宅基地住房券價格補償機制研究

馬智利 魏東

摘要：從宅基地使用權、房屋及附屬設施所有權、宅基地發(fā)展權三個方面入手，簡述了宅基地住房券價格補償包括的主要內容，提出了宅基地住房券的價格補償模型，以期保障農業(yè)轉移人口的土地權益.為其在城鎮(zhèn)地區(qū)生存提供資金保障。

關鍵詞：宅基地住房券;價格補償;宅基地發(fā)展權;測算模型;機制研究

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2019）10-0043-48 收稿日期：2019-08-25

1引言

目前我國城鎮(zhèn)化進程正處于中期加速階段，隨著工業(yè)化、信息化和城鎮(zhèn)化的進行，人口不斷由農村流向城市，使得城鎮(zhèn)地區(qū)的建設用地需求逐漸增大。但是由于土地資源總量有限，中央政府實行了嚴格的建設用地總量控制和土地用途管制制度。2015年到2018年4年時間內，土地供應指標由770萬畝減少到580萬畝。其中2017年國土資源部下達的600萬畝城市建設用地指標只有約60萬畝用于城市房地產開發(fā)工作，城市建設用地指標十分匱乏。與此同時，城市建設用地需求的增加不可避免要將更多的農業(yè)用地、耕地轉換為建設用地。據(jù)統(tǒng)計，改革開放以來國家耕地逐年減少，1980年國家耕地面積為23億畝，而到2016年時國家耕地面積僅剩20.24億畝。在城市建設用地指標短缺，耕地面積遞減的嚴峻形勢下，我國大量的農村閑置宅基地為城鎮(zhèn)化提供了一條新的出路。一方面，產業(yè)結構不斷轉型升級帶動農村富余勞動力進入城鎮(zhèn)從事非農工作，農村地區(qū)宅基地大量閑置。另一方面，土地利用監(jiān)管機制的缺位及村莊規(guī)劃體系的缺失，導致農村宅基地面積嚴重超標、“一宅多戶”等問題突出。按當前農村居民人均建設用地220平方米、城市居民人均建設用地100平方米的標準計算，如果有1億的農業(yè)轉移人口選擇退出宅基地，將節(jié)約出1.2萬平方公里的土地?？梢钥闯?，農村宅基地具有十分巨大的整理潛力。通過建立宅基地住房券制度可以集約利用宅基地，鼓勵農業(yè)轉移人口退出宅基地從而建立“地隨人走”的供地機制，在耕地面積不減少的情況下為城鎮(zhèn)化騰出更多建設用地指標。

目前關于宅基地住房券的研究主要集中在概念、產生背景、交易制度等問題上，針對宅基地住房券價格補償機制的研究較少，同領域的宅基地退出補償研究也主要集中在理論層面，具體補償缺乏統(tǒng)一的標準。本文基于現(xiàn)有宅基地住房券的相關理論，以保障農業(yè)轉移人口權益為基礎進行了宅基地住房券的價格補償機制研究，主要致力于完善宅基地住房券價格補償體系，為宅基地的退出補償提供參考。

2宅基地住房券價格補償機制研究背景

2.1宅基地住房券制度

與我國現(xiàn)行的租房券、房票不同，宅基地住房券是農業(yè)轉移人口特有的，是農業(yè)轉移人口用退出宅基地置換城市住房以及城鄉(xiāng)建設用地掛鉤指標交易的憑證。宅基地住房券的內涵由三部分構成：一是地。農業(yè)轉移人口自愿申請退出宅基地后，宅基地通過復墾轉變?yōu)楦?，同時形成建設用地指標流，通過“地地掛鉤”轉移到城市，增加城市土地供給。二是資金。農業(yè)轉移人口建設用地指標流轉收益被折算成為等價的宅基地住房券基金，可以用于農業(yè)轉移人口在城市租賃公租房、購買共有產權房和商品房。三是人。農業(yè)轉移人口退出宅基地后身份由農民轉變?yōu)槭忻瘛?/p>

