城市土地增值收益分配機制研究

邵燕斐 鄭學(xué)遷

摘要：隨著城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展，大量集體土地被征收并產(chǎn)生巨大的增值收益，但由于土地增值收益分配不合理，農(nóng)民未能共享土地增值收益，從而產(chǎn)生大量的社會矛盾。以J市為例，研究發(fā)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地二元制度不合理、政府嚴(yán)重依賴土地財政以及相關(guān)主體法治意識不強是造成土地增值收益分配不合理的主要原因，并結(jié)合實際提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：二元土地制度;土地增值;收益分配

中圖分類號：F293

文獻標(biāo)識碼：B

文章編號：1001-9138-（2019）10-0058-63 收稿日期：2019-09-03

隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的持續(xù)發(fā)展，城市建設(shè)用地、工業(yè)用地和基建用地的缺口越來越大。政府把農(nóng)村集體土地征收為國有土地的過程當(dāng)中，對農(nóng)民的征地補償偏低，與后期土地增值形成非常懸殊差距，這大大降低了被征地農(nóng)民的耕田種田積極性，進而損害了農(nóng)民的自身的利益。由此還引發(fā)了諸如暴力抗征，群體上訪等社會問題。在這樣的一個大背景之下，本文以J市為例，深入分析土地增值收益分配的現(xiàn)狀和矛盾，并提出一些符合現(xiàn)實的政策建議。

1J市土地增值效益分配現(xiàn)狀

1.1農(nóng)民獲得土地增值收益比例小

在土地征收過程中，土地的增值收益關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，但農(nóng)民在收益分配中獲得的收益偏小。從目前J市的土地增值收益分配情況來看，農(nóng)民獲得的僅僅只是作為農(nóng)業(yè)用地之下的征地補償價格與農(nóng)用地價格之間的差值。他們并沒有分享到由于政策規(guī)劃、用途轉(zhuǎn)變等引起的土地增值的效益。并且每個區(qū)市的補償標(biāo)準(zhǔn)也不一樣，A區(qū)以7.5萬元/畝的補償標(biāo)準(zhǔn)一次性發(fā)放，B區(qū)的征地補償標(biāo)準(zhǔn)是6.3萬元，畝，同樣也是一次性發(fā)放，但是在這個過程當(dāng)中村集體還要截留20%的款項用于村集體公共事業(yè)的開支，所以真正發(fā)放到農(nóng)民手里的款項只有5.04萬元/畝。在調(diào)研過程中不少的村民都認(rèn)為現(xiàn)在的補償標(biāo)準(zhǔn)非常不合理。以A區(qū)為例，農(nóng)民進行種植業(yè)每畝地一年的利潤大概是5000元，隨著農(nóng)產(chǎn)品價格的上漲，農(nóng)民大概只需要10年的時間就可以實現(xiàn)征地補償?shù)臄?shù)額。但是征地之后，由于各種因素引起的土地增值卻與農(nóng)民沒有多大的關(guān)系，失地農(nóng)民會因增值收益被其他的利益主體攫取產(chǎn)生巨大的心理落差和被剝削感，并由此產(chǎn)生暴力抗征或者群體上訪等社會矛盾。

1.2開發(fā)商和政府攫取了大部分土地增值收益

參與土地增值收益分配涉及到政府、開發(fā)商、村集體和農(nóng)民之間的利益博弈，其中政府和開發(fā)商攫取了大部分的增值收益，而本身擁有土地使用權(quán)的集體和農(nóng)民獲取的增值收益比例偏低。1995年J市每公頃土地出讓金純收益平均為66.1萬元，其中政府獲得了約47.2萬元，集體和農(nóng)民獲得18.9萬元，政府與集體和農(nóng)民的土地增值收益分配比為2.5：1，但是到了2006年，這個比例擴大到了9.7：1。近幾年土地價格持續(xù)上升，但是征地補償標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)政策相對滯后，補償標(biāo)準(zhǔn)的提升幅度也遠跟不上土地市場價格的增長速度。以B區(qū)為例，早在2006年的時候征地的補償標(biāo)準(zhǔn)為4.5萬元/畝，2015年的征地補償標(biāo)準(zhǔn)是6.3萬元/畝，區(qū)間漲幅僅為原來的0.5倍。但是，目前J市的B區(qū)土地出讓價格最高達到了245萬元/畝，是征地價格的近40倍。正因為農(nóng)民獲得土地增值收益的比例偏低，近幾年地方政府在征地過程中遇到的阻力也較大，農(nóng)民與政府甚至成為了矛盾對立的雙方。土地問題已經(jīng)變?yōu)椴焕谏鐣椭C的一個因素。

