健全權(quán)力清單制度的動(dòng)態(tài)調(diào)控機(jī)制

王芳 王麗華

[摘要]權(quán)力清單制度是立足我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，但是這一新生制度在實(shí)踐層面中仍存在一些問(wèn)題，部分權(quán)力清單的內(nèi)容與現(xiàn)行立法不一致，或者因政府職能轉(zhuǎn)變而需改變，或者因法律法規(guī)的修改而具有滯后性。為了保障權(quán)力清單制度的合法性和合理性，必須要根據(jù)法律法規(guī)的立改廢、機(jī)構(gòu)改革和職能調(diào)整等情況，對(duì)權(quán)力清單及時(shí)進(jìn)行修改。權(quán)力清單動(dòng)態(tài)調(diào)控機(jī)制的完善應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持職權(quán)法定原則、行政自制原則和公眾參與原則的基礎(chǔ)上，明確權(quán)力清單動(dòng)態(tài)調(diào)控的依據(jù)、條件、主體和程序。

[關(guān)鍵詞]健全;權(quán)力清單制度;動(dòng)態(tài)調(diào)控機(jī)制

[中圖分類號(hào)]D262.6? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)號(hào)]A? ?[文章編號(hào)]1009-0169（2019）09-0023-05

一、引言

權(quán)力清單制度作為當(dāng)前深化行政體制改革的核心之舉，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、促進(jìn)政府簡(jiǎn)政放權(quán)的重要舉措。目前，權(quán)力清單制度在全國(guó)范圍內(nèi)得到了大力推行。以省級(jí)政府為例，在2016年初西藏自治區(qū)政府民宗委的權(quán)力清單在網(wǎng)上發(fā)布后，全國(guó) 31個(gè)省級(jí)政府的權(quán)力清單全部完成公布工作，并取得了多方面成效 [1]。如安徽省、遼寧省都精簡(jiǎn)行政權(quán)力數(shù)千項(xiàng)，其精簡(jiǎn)數(shù)量達(dá)到了原先權(quán)力事項(xiàng)的60%以上[2]。權(quán)力清單制度是立足我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，經(jīng)過(guò)幾年的發(fā)展，已經(jīng)積累了大量的經(jīng)驗(yàn)，取得了一定的成效。但作為初次嘗試的新生制度，它在實(shí)施過(guò)程中仍存在諸多問(wèn)題，例如權(quán)力清單缺乏規(guī)范的動(dòng)態(tài)調(diào)控機(jī)制，沒(méi)有根據(jù)法律、法規(guī)的立改廢或行政機(jī)關(guān)（構(gòu)）的調(diào)整而進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整或修改。雖然中辦、國(guó)辦聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門(mén)權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）明確要求“建立權(quán)力清單的動(dòng)態(tài)調(diào)整和長(zhǎng)效管理機(jī)制”。然而，截至目前，僅有浙江省在其權(quán)力清單中增加了權(quán)力調(diào)整記錄鏈接，而多數(shù)省份僅以公告形式對(duì)清單進(jìn)行調(diào)整，并沒(méi)有建立規(guī)范的動(dòng)態(tài)調(diào)控機(jī)制。權(quán)力清單的公示不能是“一次性”的，權(quán)力清單的內(nèi)容也應(yīng)該保持與時(shí)俱進(jìn)。否則，就會(huì)使權(quán)力清單制度停滯不前而形同虛設(shè) [3]。

