監(jiān)管制度的國際經驗及對中國的借鑒

貴斌威

摘 要：沿著去管制化、監(jiān)管改革、監(jiān)管管理、監(jiān)管政策這一監(jiān)管理念的演進過程，結合監(jiān)管的公共利益和私人利益觀點，介紹有效監(jiān)管的六大原則，闡述改善監(jiān)管的三個基本方法，即提升監(jiān)管透明度，簡化監(jiān)管程序，推行監(jiān)管影響分析。同時，借鑒監(jiān)管制度的國際經驗對中國的監(jiān)管改革提出政策建議。

關鍵詞：監(jiān)管制度;理念演進;監(jiān)管原則;基本方法

中圖分類號：D035? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）24-0186-03

《經合組織監(jiān)管改革評估：中國》指出，有效監(jiān)管能促進經濟增長、創(chuàng)造就業(yè)、鼓勵創(chuàng)新、激勵投資和新產業(yè)發(fā)展，還有利于降低物價和增加消費者選擇[1]。OECD公共管理委員會（Public Management Committee）也指出，監(jiān)管質量對于經濟績效及民眾生活質量的改善至關重要。隨著規(guī)則的國際化，監(jiān)管質量會變得越來越重要，國家監(jiān)管將會影響整個世界貿易體系[2]。

國務院《“十三五”市場監(jiān)管規(guī)劃》也強調指出，在全球經濟格局調整和競爭優(yōu)勢重塑的重要時期，在我國經濟轉型和體制完善的關鍵時期，加強和改善市場監(jiān)管具有重要意義。加強和改善市場監(jiān)管，是完善社會主義市場經濟體制的迫切需要，是加快政府職能轉變的迫切需要，是推進供給側結構性改革的迫切需要，是適應科技革命和產業(yè)變革新趨勢的迫切需要（國務院《“十三五”市場監(jiān)管規(guī)劃》）。

在中國的具體國情下，不同地區(qū)的監(jiān)管質量和效率也存在較大的差異：沿海地區(qū)監(jiān)管效率相對較高，內陸省份的監(jiān)管效率相對較低。因此，推進監(jiān)管改革，提升監(jiān)管質量，對促進經濟發(fā)展、縮小地區(qū)差距也具有重要意義。在這一背景下，梳理監(jiān)管制度的國際經驗，為我國的監(jiān)管改革提供可借鑒的政策建議顯得尤為重要。

一、監(jiān)管理念的演進

在過去的二三十年里，隨著理論和實踐的發(fā)展，人們對監(jiān)管的理解不斷加深。監(jiān)管理念也發(fā)生了深刻的變化：從去管制化（deregulation）開始，向著監(jiān)管改革（regulatory reform）、監(jiān)管管理（regulatory management）和監(jiān)管政策（regulatory policy）逐步演進[2]。

早期的去管制化理念主要是針對過度管制提出來的。但是人們很快認識到，隨著市場體系的不斷發(fā)展，整個社會的風險和不確定性不斷增加，為了社會的整體福利，政府需要提供有效的監(jiān)管來維護民眾的利益[3]，因此去管制化理念逐步讓位于監(jiān)管改革理念。但是，監(jiān)管改革理念樂觀地認為，改革是暫時性的、存在一種最優(yōu)監(jiān)管狀態(tài)，改革的目的是通過一系列一次性干預措施、使監(jiān)管體系達到這種最優(yōu)狀態(tài)。事實證明，這種觀點是站不住腳的。因此，監(jiān)管改革理念又讓位于監(jiān)管管理理念。

監(jiān)管管理理念和前者的不同之處在于，后者將改革過程看成是一個動態(tài)過程，認為在日益復雜的現代社會，最優(yōu)監(jiān)管狀態(tài)即使存在，也是暫時的。因此，必須建立持續(xù)推進的監(jiān)管體系，使監(jiān)管能夠在動態(tài)演進過程中確保質量和效率。

今天，隨著監(jiān)管重要性的不斷加強，監(jiān)管管理理念又逐步向監(jiān)管政策理念過渡，從而使得監(jiān)管政策和財政政策、貨幣政策一樣，成為政府政策的核心組成部分之一，成為確保經濟增長、就業(yè)充分、物價穩(wěn)定、市場有效運行的重要工具。同時相較于監(jiān)管管理理念，監(jiān)管政策理念更注重主動的“質量保證”，而不是被動的“質量管理”，即監(jiān)管政策理念在設計時更加具有動態(tài)性和前瞻性。