1.3對失地農(nóng)民的就業(yè)扶持不到位

如何提升失地農(nóng)民的就業(yè)技術(shù)能力，增加他們的非農(nóng)收入成為解決征地問題的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，雖然J市舉辦了相關(guān)的勞動技能培訓(xùn)，比如電商培訓(xùn)、電腦技能培訓(xùn)等，但是這些項目要么沒有真正落實到位，要么可行性不高。以A區(qū)為例，為了完成上級要求的對失地農(nóng)民的勞動技能培訓(xùn)任務(wù)，負(fù)責(zé)該項目工作人員招聘義工前來培訓(xùn)，整個培訓(xùn)過程走過場，并沒有真正惠及到失地農(nóng)民。有的村民反映負(fù)責(zé)培訓(xùn)的老師水平較低，授課內(nèi)容質(zhì)量不高，導(dǎo)致農(nóng)民聽不懂，最后直接就不去了。此外項目組織者并沒有針對農(nóng)民的真正需求因材施教，農(nóng)村電商為例，其本意是好的，但是沒有結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的現(xiàn)狀和特點。因為現(xiàn)在留在農(nóng)村的基本都是年齡較大且文化知識水平較低的農(nóng)民，類似的培訓(xùn)并不適合他們。除此之外，相關(guān)部門和開發(fā)商們也沒有為失地農(nóng)民提供足夠的勞動崗位和就業(yè)資訊，以致這些農(nóng)民只能靠自己出去找零工。

1.4對失地農(nóng)民的社會保障建設(shè)落后

土地作為具有一定社會保障功能的生產(chǎn)要素，能夠為農(nóng)民提供必要的生存資料，農(nóng)地被征后必然波及到農(nóng)民的正常收入和生活保障。失地農(nóng)民他們的身份非常尷尬，一方面他們擁有農(nóng)村戶口，卻不能根據(jù)土地進行完全的農(nóng)事生產(chǎn);另一方面，他們失去土地，卻又沒有辦法獲得與城鎮(zhèn)人口的一樣的基本福利待遇，更沒有得到與城市戶籍人口一致的社會保障福利。失地農(nóng)民因為生活技能差，加上文化偏低，導(dǎo)致生產(chǎn)、生活問題日益凸顯，已成為社會矛盾的一個焦點。一方面，地方政府對失地的農(nóng)民基本的養(yǎng)老保險出資比例過低，以A區(qū)為例，在失地農(nóng)民養(yǎng)老金籌集比例中，政府每月出資200元，村民自己還需要交納300元。政府出資太少，自身出資占比過大，因此大多數(shù)的農(nóng)民不愿意交錢投保。另一方面，失地農(nóng)民社會保障法律體系建設(shè)相對滯后，缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機制與救濟手段，對土地轉(zhuǎn)讓的談判交易、征地補償款的分配等環(huán)節(jié)監(jiān)督力度不夠，對失地農(nóng)民社會保障基金的運營與管理還有待進一步完善。