雖然學(xué)術(shù)界研究權(quán)力清單的期刊、論文數(shù)量很多，但是對(duì)于作為該制度后續(xù)保障的動(dòng)態(tài)調(diào)控機(jī)制的研究尚處于起步階段，學(xué)者張鳴認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對(duì)公布的權(quán)力清單定期進(jìn)行修改完善，進(jìn)一步明確哪些權(quán)力事項(xiàng)該削減，哪些該下放，哪些該保留，使清單內(nèi)容跟上改革的步伐[4]。學(xué)者王春業(yè)認(rèn)為要彌補(bǔ)權(quán)力清單制度的不足必須以法律或行政法規(guī)的形式對(duì)權(quán)力清單制度進(jìn)行明確規(guī)定[5]。有學(xué)者認(rèn)為在地方行政體制改革的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對(duì)權(quán)力清單進(jìn)行定期整理、修訂[6]。還有的學(xué)者認(rèn)為要利用好這一制度，規(guī)范動(dòng)態(tài)調(diào)整不能任意，應(yīng)該有完善的論證體系及導(dǎo)入機(jī)制[7]?？偟膩?lái)說(shuō)，對(duì)于權(quán)力清單動(dòng)態(tài)調(diào)控機(jī)制問(wèn)題，學(xué)者提出了一些很有價(jià)值的建議。然而，關(guān)于動(dòng)態(tài)調(diào)控機(jī)制的論文大多只是作為文章的某一部分進(jìn)行簡(jiǎn)短的論述，目前的研究還不夠深入，還未形成系統(tǒng)性的研究成果。權(quán)力清單制度的動(dòng)態(tài)調(diào)控機(jī)制理論研究的不足，不利于權(quán)力清單制度的順利推行。本文即以權(quán)力清單的動(dòng)態(tài)調(diào)控機(jī)制為研究對(duì)象，從理論上分析基于本土化生成的權(quán)力清單動(dòng)態(tài)調(diào)控的必要性并嘗試為編制權(quán)力清單的動(dòng)態(tài)調(diào)控機(jī)制提出合理有效的建議，在理論總結(jié)提煉后反哺權(quán)力清單制度的實(shí)踐，讓權(quán)力清單制度真正“活起來(lái)”。

二、健全權(quán)力清單動(dòng)態(tài)調(diào)控機(jī)制的必要性

權(quán)力清單制度在實(shí)踐層面中仍存在一些問(wèn)題，例如，部分權(quán)力清單的內(nèi)容與現(xiàn)行立法不一致，或者因政府職能轉(zhuǎn)變而需改變，或者因法律法規(guī)的修改而具有滯后性。為了確保權(quán)力清單制度的科學(xué)合法，使其能夠在實(shí)踐中有效發(fā)揮作用，必須健全權(quán)力清單動(dòng)態(tài)調(diào)控機(jī)制，使權(quán)力清單制度能夠不斷地與時(shí)俱進(jìn)，這是保障權(quán)力清單制度科學(xué)性、有效性的關(guān)鍵。

（一）部分權(quán)力清單的內(nèi)容與現(xiàn)行立法不一致

憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章是權(quán)力清單制度的理論依據(jù)和實(shí)質(zhì)淵源。當(dāng)前，在中央層面的文件中，僅《指導(dǎo)意見(jiàn)》系統(tǒng)規(guī)定了權(quán)力清單制度的構(gòu)建，其作為制定權(quán)力清單的準(zhǔn)則性文件，僅對(duì)清單制度的基本要求、主要目標(biāo)和組織實(shí)施方面進(jìn)行了闡述，規(guī)定的較為宏觀、籠統(tǒng)，未進(jìn)行系統(tǒng)性建構(gòu)[8]。因此，權(quán)力清單的編制缺少統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，各地權(quán)力清單的編制比較混亂，隨意刪改權(quán)力清單內(nèi)容或者自行出臺(tái)“紅頭文件”設(shè)定法律沒(méi)有規(guī)定的權(quán)力現(xiàn)象也較為突出。例如：同一級(jí)別的政府的職能部門(mén)，其職權(quán)數(shù)量大體上應(yīng)保持一致，但是各地權(quán)力清單所列職權(quán)數(shù)量差異很大，例如，山東省發(fā)改委在其權(quán)力清單中共列出47項(xiàng)權(quán)力，河南省發(fā)改委列出了52項(xiàng)權(quán)力，而安徽省卻只有18項(xiàng)。另外，有關(guān)行政權(quán)力的規(guī)定大多散見(jiàn)于多個(gè)法律法規(guī)中，每項(xiàng)行政權(quán)力往往由多個(gè)不同的法律依據(jù)或條款進(jìn)行規(guī)定，由于相關(guān)法律規(guī)定比較抽象、分散和繁雜，這就加大了科學(xué)編制權(quán)力清單的難度，在編制權(quán)力清單時(shí)，一次性完全厘清行政機(jī)關(guān)職權(quán)的難度較大，可能會(huì)出現(xiàn)將法律法規(guī)中未做規(guī)定或規(guī)定不明確的內(nèi)容列入其中，導(dǎo)致權(quán)力清單中列舉的權(quán)力事項(xiàng)與法律法規(guī)不一致的現(xiàn)象。因此，有必要健全權(quán)力清單動(dòng)態(tài)調(diào)控機(jī)制，取消沒(méi)有法律依據(jù)的行政職權(quán)。