二、有效監(jiān)管的基本原則

傳統(tǒng)的監(jiān)管理論是基于公共利益觀點構建的。當存在市場失靈（比如壟斷、外部性、信息不對稱）時，單純的市場運行無法實現資源的有效配置;此時追求利益最大化的個體行為往往會損害第三方的利益、給社會帶來效率損失，因此需要政府進行干預。但是進一步的研究發(fā)現，監(jiān)管者自身也具有個體利益，即監(jiān)管不僅僅是實現共同利益的工具，也有可能淪為追求私人利益的工具，從而產生了監(jiān)管的私人利益觀點。這種觀點進一步又可以細分為兩種理論[4]：第一種是監(jiān)管俘獲理論[5～6]。這種理論認為，雖然監(jiān)管的最初目的是為了監(jiān)督產業(yè)集團、保護公共利益，但是產業(yè)集團卻可以通過經濟和政治利益來俘獲監(jiān)管者，使監(jiān)管者出臺有利于產業(yè)集團而不是社會大眾的政策。第二種是收費站理論（Tollbooth theory）[7～9]。這種理論認為，政治家（或者監(jiān)管機構）設立監(jiān)管的目的是利用權力來獲取私人利益（尋租），比如只允許政治支持者經營某些行業(yè)，普通經營者需要行賄以獲得經營權利。

因此，監(jiān)管設計存在著一種復雜的平衡，猶如麥迪遜在《聯邦黨人文集》中所說的，“要形成一個以人管理人的政府，最大的困難在于必須首先使政府能控制被統(tǒng)治者，然后必須迫使它能控制自己。”[10]與此相應，監(jiān)管機構必須首先要有足夠的權力來實現監(jiān)管工作，同時它本身也必須能被監(jiān)督和問責?；诖耍覀兛偨Y了各國關于有效監(jiān)管的一般經驗[1]，歸納了以下六條監(jiān)管的基本原則。

第一，有效監(jiān)管的關注點是市場的有效運行，其途徑是促進競爭與創(chuàng)新、鼓勵可持續(xù)發(fā)展，從而最大化消費者的利益。

第二，有效監(jiān)管取決于是否存在權責明確的監(jiān)管機構，監(jiān)管機構必須具有獨立性，能夠真正消除來自被監(jiān)管企業(yè)及其他政府機構的干預。

第三，監(jiān)管規(guī)則的制定與實施必須透明，需要咨詢利益相關各方的意見，聽取他們的建議，并建立針對不利裁定的上訴機制。

第四，監(jiān)管必須是有效率的，為實現監(jiān)管目標所施加的負擔或限制必須最少;合規(guī)程序必須簡化，以使它們不會增加無謂的成本。

第五，監(jiān)管必須具有可問責性，必須包含明確、可測度的監(jiān)管質量標準，確保利益相關方的可問責性和有效激勵。

第六，必須開發(fā)客觀、基于實證的監(jiān)管工具，并將其納入監(jiān)管流程，以權衡實現特定目標的備擇監(jiān)管方案的成本收益情況，統(tǒng)籌兼顧競爭、效率、公平、環(huán)境及其他目標。

三、改善監(jiān)管的基本方法

基于上述有效監(jiān)管的六大原則，我們接下來具體分析改善監(jiān)管的三個基本方法：提升監(jiān)管透明度、簡化監(jiān)管程序、推行監(jiān)管影響分析[11]（Regulatory impact Analysis，RIA）。①當然上述三種方法是相互關聯的，因此需要用一種相互一致、相互支持的方式來綜合運用這些方法。其中提升監(jiān)管透明度是簡化監(jiān)管程序、推行監(jiān)管影響分析的基礎，簡化監(jiān)管程序是改善監(jiān)管的重要環(huán)節(jié)，監(jiān)管影響分析是在更高一個層次上改善監(jiān)管效率的重要工具。

（一）提升監(jiān)管透明度

根據OECD國家的實踐，提升監(jiān)管透明度的方法主要包括[2]：咨詢利益相關各方，用平實的語言起草文件，對現有監(jiān)管文件進行集中登記，公開監(jiān)管信息。

在現實生活中，可以通過調查問卷、公開評論、聽證會等方法，對利益相關各方進行咨詢。同時，可以借助各種手機軟件與公眾進行交流并宣傳監(jiān)管材料。公眾在交流中可以了解監(jiān)管的目的，并提供對于監(jiān)管方案的看法，最終形成反映多數人意見和利益的監(jiān)管規(guī)則。公眾對于監(jiān)管越是理解和熟悉，監(jiān)管的成本就越小，監(jiān)管也越有效。