2土地增值收益分配失衡的原因分析

2.1城鄉(xiāng)二元土地制度不合理

市場經(jīng)濟發(fā)展越完善，商品的市場化水平就會越高，商品交易主體之間的信息就會越對稱，就越能夠滿足交易雙方的利益要求。但在城鄉(xiāng)二元土地制度之下，政府對農(nóng)村的集體土地采取了嚴(yán)格的管理規(guī)制措施，導(dǎo)致正常的土地市場買賣途徑不暢通，從而影響了農(nóng)民的土地增值收益。目前我國土地的開發(fā)過程是“征地一土地出讓一開發(fā)建設(shè)”，在這個過程中由于不同環(huán)節(jié)的市場化水平不一樣，各個階段中主體地位也不一樣。根據(jù)現(xiàn)行的法律規(guī)定，集體土地要轉(zhuǎn)化為國有土地必須通過征地這一環(huán)節(jié)。如此一來，政府成為集體土地的唯一買家，形成買方市場，政府可以比較隨意地壓低地價，甚至可以以“公共利益”之名強制征收農(nóng)村集體土地。農(nóng)民與政府之間市場的不對等關(guān)系以及農(nóng)民的相對弱勢使得他們無力抵抗這種帶有強買強賣性質(zhì)的征地行為，結(jié)果就是農(nóng)民不能獲得合理的土地增值收益。

2.2土地產(chǎn)權(quán)不完整

相對于國有土地而言，集體土地缺乏完整的占有、利用和收益的完整產(chǎn)權(quán)，導(dǎo)致農(nóng)民利益不能被有效保護。現(xiàn)階段，法律對集體產(chǎn)權(quán)土地的用途，流轉(zhuǎn)等都有很多明確的約束。首先，我國的法律明確規(guī)定，政府有權(quán)以“公共利益”的需要征收農(nóng)村集體所有的土地。雖然政府以這樣的目的征收集體土地是有必要的，畢竟政府的重要職能之一是為社會提供公共產(chǎn)品，但是現(xiàn)行法律法規(guī)并沒有對“公共利益”這一概念和原則做出嚴(yán)格界定，具有概念上的模糊性。這也導(dǎo)致出現(xiàn)政府征地并非為了“公共利益”的事例。相對政府而言，農(nóng)民是弱勢群體，沒有能力阻止政府的征地行動，無法維護自己的正當(dāng)權(quán)利。其次，法律規(guī)定農(nóng)村集體土地的承包權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)的使用需要在農(nóng)事作物生產(chǎn)的范圍之內(nèi)，農(nóng)民不得隨意改變土地的用途。這個規(guī)定就嚴(yán)格限定制約了農(nóng)村土地的使用領(lǐng)域，防止了農(nóng)民個人將土地轉(zhuǎn)用為其他用途以實現(xiàn)土地增值收益的可能。這種土地交易制度明顯違背了價值規(guī)律，同樣的土地交易，政府和開發(fā)商取得的土地增值收益卻大于農(nóng)民獲得的土地增值收益。最后，由于歷史原因，很多農(nóng)民很早占有、使用的土地，但沒有建立相關(guān)的土地資料檔案。政府在征地的時候是根據(jù)國土資源的建檔資料給予補償?shù)模蚨r(nóng)民并未獲得應(yīng)得的土地補償。

2.3政府嚴(yán)重依賴土地財政

上世紀(jì)90年代開始的分稅制改革初衷是為了改變中央和地方財政收支的不平衡的情況，調(diào)整中央政府和地方政府之間財稅比例關(guān)系。雖然分稅制改革達到了預(yù)定的設(shè)想，使得財權(quán)更多地集中到中央政府，增加了中央政府的財政收入，有效加強了政府對經(jīng)濟的調(diào)控能力，但其弊端也日益明顯。隨著分稅制的實施，地方政府的各項收入隨之出現(xiàn)較大的下降，但是由于社會快速發(fā)展又使得大量的社會經(jīng)濟事務(wù)需要財政支出。這種地方政府財權(quán)和事權(quán)不一致的局面使得地方政府負(fù)債累累。在這樣的背景之下，地方政府必然會絞盡腦汁地提高財政收入，而土地作為地方政府手中可以有效利用的重要經(jīng)濟資源，能夠快速增加財政收入，用于處理政府的債務(wù)問題。這必然會導(dǎo)致地方政府盲目追求土地出讓帶來的財政收入。隨著土地越賣越少，土地財政的不可持續(xù)性使得政府深陷泥潭，地方債務(wù)也有增無減。在土地資源越用越少的背景之下，為獲得更多的財政收入，緩解債務(wù)壓力，地方政府就會希望農(nóng)地的征收價格更低，出讓價格更高、房產(chǎn)稅收越多。政府在土地征收和出讓的過程當(dāng)中努力獲得更多的土地增值收益，農(nóng)民自然而然的就獲得更少的收益。以J市為例，2016年J市財政總收入202.98億元，其中土地收人65.31億元，占比達到近33%，如此高的比例足以證明目前J市政府嚴(yán)重依賴土地出讓獲得財政收入。