（二）部分權(quán)力清單內(nèi)容因政府職能轉(zhuǎn)變而需改變

法治政府理論認(rèn)為政府應(yīng)是職能明確、科學(xué)的政府，權(quán)力清單作為行政權(quán)力的形式載體和外在表現(xiàn)，應(yīng)隨著政府職能轉(zhuǎn)變而靈活調(diào)整。亨廷頓曾指出：伴隨著現(xiàn)代化而來(lái)的，是政府權(quán)威的不斷擴(kuò)張和政府管理活動(dòng)的增多，即使國(guó)家為遏制這一現(xiàn)象而制定相應(yīng)的法律，政府濫用權(quán)力的天然傾向也不會(huì)停止[9]。因此，為防止公權(quán)力濫用，黨的十八大以來(lái)，我們黨制定了深化行政體制改革這一重大戰(zhàn)略部署，將簡(jiǎn)政放權(quán)作為這一戰(zhàn)略的關(guān)鍵一環(huán)。為適應(yīng)簡(jiǎn)政放權(quán)的需求，解決各部門(mén)之間職能相互交叉、遇事互相扯皮等痼疾，近年來(lái)政府職能進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，積極“瘦身”，包括上級(jí)政府下放、整合權(quán)力，行政機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)的合并、分解以及新機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)、舊機(jī)構(gòu)的取消等，此時(shí)，政府公布的權(quán)力清單也應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)。簡(jiǎn)政放權(quán)是個(gè)長(zhǎng)期的工程，權(quán)力清單也應(yīng)該隨之及時(shí)調(diào)整。目前，由于缺乏規(guī)范的權(quán)力清單動(dòng)態(tài)調(diào)控機(jī)制，權(quán)力清單的修改完善工作大多沒(méi)有列入各級(jí)政府及其部門(mén)的常態(tài)化工作內(nèi)容，各級(jí)政府也并未配備相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和人員實(shí)施此項(xiàng)工作，這使得各地權(quán)力清單的內(nèi)容很難跟上政府職能轉(zhuǎn)變的速度。

（三）部分權(quán)力清單內(nèi)容因法律法規(guī)的修改而具有滯后性

權(quán)力清單的編制以“職權(quán)法定”原則為基礎(chǔ)，以法律、法規(guī)、規(guī)章為依據(jù)。隨著社會(huì)的發(fā)展和政府職能的調(diào)整，必然會(huì)有新法的出臺(tái)和舊法的廢止，由于我國(guó)現(xiàn)行法律體系較為繁雜，各地方政府都會(huì)出臺(tái)各種法律性文件，這不可避免地導(dǎo)致各層級(jí)法律文件之間的內(nèi)容時(shí)有沖突。由于權(quán)力清單涉及的內(nèi)容非常廣泛，如果編制機(jī)關(guān)不能及時(shí)理清、辨別各層級(jí)法律文件之間的沖突就直接在權(quán)力清單中適用，有可能造成權(quán)力清單與法律不一致的問(wèn)題。因此，一旦法律法規(guī)發(fā)生變化，權(quán)力清單也應(yīng)及時(shí)隨之調(diào)整，否則可能會(huì)導(dǎo)致行政越權(quán)或者不作為。因此，權(quán)力清單制度是一項(xiàng)長(zhǎng)期性、動(dòng)態(tài)性的制度，并非一次公布就“一勞永逸”了。如果不對(duì)權(quán)力清單進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，必然會(huì)導(dǎo)致清單內(nèi)容與修改后的現(xiàn)行法律相沖突。因此，動(dòng)態(tài)調(diào)控機(jī)制作為權(quán)力清單制度的后期制度保障，通過(guò)對(duì)權(quán)力清單進(jìn)行及時(shí)修改、更新，使權(quán)力清單內(nèi)容不因法律法規(guī)的修改而具有滯后性。

綜上所述，如果權(quán)力清單的內(nèi)容與現(xiàn)行立法相抵觸或者政府職能轉(zhuǎn)變或者法律法規(guī)進(jìn)行修改的情況下，權(quán)力清單必須得到及時(shí)調(diào)整，才能保證權(quán)力清單保持合法性、準(zhǔn)確性，以確保權(quán)力清單的公信力與執(zhí)行力，充分發(fā)揮權(quán)力清單制度的效力。因此，健全權(quán)力清單制度的動(dòng)態(tài)調(diào)控機(jī)制十分必要。

