修正的基線法及其在部門中期支出框架中的應(yīng)用

鄭義

摘要：總預(yù)算使用基線法重點(diǎn)在于考察財(cái)政的可持續(xù)性，因而可以簡(jiǎn)單地估測(cè)未來(lái)在執(zhí)行現(xiàn)行政策后還剩余多少財(cái)力。但部門及至基層單位預(yù)算不同于財(cái)政總預(yù)算，在謀劃中期支出框架時(shí)，首先要應(yīng)對(duì)現(xiàn)行基本支出的未來(lái)成本以及新增基本支出的未來(lái)成本，此后有余力時(shí)方能考慮建設(shè)性項(xiàng)目支出與發(fā)展性項(xiàng)目支出。有鑒于此，需要對(duì)總預(yù)算的基線法規(guī)則作修正，考慮將新增基本支出政策納入線下支出，而將現(xiàn)行的與新增的項(xiàng)目支出政策全部并入線上統(tǒng)籌考慮，以增強(qiáng)部門中期支出框架的戰(zhàn)略性和應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力。

關(guān)鍵詞：部門預(yù)算;中期支出框架;基線法

Caiden（1989）在研究預(yù)算模式問(wèn)題時(shí)發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)代預(yù)算越來(lái)越具有連續(xù)性，以往的承諾和安排常常不能隨著一個(gè)年度的結(jié)束而終止，許多決策具有自動(dòng)遞延性而非年度性，呈現(xiàn)出非彈性（budgetary inflexibility）。同時(shí)，由于涉及部門和受益人數(shù)眾多、經(jīng)濟(jì)波動(dòng)等不可控因素影響，預(yù)算越來(lái)越呈現(xiàn)出不可預(yù)測(cè)性（budgetary unpredictability）[1]。這些新特點(diǎn)揭示了中期預(yù)算產(chǎn)生的必然性。關(guān)于中期預(yù)算，世界銀行（1998，WB）將其描述為一個(gè)旨在聯(lián)接政策、計(jì)劃和預(yù)算制定的中期支出框架（Medium-Term Expenditure Framework，MTEF）。它由自上而下的資源總量限定、自下而上地對(duì)現(xiàn)行政策的現(xiàn)時(shí)和中期成本的估算、成本和可獲資源的匹配度三部分構(gòu)成。[2]WB的這一表述本身就隱含了對(duì)基線法的概括。

一、基線法簡(jiǎn)述

綜合現(xiàn)有文獻(xiàn)，可以將基線法描述為：以未來(lái)預(yù)算期內(nèi)的市價(jià)為考量，估測(cè)現(xiàn)行支出政策的未來(lái)成本，并以此為基線，在基線以下的支出為線下支出，反之為線上支出;以未來(lái)預(yù)算期內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、財(cái)政政策、事業(yè)政策運(yùn)行的平均情況為輸入，估測(cè)預(yù)算期內(nèi)穩(wěn)固可得的資源總量，并以此為可持續(xù)線。[3]以基線與可持續(xù)線間的差異額為限，估測(cè)預(yù)算期內(nèi)決策、實(shí)施新支出政策的能力，筆者將這一能力表述為受控線上支出。基線法多用于多年期預(yù)算。主要特點(diǎn)可以概括為：

一是始終以未來(lái)成本為計(jì)算依據(jù)。往期支出政策（這里即指現(xiàn)行支出政策，下同）的支出實(shí)績(jī)對(duì)于未來(lái)預(yù)算并無(wú)實(shí)際意義，而以未來(lái)市價(jià)對(duì)往期支出政策進(jìn)行支出估算則更接近未來(lái)的現(xiàn)實(shí)。同樣，對(duì)可持續(xù)線的估測(cè)既不參照往期可得資源的舊價(jià)實(shí)績(jī)，也不取現(xiàn)價(jià)計(jì)價(jià)的未來(lái)可得資源，而是基于對(duì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)形勢(shì)與政策趨勢(shì)的把握，以未來(lái)市價(jià)估測(cè)未來(lái)可得資源。

二是始終以零基預(yù)算為原則。對(duì)往期支出政策逐一進(jìn)行甄別，并按照可以預(yù)見(jiàn)的未來(lái)財(cái)政經(jīng)濟(jì)形勢(shì)與政策動(dòng)向?yàn)榛A(chǔ)，對(duì)必須繼續(xù)執(zhí)行的支出政策按照未來(lái)市價(jià)重新進(jìn)行估算，而并非無(wú)理性地機(jī)械地繼承，從而保證資源配置與現(xiàn)實(shí)需求的相關(guān)性。