2.4相關(guān)主體法治意識不強

失地農(nóng)民土地增值收益遭受損失的另一重要原因就是缺乏法治觀念，表現(xiàn)為政府在征收土地過程中出現(xiàn)不合理行為，農(nóng)民不懂得通過法律維護自己的正當(dāng)權(quán)益。法律是維護社會公平公義的有效途徑，是維護農(nóng)民權(quán)益的最后一根稻草。失地農(nóng)民們自身法律的素養(yǎng)不高，不能很好利用法律維護自身利益是導(dǎo)致無法實現(xiàn)更多土地增值收益的原因。在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)政府在征地過程中存在一些問題。一些工作人員為說服農(nóng)民同意征地，不斷游說村民，并承諾給村民一些好處。比如A區(qū)為讓村民同意土地征收，鎮(zhèn)政府工作人員給拒絕簽名的村民送禮，承諾對村民的違建問題不予追究，甚至答應(yīng)購買社保等福利。這就造成“越不聽話”的農(nóng)民，得到的福利就越多，而那些積極配合征地的農(nóng)民損失反而更大。其次是農(nóng)民的征地補償款沒有及時、足額發(fā)放，存在違法截留征地補償資金的問題。在A區(qū)，農(nóng)民獲得的征地補償款為7.5萬元/畝，但后來村集體賬戶又收到了一筆3.5萬元/畝的征地補償資金。這筆資金是政府截留的征地補償款和用于購買村民基本養(yǎng)老保險的福利資金，這筆資金的賬目來源可以追溯到上世紀(jì)90年代的征地補償款和養(yǎng)老保障金。因為上級財政審計和紀(jì)委巡視，政府才不得不將這一“燙手山芋”下放到村集體賬戶。根據(jù)要求，政府應(yīng)該從出讓金當(dāng)中拿出部分資金用于失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障、低保和醫(yī)療保險的開支。但是由于各種原因，這樣的政策并未真正落實。最后，政府并未依法實行政務(wù)公開，導(dǎo)致信息不對稱。征地補償數(shù)量的實際金額，是否可以享受相關(guān)福利，村民都缺乏相關(guān)獲取信息的途徑。

3政策與建議

3.1改進原有的城鄉(xiāng)土地二元制度

首先，要建立一套實現(xiàn)國有土地與集體土地的權(quán)利平等的制度，從法律層面上確立集體土地和國有土地?fù)碛幸粯拥恼加小⑹褂?、收益和處分的?quán)能，對兩者擁有的各種權(quán)利給予同等的法律保護，實現(xiàn)同地同權(quán)。其次，要放寬原有的農(nóng)村集體土地僅可以用在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面的限制，使農(nóng)村集體土地與國有土地一樣具有進入非農(nóng)生產(chǎn)的權(quán)利。但這種放寬并不意味著放棄土地使用的約束制約，而是制定合理的、必要、安全、環(huán)保等準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。再次，要加強農(nóng)村土地的檔案資料管理工作，對由于歷史原因尚未在國土部門登記的土地，在確認(rèn)之后補發(fā)土地憑證，建立相關(guān)檔案資料。又次，要加強和完善土地征用制度的規(guī)范性。在農(nóng)地征收征用的過程中，要把土地使用用途控制在公共利益的范疇當(dāng)中。在以公共利益為目的的征地過程當(dāng)中，要給予失地農(nóng)民相應(yīng)的合理補償，比如基本社會保障、失業(yè)保險。對那些不是以公共利益為目的的土地征用，應(yīng)當(dāng)引入高效的市場運作方式，讓市場決定土地資源配置。最后，要建立和發(fā)展農(nóng)地產(chǎn)權(quán)市場，推動土地產(chǎn)權(quán)的市場化流轉(zhuǎn)，使土地的價值充分在市場中體現(xiàn)出來，以增加農(nóng)民的土地增值收益。政府要從“管理者”角色向“服務(wù)者”角色轉(zhuǎn)變，維護土地市場的正常秩序，引導(dǎo)土地實現(xiàn)更加高效的利用。

