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