三是始終以可持續(xù)預(yù)算能力為遵循。估測(cè)基線和可持續(xù)線的目的在于估測(cè)受控線上支出的規(guī)模，以對(duì)發(fā)展能力做到心中有數(shù)，揭示可持續(xù)預(yù)算能力，而非瓜分資源，便于預(yù)算公開(kāi)，權(quán)力尋租的動(dòng)力和可能大大降低。

四是始終以戰(zhàn)略目標(biāo)和預(yù)算績(jī)效為導(dǎo)向。對(duì)中期周期內(nèi)的可持續(xù)支出總量和基線總量進(jìn)行統(tǒng)一估算，對(duì)現(xiàn)行和未來(lái)新增支出政策統(tǒng)一進(jìn)行甄別、遴選，以便于通過(guò)跨年度預(yù)算平衡控制機(jī)制，保證戰(zhàn)略目標(biāo)的快速?zèng)Q策與實(shí)施，提高預(yù)算決策的戰(zhàn)略性、績(jī)效性。

二、總預(yù)算運(yùn)用基線法一般規(guī)則的原因

就財(cái)政總預(yù)算而言，上述基線法規(guī)則是可行的，即以未來(lái)市價(jià)估算現(xiàn)行政策支出總量的辦法籌劃支出基線，以未來(lái)市價(jià)估測(cè)新增支出政策需求，以未來(lái)可得收入估測(cè)可持續(xù)線。

首先，財(cái)政總預(yù)算是站在國(guó)家或區(qū)域治理的全局，總括地反映社會(huì)對(duì)公共資源的需求以及國(guó)家或區(qū)域治理的重大戰(zhàn)略支出安排，而具體的資源裁量權(quán)、支配權(quán)仍歸屬于各部門。因此，總預(yù)算對(duì)于基線支出總量的籌劃是宏觀的、戰(zhàn)略性的、框架型的，但又是全方位的。

其次，財(cái)政總預(yù)算相較于所屬各部門預(yù)算，調(diào)控空間大，應(yīng)對(duì)支出政策能力較強(qiáng)。除非經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不樂(lè)觀，一般對(duì)現(xiàn)行支出政策更多作形式審查而非實(shí)質(zhì)審查。因此，在進(jìn)行中期基線籌劃時(shí)，對(duì)于年度性支出政策、階段性支出政策，仍視作線下支出而留歸部門支配。

再者，財(cái)政總預(yù)算對(duì)基線和對(duì)可持續(xù)線的籌劃，出發(fā)點(diǎn)在于估測(cè)財(cái)政供給應(yīng)對(duì)社會(huì)需求的能力。線下支出并非問(wèn)題的關(guān)鍵，一般情形下，社會(huì)的運(yùn)行質(zhì)態(tài)并未比過(guò)去壞到哪兒去，但能安排多少線上支出，就能實(shí)施多少新的支出政策，這直接關(guān)乎財(cái)政是否有能力應(yīng)對(duì)國(guó)家或區(qū)域黨政確定的中期內(nèi)新的重大建設(shè)發(fā)展任務(wù)。因此財(cái)政總預(yù)算更關(guān)心財(cái)力的總變化。

上述分析可見(jiàn)，財(cái)政總預(yù)算運(yùn)用基線法一般規(guī)則，根本目的在于保持財(cái)政的可持續(xù)能力。

三、部門預(yù)算需要修正基線法一般規(guī)則

就部門預(yù)算尤其基層單位預(yù)算而言，情況卻有較大不同，更為適用的，需要對(duì)基線法一般規(guī)則作進(jìn)一步修正。即，應(yīng)當(dāng)將部門為維持現(xiàn)行基本支出政策和新增基本支出政策而估測(cè)的未來(lái)成本界定為基線支出水平，而把現(xiàn)行支出政策中的建設(shè)性發(fā)展性項(xiàng)目支出的未來(lái)成本辟出來(lái)，連同新增建設(shè)性發(fā)展性項(xiàng)目支出政策的支出成本，一并納入線上支出考量;同時(shí)對(duì)現(xiàn)行基本支出政策和現(xiàn)行項(xiàng)目支出政策均逐一進(jìn)行審查、估算。這是因?yàn)椋?/p>