3.2樹立土地增值收益共享的理念

黨的十八大和十八屆三中全會都對農(nóng)村土地增值效益分配的問題進行了重點的強調(diào)，明確提出了要提升農(nóng)民在土地增值效益當(dāng)中的分配比例，使農(nóng)民能夠共享土地增值收益，維護農(nóng)民的合理合法權(quán)益。增值收益共享并非簡單的平均分配，其本質(zhì)是各方將土地的增值收益用于增進社會福利，使土地的增值收益真正返還社會。具體來說，政府應(yīng)該樹立土地增值收益來源于民，也要用之于人民的理念。政府獲得的土地增值收益應(yīng)專用于進行加強和完善落后的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提供更多的城鄉(xiāng)公共服務(wù)、提高農(nóng)村社會保障，解決“三農(nóng)問題”等社會事業(yè)的建設(shè)，以此來分享土地增值收益。開發(fā)商應(yīng)該肩負(fù)起更多的社會責(zé)任.利用自身優(yōu)勢.使工業(yè)、服務(wù)業(yè)助推農(nóng)村地區(qū)各項事業(yè)發(fā)展。以B區(qū)為例，為彌補失地農(nóng)民的損失，征地企業(yè)與村委聯(lián)合成立了企業(yè)慈善基金會，將企業(yè)的部分增值收益用于資助村里貧困戶、補償失地農(nóng)民和開展公益事業(yè)等，在一定意義上讓農(nóng)民分享了土地的增值帶來的收益。

3.3構(gòu)建起一套合理的農(nóng)地增值收益分配模式

首先，要遵循誰投入，誰獲得利益的原則。土地增值收益的產(chǎn)生有土地的自然增值部分，也有經(jīng)過要素投入引起的人工增值部分。土地自然產(chǎn)生增值的那部分應(yīng)當(dāng)由整個社會一起共享，而那些通過社會各主體增加要素投資而引起的人工增值部分，應(yīng)當(dāng)遵循誰投入，誰獲得利益的原則。其次，借鑒先進的農(nóng)地增值收益分配模式經(jīng)驗。目前可供選擇的收益分配模式有財政分配型、談判型和產(chǎn)權(quán)分享型等。財政分配模式是通過財政補償?shù)姆绞?，對村集體和農(nóng)民進行一定的貨幣補償，它仍然是當(dāng)前農(nóng)村土地增值收益分配最主要的方式。雖然這種模式能有效地保障農(nóng)民得到最低的增值收益，但是其缺乏效率、補償標(biāo)準(zhǔn)低的缺點也是顯而易見的。要結(jié)合實際情況，吸收談判模式中村民能夠直接參加增值收益分配決策表達利益訴求的優(yōu)點，抑或可以合理借鑒產(chǎn)權(quán)入股的方式讓農(nóng)民參與土地增值收益分配。再者，為防止某一主體占有土地證增值收益過大，應(yīng)該制定合理的增值收益分享參考比例。政府、集體、農(nóng)民和開發(fā)商都是農(nóng)村土地增值收益分配的相關(guān)參與主體，需要綜合考慮投入、損失、生活保障等各種要素，合理制定各主體分配收益的占比和水平，特別需要提高相對弱勢的集體和農(nóng)民分配比例。最后，農(nóng)地增值收益分配模式的制定需要預(yù)留一定的彈性空間，使之能夠適應(yīng)制度變遷、時間變化、條件轉(zhuǎn)移、環(huán)境改變等帶來的新挑戰(zhàn)，以便能夠靈活處理復(fù)雜多變的新情況。