宅基地住房券具有以下特點：一是發(fā)放標準統(tǒng)一。宅基地住房券由宅基地退出主體所在市（區(qū)）房管局負責統(tǒng)一印刷和統(tǒng)一發(fā)放，技術標準規(guī)范。二是使用途徑單一。與現(xiàn)金補償、房屋置換補償一樣，住房券作為一種特殊的貨幣，也是對退宅農戶的一種價值補償，但是只能用于購買城市住房和租賃公租房，不能在市場上流通。三是實名制信息登記。宅基地住房券券面包含核發(fā)對象的姓名、身份證號、宅基地所在位置、確權證書登記宅基地面積、宅基地復墾耕地有效面積、券面額度、發(fā)放日期、租購房屋的位置、租金和售價等詳細信息，加蓋房管局公章，并在“住房券”信息管理系統(tǒng)注冊登記，嚴禁住房券轉讓或者出售。四是全國聯(lián)網的宅基地住房券信息平臺。住房券信息可隨時、隨地調取，農業(yè)轉移人口可憑身份證到居住地房管局申請宅地住房券的掛失和補辦業(yè)務。

宅基地住房券制度的設立可以實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。一方面，宅基地住房券制度解決了農村大量宅基地閑置的問題，喚醒了農村轉移人口的沉睡資產，使得進城農業(yè)轉移人口獲得較大的“一次性”財產性收入;另一方面，在不突破土地所有權制度、土地用途管制制度、用地指標管制制度的前提下增加了城市建設用地指標的供給。

2.2宅基地住房券價格補償?shù)睦碚摶A

在目前存在的農民退出宅基地的方式中，補償辦法還存在較多問題。首先，現(xiàn)行的補償標準較低，農民在退出宅基地后生活成本增加，難以維持原有的生活水平。其次，現(xiàn)行的補償標準和補償方式基本上都是由政府單方面決定的，并未征求農民的意見，農民享受不到應有的權益。宅基地退出過程中農民享有的權益包括經濟權益、社會權益和政治權益三個方面。其中，經濟權益指宅基地的所有權、房屋及附屬設施的所有權以及入市流轉利用的土地發(fā)展權等。社會權益指農業(yè)轉移人口享有依附于土地的住房、就業(yè)、養(yǎng)老保障等基本福利政策。政治權益是指農業(yè)轉移人口作為村集體的一員享有對宅基地退出工作的知情權、參與權和選擇權等。農業(yè)轉移人口享有的權益構成，如圖1所示。

在以上三種權益中，政治權益是一種無形的價值，在宅基地退出過程中體現(xiàn)。社會權益雖然在一定程度上可以量化，但無論選擇轉移還是留在農村，該項權益始終伴隨著農業(yè)轉移人口。為保障這種權益，政府應該充分考慮農業(yè)轉移人口退出宅基地后所面臨的生存問題，完善相關配套保障機制，將就業(yè)幫扶和養(yǎng)老、醫(yī)療等各項社會保障落實到位，使退宅農民在進入城鎮(zhèn)后享有與城鎮(zhèn)居民平等的各項權利。在城鄉(xiāng)建設用地掛鉤的背景下，宅基地由生產資料保障功能開始向資產性功能轉變，農業(yè)轉移人口的經濟權益在市場作用下得以顯化。因此，本文將從農業(yè)轉移人口的經濟權益人手建立宅基地住房券的價格補償機制。

3宅基地住房券價格補償機制設計

3.1宅基地使用權價值補償

宅基地作為農業(yè)轉移人口的居住保障，當農業(yè)轉移人口退出宅基地時應該獲得宅基地使用權補償。鑒于國家對城市住房的保障制度和農村宅基地對農業(yè)轉移人口的住房保障的指導思想相同，宅基地使用權的價值類似于城市最低住房保障政策。結合現(xiàn)有的研究成果，采用“等價替代”的思想來衡量宅基地使用權的價值，以城鎮(zhèn)低收入家庭廉租房的租賃補貼為依據(jù)來衡量宅基地使用權的價值，其測算模型如下：