首先，財(cái)政總預(yù)算直接把握財(cái)政政策方向，經(jīng)過(guò)權(quán)力機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，還可以增加債務(wù)收入和認(rèn)定可能發(fā)生的赤字，而部門預(yù)算不具備這一能力。這就使得部門在意欲維持往期支出政策時(shí)，首先要考慮是否有新增基本支出政策的需求，因?yàn)榛局С鍪莿傂缘模瑹o(wú)論老政策新政策都是必保的，不可無(wú)視。將新增基本支出政策列為線下支出，能夠更好地體現(xiàn)中期支出框架對(duì)堅(jiān)持可持續(xù)預(yù)算能力、控制預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)的重要作用。對(duì)于部門而言，可支配資源較為稀缺，如果線下支出包括了現(xiàn)行項(xiàng)目支出政策，實(shí)質(zhì)上高估了部門的可持續(xù)預(yù)算能力，受控線上支出空間必然收窄，這個(gè)空間如果不能支持新增基本支出政策，那么預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)在所難免。

其次，部門預(yù)算的項(xiàng)目支出，除跨年度項(xiàng)目外，其他項(xiàng)目支出多源自年度性、一次性政策，即便經(jīng)常性項(xiàng)目支出，亦常常具有不同的支出任務(wù)、支出內(nèi)容。因此，將部門的現(xiàn)行項(xiàng)目支出納入線下，實(shí)質(zhì)上也不合乎實(shí)際，不利于推進(jìn)預(yù)算的精準(zhǔn)性。

再者，基線籌劃采用的是零基預(yù)算思路，而現(xiàn)行支出政策有些是年度性的，有些是階段性的，也有些是長(zhǎng)期性經(jīng)常性的。由于部門可控資源的稀缺性，在籌劃現(xiàn)行基本支出政策、新增基本支出政策、現(xiàn)行項(xiàng)目支出政策、新增項(xiàng)目支出政策時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)往期政策進(jìn)行逐一審查、分別認(rèn)定、重新估算，而不是僅認(rèn)定政策不估算支出，或者僅估算支出不認(rèn)定政策?？傊?，部門在對(duì)現(xiàn)行支出政策進(jìn)行甄別、認(rèn)定時(shí)，應(yīng)當(dāng)實(shí)行實(shí)質(zhì)審查，更加注重實(shí)際需要和戰(zhàn)略目標(biāo)，而不是流于形式審查，把對(duì)現(xiàn)行支出政策的認(rèn)定當(dāng)作財(cái)力計(jì)算的工具。

此外，通過(guò)中期支出框架對(duì)項(xiàng)目支出重新進(jìn)行甄別、遴選、排序，有利于打破既得利益的非正式約束，更有利于體現(xiàn)項(xiàng)目支出的戰(zhàn)略性、績(jī)效性，及時(shí)校正偏向的支出政策。

四、部門運(yùn)用基線法的路徑

在編制中期支出框架時(shí)，通過(guò)基線籌劃，可以清晰區(qū)分和詳細(xì)評(píng)估現(xiàn)行政策與新的政策提議的未來(lái)成本，在此基礎(chǔ)上決定政策取舍、政策重點(diǎn)和優(yōu)先性排序，確定適當(dāng)?shù)闹С鏊健?/p>

（一）估算現(xiàn)行基本支出政策的支出水平

根據(jù)上述修正的基線法規(guī)則，一般意義上的基線通常可確定為，假設(shè)維持現(xiàn)行資產(chǎn)規(guī)模、人力資源規(guī)模、日常業(yè)務(wù)運(yùn)行支出規(guī)模等基本支出政策不變的情形下預(yù)測(cè)的支出水平，但這個(gè)支出水平是考慮了未來(lái)市價(jià)變動(dòng)因素的影響的。其中日常業(yè)務(wù)運(yùn)行支出包括人員基本支出、對(duì)個(gè)人和家庭的補(bǔ)助支出、日常公用運(yùn)行支出（辦公、通信、水電、差旅）等。以大學(xué)為例，這些基本支出常常根據(jù)學(xué)校人員性質(zhì)及人數(shù)、學(xué)生結(jié)構(gòu)及人數(shù)、學(xué)校資產(chǎn)狀況以及各類定額標(biāo)準(zhǔn)等分別預(yù)測(cè)：

1.人員支出，基于與人力資源管理部門的詳細(xì)推演測(cè)算，依據(jù)人員性質(zhì)、職務(wù)、職稱等相應(yīng)的新級(jí)別、可知的工資新標(biāo)準(zhǔn)，計(jì)算人員工資性支出總額;根據(jù)預(yù)計(jì)成果和可知的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，計(jì)算獎(jiǎng)勵(lì)性支出。

