農村集體建設用地流轉研究

楊雪

摘 要：農村集體建設用地流轉，是土地管理制度方面的重大改革，是實現土地資產價值和合理配置土地資源的重要途徑，是我國城鄉(xiāng)土地統一大市場的一個重要組成部分。這一改革措施涉及土地管理政策和土地收益分配的重大調整，涉及面廣，關聯度高，很多配套措施有待于在實踐中進一步完善和規(guī)范，本文僅對存在的問題及對策進行了淺的分析。

關鍵詞：集體建設用地;流轉;收益分配 ;保護耕地

農村集體建設用地流轉是農村集體存量建設用地使用權流轉的簡稱，是對存量建設用地使用權的重新分配。黨的十七屆三中全會明確了允許集體建設用地流轉，建立城鄉(xiāng)統一的土地市場的農村土地政策改革方針，促進了更加合理有效地配置土地資源，推進了農村土地產權制度和征地制度等方面的一系列改革。

1.集體建設用地流轉的社會意義

從國土資源部批準成立廣東為第一個集體建設用地流轉試點至今，全國很多城市都開展集體建設用地流轉的試點工作，取得了一定的成績和經驗，集體建設用地流轉對緩解土地供需矛盾，統籌城鄉(xiāng)發(fā)展等多方面具有重大的社會意義。

（1）有利于實施城鄉(xiāng)規(guī)劃，統籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加快形成城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化新格局。把城鄉(xiāng)土地納入一體，在統一的制度架構下，通過建設用地供應總量控制，統籌城鄉(xiāng)土地用途分區(qū)

管制。

（2）有利于合理配置土地資源。由于實現了土地與資本的市場流動，二者就能實現最佳結合，產生最佳效益。盤活了農村集體存量建設用地，促進土地資源優(yōu)化配置和節(jié)約集約使用，顯化農村集體建設用地價值，增加農民收入，保障農民權益。

（3）有利于保護耕地和節(jié)約耕地。按照國務院批準的《1997-2010年全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，到2010年，非農建設占用耕地不得突破196.7萬公頃，全國耕地面積減少要求控制在644萬公頃以內，耕地保有量應控制在1.28億公頃。在國有建設用地供給稀缺的狀態(tài)下，通過集體建設用地流轉，可以盤活存量建設用地，減少新增建設用地增量，減少閑置土地數量，從而減少占用耕地的經濟沖動，從而達到保護耕地的目的。

（4）有利于完善城鎮(zhèn)土地市場。城鎮(zhèn)土地市場不可能與集體建設用地市場分割而孤立存在，二者只有統一才有利于市場發(fā)展和土地資源配置。集體建設用地市場是整個土地市場的有機組成部分，是城鎮(zhèn)土地市場最終走向成熟和完善的必要前提。

（5）有利于體現集體土地的財產價值。使用建設用地，只能使用國有土地，農民集體所有的土地只有被征為國有后才能進入市場，其收益只能由國家得到，是忽視農民集體土地財產權的表現。集體土地是農民的最重要的財產，通過建設用地使用權的流轉，不僅使農民集體能夠利用土地資產參與經濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設，同時農民也能獲得地租收益，保障了農民的財產權益。

2.集體建設用地流轉過程中存在的問題

農村集體建設用地總量較大，但由于土地所有權和土地使用上的雙軌制，農村集體建設用地粗放低效、閑置浪費現象比較普遍，資產價值沒有真正體現。

2.1集體建設用地流轉缺乏合法法律依據

由于集體土地依法不允許出租，對非農建設用地流轉的條件、用途、權益等缺乏明確規(guī)定，且難依法辦理土地登記手續(xù)，流轉程序難于規(guī)范，交易安全得不到保障。

2.2集體建設用地流轉收益分配關系混亂

由于流轉的是土地使用權，農民集體因保有土地使用權而將不斷享有流轉收益，這是土地流轉與征用的重大區(qū)別。集體建設用地雖然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村等集體經濟組織所有，但這些土地的增值源于國家或地方各級政府對配套基礎設施和公共公益事業(yè)等多方面的投入，以及土地所有者對土地的先期投入。

2.3耕地得不到有效的保護，造成耕地大面積流失

盡管耕地與集體建設用地分屬于兩大不同的用地類別，但從土地的比較收益來看，集體建設用地的收益明顯高于農用地，尤其是耕地，建設用地若用于房地產開發(fā)，則收益更高。

3.集體建設用地流轉的相關對策

3.1修改完善當前集體建設用地流轉的相關法律制度

《土地管理法》第六十三條規(guī)定，除符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設用地的企業(yè)，因破產、兼并等情形致使土地使用權發(fā)生轉移外，農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設?！锻恋毓芾矸ā方辜w建設用地流轉的條款已滯后于當前土地利用的現實，而黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》則明確了集體建設用地流轉的可行性與必要性。

因此，研究、修改當前與集體建設用地流轉制度建立、發(fā)展相抵觸的相關法律法規(guī)勢在必行，為集體建設用地流轉制度試點工作的開展以及制度的建立營造良好的法制環(huán)境。

3.2完善流轉收益分配及監(jiān)管機制

集體建設用地流轉中的收益分配問題是集體用地使用制度改革即規(guī)范流轉管理的關鍵所在，其涉及到政府、集體和農民個人三者利益關系的平衡，涉及公平與效率原則的貫徹落實。各地有不同做法，如安徽蕪湖將收益在土地所有者、鎮(zhèn)、縣（區(qū)）、市之間按2：5：2：1進行分配;而浙江湖州則按 “誰所有誰收益的原則分配，土地管理部門收取5%的手續(xù)費”的分配辦法。

3.3加強土地用途管制與利用規(guī)劃，保護耕地和土地資源

集體建設用地必須符合規(guī)劃控制，依法取得，統一規(guī)范管理，有利于保護耕地和節(jié)約耕地。由于建設用地相對于農用地有較高的收益，如果沒有嚴格管理，就會導致農用地大量轉為建設用地。因此，集體建設用地流轉的一個基本前提是符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃、依法取得農村集體建設用地使用權。農用地轉為建設用地必須在規(guī)劃的控制下，按年度用地計劃實行農用地轉用，任何建設用地的取得必須依法取得。必須加強土地利用規(guī)劃，發(fā)揮規(guī)劃在管理中的基礎性作用。在科學規(guī)劃的引導下，配合用途管制制度的實施，嚴格控制農地轉用的數量和速度，確保耕地保護工作的落實。

農村集體建設用地流轉是一項系統的工程，應該用改革的思路管理農民集體建設用地，充分發(fā)揮集體土地資產作用。作為管理部門的地方各級政府及土地管理部門必須認清形勢，因勢利導，在不違反國家政策法規(guī)前提下，加強對集體建設用地的流轉管理，促進農村集體建設用地的節(jié)約與集約利用，逐步構建集體建設用地流轉的新機制，引導集體建設用地流轉進入規(guī)范化

軌道。