政府購買社會組織服務(wù)項目的第三方評估：現(xiàn)狀、困境與路徑優(yōu)化

黎江

摘 要：政府自己不直接生產(chǎn)服務(wù)，而轉(zhuǎn)為以項目制的形式向社會組織購買服務(wù)，此種方式已經(jīng)成為了政府提供社會服務(wù)的主要選擇。在政府購買社會組織服務(wù)項目的過程中，考核評估是重要一環(huán)，它能督促政府委托開展的各項服務(wù)有效落實。第三方評估作為一種有別于內(nèi)部評估的評估方式，有著獨(dú)立性、客觀性、專業(yè)性等優(yōu)勢。針對目前第三方評估發(fā)展不成熟的現(xiàn)狀，它還存在許多困境，基于此需要提出優(yōu)化第三方評估的路徑。

關(guān)鍵詞：社會組織;服務(wù)項目;第三方評估

中圖分類號：D630? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）24-0184-02

一、引言

隨著中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和各項改革的深入，新時期中國政府和社會的關(guān)系在進(jìn)行調(diào)整，社會組織已經(jīng)成為了我國社會治理的重要主體。為了滿足人民群眾日益增長的服務(wù)需求，政府改變以往親力親為的做法，把一些適合由社會組織提供的服務(wù)交給社會組織去提供。政府購買服務(wù)的做法有助于提高服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，降低服務(wù)的供給成本，并推動政府職能轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新社會治理體系。

為確保政府的購買服務(wù)工作能夠順利開展，對服務(wù)項目進(jìn)行考核評估意義重大。政府對購買的社會組織服務(wù)項目引入第三方評估，就是為了更好地監(jiān)督財政資金的使用，正確評價服務(wù)項目的成果，從而加強(qiáng)對社會組織的管理。關(guān)于第三方評估的概念，學(xué)者程燕林認(rèn)為，它是指由與委托者（政府）和承接者二者均無隸屬關(guān)系和利益關(guān)系的專業(yè)性評估機(jī)構(gòu)，根據(jù)一定的程序和標(biāo)準(zhǔn)，對評估對象進(jìn)行的評估活動[1]。與政府自評相比，第三方評估作為一種外部制衡機(jī)制，如果運(yùn)用得當(dāng)，能夠明顯提高評估結(jié)果的客觀性和公正性。雖然第三方評估在我國政府購買服務(wù)領(lǐng)域得到了推廣應(yīng)用，但需要清楚認(rèn)識到它還處于起步階段，與發(fā)達(dá)國家相比差距很大。第三方評估在我國政府購買服務(wù)中的運(yùn)用時間較短，缺乏經(jīng)驗，怎樣更好地發(fā)揮第三方評估的優(yōu)勢，我國正處于探索中。

二、政府購買社會組織服務(wù)項目第三方評估存在的困境

第三方評估的運(yùn)用改變了以往政府自評的局面，在發(fā)揮其優(yōu)勢的情況下已經(jīng)取得了初步成效，但也存在不少問題，體現(xiàn)在以下幾個方面。

1.第三方評估主體獨(dú)立性不足。獨(dú)立性作為第三方評估的核心，是其保持客觀性和公正性的基礎(chǔ)。我國的第三方評估機(jī)構(gòu)多為高校、研究機(jī)構(gòu)、社會組織等，在目前的第三方評估實踐中，存在著第三方評估機(jī)構(gòu)過度依賴政府的情況。這表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：一是第三方評估機(jī)構(gòu)行政化嚴(yán)重。我國的第三方評估機(jī)構(gòu)大多隸屬于相關(guān)政府部門，與政府有著千絲萬縷的聯(lián)系，能夠做到完全獨(dú)立的少之又少。政府在購買社會組織服務(wù)項目的整個過程中處于主導(dǎo)地位，第三方評估機(jī)構(gòu)受托于政府開展工作，在評估過程中容易被政府的價值和立場所干擾。二是第三方評估依賴政府財政支持。我國當(dāng)前的第三方評估工作開展所需資金主要來源于政府。反觀西方發(fā)達(dá)國家，他們的第三方評估機(jī)構(gòu)資金大多來自社會捐贈、政府專項撥款、政府公益基金等[2]，在資金上能夠確保不受外界影響。我國的第三方評估機(jī)構(gòu)與政府存在著經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，第三方評估在資金上不獨(dú)立，就會束縛其自主性。