2.離退休人員支出，根據(jù)可知的政策，詳細(xì)推演測(cè)算養(yǎng)老金繳費(fèi);根據(jù)單位政策，測(cè)定離退休人員共享發(fā)展成果補(bǔ)貼。

3.學(xué)生獎(jiǎng)助學(xué)金，根據(jù)學(xué)生性質(zhì)，以及可知的國(guó)家、地方、學(xué)校獎(jiǎng)助學(xué)金定額標(biāo)準(zhǔn)等，計(jì)算費(fèi)用總額;根據(jù)往期困難學(xué)生經(jīng)驗(yàn)性比例和可知政策，測(cè)定困難性補(bǔ)助。

4.其他對(duì)家庭和個(gè)人的補(bǔ)助，職工按可知的住房公積金、住房補(bǔ)貼、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)（含保險(xiǎn)支出以外的單位另行開(kāi)支）、失業(yè)保險(xiǎn)等社會(huì)保障繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，計(jì)算繳費(fèi)總額;學(xué)生的社會(huì)保障繳費(fèi)，根據(jù)可知的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算繳費(fèi)總額?？蓞⒄胀谄骄岛褪袃r(jià)確定。

5.日常教學(xué)公用運(yùn)行支出，主要包括組織教學(xué)活動(dòng)過(guò)程中發(fā)生的基本公用支出。如教學(xué)基本耗材、教學(xué)差旅費(fèi)、實(shí)驗(yàn)材料費(fèi)、實(shí)習(xí)費(fèi)、圖書資料費(fèi)、印刷費(fèi)、師資培訓(xùn)費(fèi)等，根據(jù)教學(xué)過(guò)程活動(dòng)特點(diǎn)，根據(jù)明確的市價(jià)變動(dòng)信號(hào)與趨勢(shì)，測(cè)定并持續(xù)完善定額標(biāo)準(zhǔn)，并按學(xué)科分類的學(xué)生折合人數(shù)，計(jì)算教學(xué)公用基本支出總額。

6.日常管理公用運(yùn)行支出，主要包括為管理學(xué)校、維護(hù)教學(xué)科研活動(dòng)秩序發(fā)生的基本支出。如辦公費(fèi)、通信費(fèi)、水電費(fèi)、差旅費(fèi)、房屋及設(shè)備日常維修費(fèi)、設(shè)備運(yùn)行維護(hù)費(fèi)、校園綠化維護(hù)費(fèi)、校園安全運(yùn)行公用維護(hù)費(fèi)等，根據(jù)日常管理活動(dòng)特點(diǎn)，根據(jù)明確的市價(jià)變動(dòng)信號(hào)與趨勢(shì)，測(cè)定并持續(xù)完善定額標(biāo)準(zhǔn)，并按照相關(guān)人員折合人數(shù)，計(jì)算行政及教學(xué)科研管理公用基本支出總額。

（二）估算新增基本支出政策的支出水平

新增支出政策中的基本支出政策是部門必須保障的支出，應(yīng)當(dāng)在估測(cè)項(xiàng)目支出前納入基本支出基線水平予以優(yōu)先考量。這些新增基本支出政策通?？赡馨ìF(xiàn)行政策的未來(lái)成本計(jì)算的新增人員的人員支出，包括新增工資薪金支出政策、新增社會(huì)保障支出政策、新增公共事業(yè)繳費(fèi)政策，以及新增資產(chǎn)規(guī)模、新增基本業(yè)務(wù)類型等支出政策。

至此，修正的基線水平即為，現(xiàn)行的和新增的基本支出政策的未來(lái)支出水平之和。

（三）估測(cè)可持續(xù)線

可持續(xù)線是根據(jù)未來(lái)中期預(yù)算周期內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)政策、財(cái)政政策、業(yè)務(wù)政策運(yùn)行的平均情況，部門現(xiàn)狀及預(yù)期事業(yè)規(guī)模，估測(cè)周期內(nèi)穩(wěn)固的全部的可得性資源總量水平。從公共財(cái)政角度看，可持續(xù)線水平通常取決于四個(gè)關(guān)鍵因素：中期宏觀經(jīng)濟(jì)狀況、預(yù)測(cè)的可持續(xù)收入、可持續(xù)的財(cái)政赤字水平、可能的債務(wù)規(guī)模。宏觀經(jīng)濟(jì)狀況對(duì)后三者具有決定作用。而從部門層面看，則通常取決于后三者，即預(yù)測(cè)的可持續(xù)收入、可持續(xù)的赤字水平、可能的債務(wù)規(guī)模。