在法規(guī)條文方面，需要簡練文字、用平實的語言來起草，這樣可以減少法規(guī)條文的歧義，減少公眾理解條文的成本。同時在信息化和網絡化不斷發(fā)展的今天，監(jiān)管機構可以對法律法規(guī)進行整理和匯編，并通過網絡向公眾展示，由此可以減少公眾獲取監(jiān)管資料的時間和成本。不僅如此，完善便利的網絡工具和電子手段，還可以方便公眾和企業(yè)在線提交材料，進一步簡化監(jiān)管程序，提升監(jiān)管效率。

在現階段，我國監(jiān)管機構在制定監(jiān)管規(guī)則時，與公眾的交流和溝通仍然稍顯不足。一些監(jiān)管規(guī)則在公眾不知情的情況下突然頒布，這顯然會損害監(jiān)管的透明度和認同度，增加監(jiān)管的執(zhí)行成本。

同時在監(jiān)管信息公開方面，一些地方的監(jiān)管機構做得也并不到位：沒有在網絡上對監(jiān)管規(guī)則做詳細的整理和清楚的說明，從而增加了公眾查找監(jiān)管信息的難度以及合規(guī)成本。

（二）簡化監(jiān)管程序

作為監(jiān)管的手段，各種行政程序是政府執(zhí)行公共政策的重要工具，比如開辦企業(yè)的程序、登記財產的程序、抵押動產的程序。只有經過相應的行政程序，市場中的個體才能達到某種共識和共信，克服外部性和信息不對稱的困境，進行合理有序的生產和交換活動。然而，如果監(jiān)管程序設計不合理，就會為經濟活動設置不必要的障礙，從而阻礙市場準入、浪費企業(yè)資源、抑制創(chuàng)新活力、減緩經濟增長。

要簡化監(jiān)管程序，首先必須要明確監(jiān)管程序的細節(jié)，并將之公之于眾，這也是提升監(jiān)管透明度的要求。除此之外，簡化監(jiān)管程序還要求對監(jiān)管過程和監(jiān)管戰(zhàn)略有更高的認識，從而能刪繁就簡，去除不必要的程序，只保留必要的環(huán)節(jié)。在這個方面，世界銀行的《營商環(huán)境報告》提供了一個值得借鑒的參考[12]。

《營商環(huán)境報告》從開辦企業(yè)、辦理施工許可、獲得電力、登記財產、獲得信貸、保護少數投資者、納稅、跨境貿易、執(zhí)行合同和辦理破產等10個領域出發(fā)，考察了全球各個經濟體在監(jiān)管程序和營商環(huán)境方面的表現。除了列舉各個經濟體在上述領域的具體監(jiān)管程序之外，《營商環(huán)境報告》還總結了最優(yōu)經濟體在各個領域的監(jiān)管表現，從而有利于后進地區(qū)找到自身的不足，明確改革方向。同時其定量的考察體系，也為監(jiān)管改革提供了可衡量的基準指標。

根據《2019營商環(huán)境報告》，我們發(fā)現大部分地區(qū)在監(jiān)管程序方面仍然有進一步簡化的余地。以開辦企業(yè)指標為例，在2018年，排名第一的是新西蘭，開辦企業(yè)只需要1個程序、花費半天時間，支付人均收入0.2%的費用。而排名最后的委內瑞拉，則需要20個程序、花費230天時間，支付人均收入的391.3%的費用。190個經濟體中有110多個經濟體花費的時間在10天以上。顯然，如果能有效簡化監(jiān)管程序，將大幅度降低企業(yè)開辦的時間和成本，增加新企業(yè)創(chuàng)立的數量，促進競爭和創(chuàng)新。

在簡化監(jiān)管程序方面，我國近年來也取得了不錯的進步。比如2016年6月，國務院辦公廳發(fā)布《關于加快推進“五證合一、一照一碼”登記制度改革的通知》（國辦發(fā)[2016]53號），在開辦企業(yè)方面，實行營業(yè)執(zhí)照、組織機構代碼證、稅務登記證、社會保險登記證和統(tǒng)計登記證“五證合一”登記制度，新制度大幅度縮短了辦證時間，企業(yè)只需要等待2個工作日就可以辦理以往至少15個工作日才能夠辦結的所有證件，極大地提高了辦事效率。