3.4鼓勵發(fā)展集體經(jīng)濟

鼓勵發(fā)展集體經(jīng)濟，是保障失地農(nóng)民勞動就業(yè)、增加收入、參與分紅的有效途徑。集體經(jīng)濟不僅能夠有效解決失去土地農(nóng)民的勞動就業(yè)困擾，而且能夠提高農(nóng)民的土地增值收益，為他們的生存提供直接的保證。首先，政府在土地用途審批上要提質(zhì)提速，在稅費征收上提供更多的優(yōu)惠政策，在工商管理上提供更好的服務(wù)。村集體需要結(jié)合自身的實地情況，努力做好相關(guān)的招商引資事宜，同時也要積極與政府相關(guān)部門溝通好，為村集體招商引資營造一個適宜的經(jīng)濟氛圍。要加強專業(yè)技術(shù)人才的引進，為集體經(jīng)濟的高效發(fā)展提供人才支援，使失地農(nóng)民能夠得到較為長久、穩(wěn)定、可持續(xù)的收入保障。

3.5增強政府依法征地的法治意識

增強法治意識，切實提升農(nóng)民的土地收益占比，需要各主體的共同努力。就政府而言，第一，應(yīng)當(dāng)依法實行陽光工程，切實加強政務(wù)公開。政務(wù)公開程度的高低直接影響到政府工作的透明度，影響到政府的公信力。在征地過程中要加強政務(wù)公開，提高農(nóng)民對征地行為的理解，推動征地順利實施。第二，要依法推進征地拆遷，強化征收法治宣傳，規(guī)范完善征收程序。征地涉及到的群眾利益和集體利益較多，應(yīng)加大政府征地的信息公開力度，保障人民群眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)。第三，要提高征地補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，制定統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地的征地拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)，依法及時、足額發(fā)放征地的相關(guān)補償款項。第四，委托第三方機構(gòu)為村民提供相關(guān)的法律咨詢和服務(wù)，促使農(nóng)民在法律的框架內(nèi)解決征地問題，避免發(fā)生惡性社會群體性事件。

3.6完善失地農(nóng)民的社會保障制度

土地被征收后，其作為農(nóng)民生活保障的功能就會被弱化甚至喪失，必然影響到農(nóng)民及其后代的生活情況。地方政府要為失地農(nóng)民建立完整的養(yǎng)老、醫(yī)療、最低生活保障等社會保障制度，提高失地農(nóng)民就業(yè)補償，使農(nóng)村社會保障標(biāo)準(zhǔn)逐步與城市居民社會保障體系接軌。首先，在適當(dāng)提高失地農(nóng)民安置費標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合地方財力、物價總水平等具體情況，參照當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)職工社會保障制度的運行模式及城鎮(zhèn)最低生活保障線水平為失地農(nóng)民建立個人養(yǎng)老保險賬戶，循序漸進解決失地農(nóng)民的后顧之憂。其次，要多途徑籌集資金，由政府、集體、失地農(nóng)民個人共同出資、合理負(fù)擔(dān)，同時引入社會化相關(guān)資金以幫扶失地農(nóng)民。再次，要構(gòu)建有效的大病醫(yī)療救助制度，提高大病報銷比例，落實新農(nóng)合的普及購買工作，有條件的地區(qū)要根據(jù)實際情況多途徑籌資，發(fā)揮非正規(guī)養(yǎng)老保障的重要補充作用。最后，逐步完善失地農(nóng)民最低生活保障。在失地農(nóng)民中，那些無生活來源的老弱病殘人員，低于國家規(guī)定的最低生活水平的失地農(nóng)民，應(yīng)進入低保范圍，享受低保待遇。