其中，V1表示單位面積宅基地使用權的價值（元/平方米），α1表示人均每月單位面積租房補貼（元/人*月），N1表示人均廉租房面積，P1表示人均年租賃住房補貼（元/人*年），r表示資本還原利率。s1表示該農村地區(qū)的宅基地總面積，A1該農村地區(qū)的總人口數(shù)量。

3.2房屋及附屬設施所有權價值補償

宅基地的復墾需要平整場地和拆除宅基地上的房屋及其附屬物，我國《物權法》明確指出宅基地上的房屋和附屬設施屬于農戶私人財產，因此在補償農業(yè)轉移人口時，必須考慮地上建筑物的價值。筆者認為，對地上建筑物價值的評估，以前“一刀切”的做法不能滿足農民的利益訴求，要以實現(xiàn)農民財產權益為原則，因地制宜。在經濟較發(fā)達地區(qū)，可以在與市場接軌的基礎上采用比較法對被拆遷房屋的價值進行評估;在經濟欠發(fā)達地區(qū)，由于市場發(fā)育不成熟，可以根據(jù)房屋的新舊程度、結構及耐久年限采用重置成本法進行評估，對于一些用途單一的偏遠農村宅基地，還應該乘以一定的折減系數(shù)，折減系數(shù)根據(jù)房屋所處具體地理位置以及成新率進行評估確定;在對貧困地區(qū)弱勢群體的被拆遷房屋進行評估時，應采用政府指導評估法，使房屋價值高于市場價值，幫助農民脫貧致富。需要注意的是，宅基地上房屋的面積以宅基地確權證書上標注的面積為準，針對宅基地附屬物的補償以各地區(qū)出臺的土地征收附屬設施補償標準進行測算。本研究假設是退出宅基地的農業(yè)轉移人口來自經濟欠發(fā)達地區(qū)，針對其房屋及附屬物的補償，測算模型如下：

V2=P2*S2*（1-β1）+F

其中，P2表示宅基地單位面積重置價格，S2表示宅基地確權證書上登記的房屋建筑面積，β1為房屋折減系數(shù)，F(xiàn)表示附屬物的補償價值，V2為房屋及附屬設施所有權的價值。

3.3宅基地發(fā)展權價值補償

宅基地發(fā)展權是農業(yè)轉移人口擁有的一種獨立可轉移的權利。宅基地住房券在市場上的交易實際上就是土地發(fā)展權的轉移：農村作為土地發(fā)展權的發(fā)送區(qū)，退出的宅基地被復墾為耕地，土地用途和性質發(fā)生轉變。還原出來的土地發(fā)展權通過指標的形式轉移到城市，城市作為土地發(fā)展權的接受區(qū)，將原來規(guī)劃用途為農業(yè)的土地征收為建設用地，獲得高于之前土地開發(fā)強度的權益，如圖2所示。

筆者認為，與單純的作為生產生活資料的土地用途改變而發(fā)生的權利轉移不同，在指標轉移過程中，土地發(fā)展權有兩種表現(xiàn)形式：一是權利發(fā)送區(qū)的土地性質發(fā)生變化，這一部分土地發(fā)展權稱為宅基地發(fā)展權;二是城市土地用途改變、價值增加，這一部分土地發(fā)展權稱為市地發(fā)展權。本文主要研究宅基地發(fā)展權的價值，對于市地發(fā)展權的價格可在土地出讓過程中由市場交易機制確定。

根據(jù)前文對宅基地的描述，將宅基地發(fā)展權的轉移看作是宅基地住房券價格的一部分，建立的宅基地發(fā)展權價值評估模型如下：

V3=P-VG-C1-G2

式中，c1為政府對原有建設用地進行復墾過程中產生的成本，C2為土地驗收合格后在農村土地交易所進行用地指標交易產生的交易成本，VG為宅基地作為耕地時的價值，P為宅基地住房券在市場交易后形土地交易價格，上述指標在實際計算過程中均采用單位面積價格計算。