通常假設(shè)，可持續(xù)線與預(yù)期資源總量相等。

（四）估測(cè)受控線上支出

在可靠估測(cè)基線和可持續(xù)線的基礎(chǔ)上，兩者間的水平線差距即得以顯化。上述分析可見(jiàn)，除非經(jīng)濟(jì)形勢(shì)惡化，可持續(xù)線水平總是高于基線水平。由于現(xiàn)行項(xiàng)目支出政策已從基線中剔除，而新增基本支出政策已納入基線考慮，因此，兩者間的受控線上支出水平是經(jīng)過(guò)修正的。這個(gè)修正的受控線上支出水平基本顯示了部門安排戰(zhàn)略支出的能力和依據(jù)。其差額越小，部門應(yīng)對(duì)建設(shè)性發(fā)展性新政策的能力越弱，除非削減現(xiàn)行政策的支出水平或停止某項(xiàng)現(xiàn)行政策（而修正的基線規(guī)則顯示，被削減的將是基本支出，這是不能接受的）。而反之，如果可持續(xù)線遠(yuǎn)高于基線，則部門安排項(xiàng)目支出的空間越大，實(shí)施戰(zhàn)略決策的力度越大;如果這個(gè)差距是長(zhǎng)期的可持續(xù)的，那么實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的進(jìn)度就越快。

（五）估測(cè)現(xiàn)行和新增項(xiàng)目支出政策的支出水平

在我們把可持續(xù)線視為支出總量線時(shí)，同時(shí)也因?yàn)榛€確定而相應(yīng)明確了受控線上支出總量，這個(gè)總量對(duì)甄別、遴選現(xiàn)行和新增項(xiàng)目支出政策具有剛性約束力。這里的關(guān)鍵是必須對(duì)已認(rèn)定的現(xiàn)行和新增項(xiàng)目，一視同仁進(jìn)行優(yōu)先性排序，并予以公示，在民主透明的背景下，根據(jù)年度約束總量，確定滾入中期基年年度預(yù)算的項(xiàng)目。確定優(yōu)先性排序最重要的原則就是戰(zhàn)略性、績(jī)效性原則，而基本的前提則在于項(xiàng)目制管理的健全性和運(yùn)行的有效性。

（六）項(xiàng)目支出在中期支出框架中的地位

基線支出規(guī)模連同項(xiàng)目支出框架，規(guī)定了中期預(yù)算期內(nèi)的支出框架總量。這其中，由于福利剛性和基本支出的不可收斂性，線上支出可謂中期支出框架中最具能動(dòng)性的部分，它決定了部門中期支出框架的戰(zhàn)略性、績(jī)效性，也是戰(zhàn)略預(yù)算、績(jī)效預(yù)算、責(zé)任預(yù)算的重點(diǎn)，因此是核心部位、戰(zhàn)略部位。同時(shí)也是中期基年年度預(yù)算銜接、控制、評(píng)價(jià)、監(jiān)督的重點(diǎn)。

五、結(jié)語(yǔ)

部門在汲取能力有限、資源總量受控的背景下開(kāi)展中期支出框架的編制工作時(shí)，需要對(duì)廣泛應(yīng)用于財(cái)政總預(yù)算的傳統(tǒng)意義上的基線法規(guī)則作出修正，在優(yōu)先保障基本支出政策的前提下，合理估測(cè)基線水平，重點(diǎn)統(tǒng)籌謀劃項(xiàng)目支出政策，使中期支出框架在保證日常運(yùn)行的基礎(chǔ)上更加突出戰(zhàn)略性、績(jī)效性、抗風(fēng)險(xiǎn)性[4]，把有限的資源更好地投入到戰(zhàn)略任務(wù)中去。當(dāng)然，為保證基線籌劃乃至中期支出框架編制工作的順利開(kāi)展，單位要做好組織保障，協(xié)調(diào)好基線籌劃、支出政策籌劃以及中期財(cái)政經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析;做好時(shí)間保障，確保項(xiàng)目遴選的科學(xué)性、效益性、民主性、透明性;做好技術(shù)保障，建設(shè)高素質(zhì)的管理會(huì)計(jì)隊(duì)伍，建立高性能的管理信息系統(tǒng)，切實(shí)保證基線籌劃以及中期支出框架編制工作的有效開(kāi)展。

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