當然，由于幅員遼闊，我國各地區(qū)在監(jiān)管效率方面仍然存在相當大的差異。根據2008年我國營商環(huán)境數據[13]，分數最高的江蘇、廣東有92分和91分，分數最低的甘肅、廣西只有26分和28分。這說明，在簡化監(jiān)管程序、縮小地區(qū)監(jiān)管效率差異方面，我們仍然有很長路要走。同時，實證研究也發(fā)現，營商環(huán)境分數對經濟增長、投資增加、物價水平穩(wěn)定等都具有顯著的正面影響，說明監(jiān)管程序的簡化、監(jiān)管效率的提升確實能促進競爭和經濟增長。

（三）推行推進監(jiān)管影響分析

近年來，在美國、歐盟、OECD等國家，監(jiān)管影響分析發(fā)展很快：大部分影響重大的法律法規(guī)都要進行監(jiān)管影響分析。監(jiān)管影響分析的使用正在逐步改善監(jiān)管的經驗基礎和模式架構，使其更加客觀、科學、有效。

從根本上講，監(jiān)管影響分析力圖澄清那些影響決策的重要因素，促使監(jiān)管者根據更寬泛的經濟和分配目標，權衡問題的可能解決方案，做出平衡性決策。按照西方國家的實踐經驗，監(jiān)管影響分析一般包括以下幾個步驟：界定問題、明確目標、磋商與交流、對備選方案進行影響評估、確定管制的執(zhí)行策略。

在政府干預之前需要對所發(fā)生的問題進行深入的分析和界定。問題的主要特征是什么，影響的范圍有多大，導致問題產生的原因和機制是什么。如果問題的產生是由于市場失靈造成的，那么政府需要在后續(xù)環(huán)節(jié)中進一步考察政府介入的成本和收益，再決定是否需要干預。如果問題的產生是由于監(jiān)管失靈造成的，那么政府需要對已有的監(jiān)管政策進行修改和調整。

在初步確定政府干預的合理性之后，需要明確干預的目標。明確干預目標有以下幾點意義：第一，可以幫助政府準確判斷干預政策的影響層次;第二，幫助監(jiān)管部門明確監(jiān)管思路，明晰可能的監(jiān)管行為;第三，干預目標提供了衡量監(jiān)管效果的標準，增強了監(jiān)管行為的可考核和可問責性。

在此過程中，需要開展與公眾的磋商和交流，幫助政府了解公眾的想法。同時，公眾也可以給監(jiān)管機構提供監(jiān)管所需要的信息，從而形成反映多數人意見和利益的監(jiān)管規(guī)則。磋商與交流提升了監(jiān)管的透明度，使得監(jiān)管規(guī)則更容易為公眾理解和熟悉，從而有利于減少公眾的合規(guī)成本和監(jiān)管機構的執(zhí)行成本。

監(jiān)管機構需要進一步對各種可能方案進行影響評估，這也是監(jiān)管影響分析中最重要的一環(huán)。監(jiān)管機構需要分析各種方案對經濟、社會、環(huán)境的影響，對各利益群體的影響，以及各種方案的成本與收益，從而判斷哪個方案能夠最大限度地實現預設目標，給社會帶來最大的效益，并能夠保障利益的公平分配。

管制的執(zhí)行策略，包括監(jiān)管對象的激勵相容，以及減少監(jiān)管對象的合規(guī)成本。提升監(jiān)管的透明度，簡化監(jiān)管程序，建立針對不利裁定的上訴機制，這些都有利于減少公眾的合規(guī)的成本，確保監(jiān)管的有效實施。

當然，由于技術和數據上的約束，監(jiān)管影響分析的運用還存在許多不足和爭議。但是，監(jiān)管影響分析所使用的嚴謹分析步驟、內涵的成本—收益分析原則對于提升監(jiān)管效率仍然具有重大而深遠的影響。

四、結語

在我國經濟轉型和體制完善的關鍵時期，加強和改善監(jiān)管具有重大的意義。只有改善監(jiān)管效率，才能使市場在資源配置中起決定性作用，才能有效促進競爭與創(chuàng)新、推動經濟的持續(xù)增長。而借鑒和吸收監(jiān)管制度的國際經驗，確立以市場為中心的原則，建立權責明確的監(jiān)管機構，提升監(jiān)管透明度，簡化監(jiān)管程序，提升監(jiān)管的可考核性和可問責性，實施監(jiān)管影響分析，將有助于我們改善監(jiān)管效率，推動經濟轉型和市場改革的勝利完成。

參考文獻：

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[12]? World Bank，Doing business 2019：Training for Reform，2018.

[13]? World Bank，Doing Business in China 2008，2008.