三、權(quán)力清單動(dòng)態(tài)調(diào)控機(jī)制的原則

（一）職權(quán)法定原則

權(quán)力清單制度的合理性是法治主義的體現(xiàn)，即將法律、法規(guī)所賦予政府的權(quán)力具體化、明確化，使之成為一套完整的、具有可預(yù)測(cè)性的權(quán)力實(shí)施指南。因此，權(quán)力清單制度的動(dòng)態(tài)調(diào)控必須以職權(quán)法定原則為不可僭越之紅線。其中，“法無(wú)授權(quán)不可為”的理念有效地設(shè)定了權(quán)力清單動(dòng)態(tài)調(diào)控的邊界。誠(chéng)然，權(quán)力清單制定機(jī)關(guān)擁有取消、增加、凍結(jié)、整合等以清權(quán)為目的的調(diào)控行為，但此類調(diào)整不應(yīng)對(duì)權(quán)力做出實(shí)質(zhì)性改變，因?yàn)闄?quán)力清單本身以及動(dòng)態(tài)調(diào)控過(guò)程只能是法定職權(quán)的表現(xiàn)載體，因此，與法律規(guī)定相抵觸的調(diào)控行為通常應(yīng)是違法和無(wú)效的。然而，目前各地權(quán)力清單有時(shí)表現(xiàn)出的一種不穩(wěn)定性甚至不準(zhǔn)確性，這是動(dòng)態(tài)調(diào)控中應(yīng)著重注意警惕的。因此，在權(quán)力清單動(dòng)態(tài)調(diào)控過(guò)程中，一旦發(fā)現(xiàn)權(quán)力清單與法律、法規(guī)發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以法律規(guī)定為準(zhǔn)繩，切勿突破“法無(wú)授權(quán)不可為”的底線。

（二）行政自制原則

行政裁量為現(xiàn)代法治所必要，因?yàn)榱⒎ㄕ叩挠邢蘩硇詿o(wú)法窮盡所有的行政情景，亦無(wú)法詳細(xì)說(shuō)明行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政行為時(shí)所必須衡量的所有因素。因此，權(quán)力清單的動(dòng)態(tài)調(diào)控涉及到行政裁量時(shí)，行政自制就非常必要。行政自制原則不但體現(xiàn)在權(quán)力清單的修訂需要經(jīng)過(guò)有關(guān)行政機(jī)關(guān)的審批與備案，還體現(xiàn)在本機(jī)關(guān)工作人員對(duì)自身權(quán)力清單修訂的過(guò)程之中。因?yàn)閷?duì)權(quán)力清單事項(xiàng)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)控本身具有很強(qiáng)的專業(yè)性，如交通、住房領(lǐng)域，無(wú)一不需要專業(yè)性知識(shí)作支撐。負(fù)責(zé)調(diào)控的部門(mén)必須深諳機(jī)構(gòu)職能與專業(yè)知識(shí)，且需具備一定的法律基礎(chǔ)。如果負(fù)責(zé)部門(mén)不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)并調(diào)整自身權(quán)力清單的不足與缺陷，單靠外部監(jiān)督往往很難發(fā)現(xiàn)其中存在的問(wèn)題。因此，只有負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)及其上級(jí)機(jī)關(guān)嚴(yán)格遵循行政自制原則，才能確保權(quán)力清單動(dòng)態(tài)調(diào)控的合法性和準(zhǔn)確性，避免出現(xiàn)以動(dòng)態(tài)調(diào)控為借口而進(jìn)行暗箱交易、權(quán)力尋租等現(xiàn)象。

（三）公眾參與原則

如果行政自制是控制行政權(quán)濫用的第一道防線，那么來(lái)自公眾的監(jiān)督則是第二道防線[10]。有效的公眾參與不僅有利于行政機(jī)關(guān)依法行政，同時(shí)也是維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益的重要保障。一直以來(lái)，行政裁量權(quán)很容易濫用，其重要原因是行政行為與行政信息公開(kāi)的透明度不足 [11]。而權(quán)力清單的重要作用就是它在很大程度上打破了國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)法律信息的壟斷性私用，將權(quán)力以清單的形式向社會(huì)公開(kāi)，方便公眾參與，公眾對(duì)權(quán)力清單動(dòng)態(tài)調(diào)控機(jī)制的參與也能加快這一制度的完善與成熟。政府公開(kāi)的權(quán)力清單并不僅是羅列政府擁有哪些權(quán)力，更是行政相對(duì)人參與行政活動(dòng)的指向標(biāo)。在政府職能轉(zhuǎn)變的過(guò)程中行政職權(quán)也在不斷變化，權(quán)力清單調(diào)整的實(shí)時(shí)公開(kāi)也方便了公眾參與行政活動(dòng)。因此，權(quán)力清單的動(dòng)態(tài)調(diào)控，也應(yīng)遵循公眾參與原則，充分保障公眾的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)，以防止行政自制的失靈。