對于耕種者而言，耕地的價值主要表現(xiàn)為產出農產品所帶來的經濟效益，耕地經濟價值補償一般以耕地產出農產品的市場價值進行補償。目前對于耕地產出價值的評估方法主要有市場比較法、基準地價修正法、收益還原法等。而耕地主要通過種植產生效益，收益的好壞決定耕地價值的大小。因此，本文主要采取收益還原法來進行研究。收益還原法是指在對比該地區(qū)同類地塊產出收益及費用的基礎上，將待估耕地的預期年凈收益以一定的折現(xiàn)率還原為評價時的耕地總收益。計算公式為：

其中，r為折現(xiàn)率，可以按照社會時間偏好率和資本機會成本的加權平均數(shù)來確定，R表示單位面積耕地的年凈收益。n表示耕種期限。

3.4宅基地住房券的價值測算

由前文所述可知，宅基地使用權的補償主要是為了保障農業(yè)轉移人口的居住權，使農業(yè)轉移人口進入城市后享有同等于城市居民的住房補貼待遇，因此農戶應該獲得宅基地使用權的全部價值補償;由于地上房屋及附屬物是農戶的財產，農戶應該獲得宅基地所有權的全部價值補償;轉移的宅基地發(fā)展權的價值是在指標交易過程中形成的增值收益，目前我國并沒有設立土地發(fā)展權制度，也并未明確規(guī)定土地發(fā)展權的歸屬對象。但是我國《憲法》明確規(guī)定城市土地歸國家所有、農村土地歸集體所有，土地發(fā)展權作為從土地所有權中分離出來的一項重要權利，不管是從保護土地所有權的完整性還是保障農民利益的角度來看，農村土地發(fā)展權都應歸屬于農業(yè)轉移人口和農村集體經濟組織。因此，宅基地發(fā)展權的價值補償由村集體和農業(yè)轉移人口共同分享，宅基地價值的實現(xiàn)途徑，如圖3所示。

宅基地的價格是確定宅基地住房券券面價值的依據(jù)，但是宅基地的價值并不完全等于宅基地住房券的券面價值，因為轉移的宅基地發(fā)展權價值并不完全屬于農業(yè)轉移人口。宅基地發(fā)展權收益的形成過程，如圖4所示。

綜上，宅基地住房券的券面價值VO=V1*s+V2+V3*S*β2，V1、V2、V3的含義與前文相同，β2表示宅基地住房券交易模式下農業(yè)轉移人口獲得的收益比例系數(shù)β2，S表示復墾耕地的面積。為了確定VO需要確定農業(yè)轉移人口獲得的收益比例系數(shù)β2。本研究按貢獻分配的原則初步確定宅基地流轉過程中的收益比例系數(shù)β2。在宅基地退出流轉的過程中，農業(yè)轉移人口放棄了宅基地使用權和房屋所有權形成的土地價值，村集體貢獻了其法律上所擁有的土地所有權形成的土地價值。借鑒阮梅洪先生研究宅基地的觀點，村集體所擁有的土地所有權的價值可用與該村莊距離最近的城市遠郊農地征地的綜合地價來表示。因此，農業(yè)轉移人口的收益分配系數(shù)β2為：

式中，VO表示與該村莊距離最近的城市遠郊農地征地的綜合地價，其他代號含義與前文相同。

4結語

宅基地住房券制度是完善資源優(yōu)化配置、解決城市用地供求失衡的關鍵所在，對促進城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展以及國家從實施供給側的結構性改革具有重要意義。本文依據(jù)“誰貢獻，誰受益”的原則構建出宅基地住房券的價格測算模型。然而在完善宅基地住房券價格體系的過程中仍然面臨一些問題：一是宅基地確權是宅基地復墾以及進行宅基地價格測算的前提。政府應盡快完善宅基地的確權機制，合理地解決面積超標、“一宅多戶”等問題。二是因為不同農戶所處環(huán)境條件存在差異，導致其面臨的退出宅基地所帶來的風險也不盡相同。在實踐過程中還需根據(jù)實際情況對退出宅基地的農民進行適當補償，因地制宜。三是宅基地住房券的價格形成受市場和政府政策的影響，本模型可為地方政府建立宅基地住房券價格補償標準提供參考，但是在實踐過程中的可行性還值得進一步研究。