四、完善權(quán)力清單動(dòng)態(tài)調(diào)控機(jī)制的路徑

（一）明確權(quán)力清單動(dòng)態(tài)調(diào)控的依據(jù)

政府權(quán)力的行使應(yīng)當(dāng)以可以預(yù)測(cè)的方式行使[12]，對(duì)于權(quán)力清單動(dòng)態(tài)調(diào)控措施亦是如此。如果缺乏立法保障，不僅會(huì)導(dǎo)致權(quán)力清單動(dòng)態(tài)調(diào)控的權(quán)威性不足，還會(huì)導(dǎo)致各地調(diào)控標(biāo)準(zhǔn)不一，引起混亂。因此，健全權(quán)力清單動(dòng)態(tài)調(diào)控機(jī)制，首先要確立調(diào)控的依據(jù)，通過(guò)立法統(tǒng)一權(quán)力清單的調(diào)控標(biāo)準(zhǔn)。目前，地方各級(jí)政府權(quán)力清單的依據(jù)不僅包括法律、行政法規(guī)、地方性規(guī)章，還包括政府的規(guī)范性法律文件（即紅頭文件），這在動(dòng)態(tài)調(diào)控中是需要重點(diǎn)梳理的。因?yàn)楹芏嘁?guī)范性法律文件本身就違反法律精神，甚至還會(huì)成為行政越權(quán)的源頭。動(dòng)態(tài)調(diào)控的目的之一就是對(duì)這些內(nèi)容可能存在違法的紅頭文件進(jìn)行審核和清理。具體而言，首先應(yīng)以法規(guī)或中央文件的形式規(guī)范頂層設(shè)計(jì)，保障動(dòng)態(tài)調(diào)控措施的落實(shí)，對(duì)權(quán)力清單的調(diào)整、管理、監(jiān)督等做出總體部署并制定長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，統(tǒng)一動(dòng)態(tài)調(diào)控的標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)在該文件及《指導(dǎo)意見(jiàn)》的基礎(chǔ)上，構(gòu)建地方實(shí)施細(xì)則，這樣不僅對(duì)地方政府已經(jīng)制定權(quán)力清單列表進(jìn)行審查，并對(duì)其編制依據(jù)的文件進(jìn)行審核，將那些內(nèi)容明顯違法或者有爭(zhēng)議的地方性紅頭文件排除于權(quán)力清單的依據(jù)中，而且能夠?qū)δ壳案鞯貦?quán)力清單存在的亂象，進(jìn)行針對(duì)性的糾錯(cuò)和彌補(bǔ)。例如，地方政府可以以中央性文件為依據(jù)，在該地實(shí)施細(xì)則中對(duì)目前該地各下級(jí)政府及其部門(mén)權(quán)力清單中的“兜底性權(quán)力”現(xiàn)象進(jìn)行規(guī)范整改，以此杜絕某些部門(mén)利用這一特點(diǎn)將一些沒(méi)有法律根據(jù)的權(quán)力隱匿于這一歸類中[13]。行政權(quán)力調(diào)整需要法律的規(guī)范，完善的法律制度是權(quán)力清單調(diào)控發(fā)展的根基。因此，明確權(quán)力清單動(dòng)態(tài)調(diào)控的依據(jù)，才能實(shí)現(xiàn)列入權(quán)力清單的權(quán)力都能“有法可依”。同時(shí)，中央和地方動(dòng)態(tài)調(diào)控的結(jié)合有助于統(tǒng)一各地權(quán)力清單的編制標(biāo)準(zhǔn)，便于公眾將不同地區(qū)同級(jí)別的相同部門(mén)間的權(quán)力清單進(jìn)行比較、甄別，使同級(jí)別同部門(mén)之間的權(quán)力清單內(nèi)容保持大體上一致。