2.第三方評估機(jī)構(gòu)專業(yè)性不足。第三方評估機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)之一是它具有比政府相對高的評估專業(yè)能力，所以才被政府委托進(jìn)行服務(wù)項目的績效考核。然而在實際中，第三方評估機(jī)構(gòu)是否具備足夠的專業(yè)能力卻受到質(zhì)疑。在我國，第三方評估參與政府購買社會組織服務(wù)項目的時間不長，各方面發(fā)展不成熟。這就容易導(dǎo)致第三方評估的各項準(zhǔn)備不足，出現(xiàn)第三方評估機(jī)構(gòu)數(shù)量少、規(guī)模小、專業(yè)人才缺乏等問題。另外，由于政府購買社會組織服務(wù)項目涉及到的學(xué)科面廣，需要運(yùn)用到財務(wù)、審計、稅收、法律等多方面的知識，本身就是一項比較復(fù)雜的工作。而第三方評估也是一項系統(tǒng)化的工作，需要進(jìn)行評估指標(biāo)體系的建構(gòu)、設(shè)計具體評估方案、處理分析評估數(shù)據(jù)等，對第三方評估人員專業(yè)能力要求高。還有就是由于第三方評估在中國缺乏實踐，經(jīng)驗不足，可供參考的成功案例少。第三方評估目前還沒形成中國化的系統(tǒng)理論體系，大多是從西方國家借鑒過來的，直接運(yùn)用到中國的實踐中會出現(xiàn)“水土不服”的現(xiàn)象[3]。最后，第三方評估機(jī)構(gòu)遴選機(jī)制的不完善也是原因之一。政府在委托第三方評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行考核監(jiān)督時，所選出來的第三方評估機(jī)構(gòu)有些并不是因為其自身的專業(yè)能力，而是取決于政府部門的傾向和偏好[4]，它們不一定具備很強(qiáng)的專業(yè)素養(yǎng)。

3.第三方評估缺乏社會公信力。第三方評估機(jī)構(gòu)得出的評估結(jié)果能不能被執(zhí)行方和社會公眾所信服所接受，很大程度上取決于第三方評估有沒有公信力。第三方評估的公信力是建立在其獨(dú)立性和專業(yè)性基礎(chǔ)上的，此外它還需要有廣泛真實的信息來源、公開透明的評估過程，以及長期以來良好的行業(yè)業(yè)績等，能夠在社會公眾中享有較高的知名度和聲譽(yù)[5]。目前我國的第三方評估缺乏社會公信力，這與如上所述第三方評估在獨(dú)立性和專業(yè)性上不足有關(guān)聯(lián)。此外，它還涉及到一些其他因素：一是公眾參與不足。第三方評估強(qiáng)調(diào)多元主體共同參與，社會公眾作為服務(wù)受益對象，對社會組織提供的服務(wù)數(shù)量、質(zhì)量等有重大話語權(quán)，但是現(xiàn)實狀況卻因為信息不暢通和參與渠道的缺失，社會公眾很難實際參與到評估中來，這不利于加深公眾對第三方評估的認(rèn)知。二是評估溝通不足。評估信息未能及時向社會公示，目前第三方評估結(jié)果大多是匯報給政府后，由政府部門選擇性地進(jìn)行發(fā)布，第三方很少獨(dú)立直接向社會發(fā)布。評估信息發(fā)布滯后，會導(dǎo)致公眾不能緊密跟進(jìn)服務(wù)提供狀況，與公眾的溝通互動不足，就會降低第三方評估的公信力。

三、政府購買社會組織服務(wù)項目的第三方評估優(yōu)化路徑

針對上述我國政府購買服務(wù)領(lǐng)域運(yùn)用第三方評估出現(xiàn)的問題，為科學(xué)合理發(fā)揮第三方評估的作用，提出以下幾點(diǎn)優(yōu)化路徑。

1.構(gòu)建獨(dú)立的第三方評估主體。針對上文提到的第三方評估主體獨(dú)立性不足問題，可從兩個方面提出解決辦法。第一，第三方評估機(jī)構(gòu)去行政化。我國政府需要改革對第三方評估機(jī)構(gòu)的管理體制，避免委托與政府有行政隸屬關(guān)系的機(jī)構(gòu)開展第三方評估工作，同時還要防止政府內(nèi)部人員在第三方評估機(jī)構(gòu)任職或兼職，使第三方評估機(jī)構(gòu)不受政府行政干擾，獨(dú)立開展評估工作[6]。第二，建立第三方評估資金保障機(jī)制。穩(wěn)定充足的資金來源是第三方評估開展的前提條件，而資金來源是否獨(dú)立，影響著第三方評估的價值中立性。針對目前主要是政府出資的狀況，就需要拓寬第三方評估機(jī)構(gòu)的資金來源渠道。首先，考慮到對社會組織服務(wù)項目進(jìn)行評估也是社會組織管理工作的一部分，可以把第三方評估經(jīng)費(fèi)納入到社會組織管理經(jīng)費(fèi)中，由財政部門給予支持;其次，在條件允許的地方，可以將第三方評估納入政府購買服務(wù)目錄，設(shè)立專門的第三方評估資金庫，給予專項撥款;最后，吸收來自社會力量上的捐助。為減少對政府財政資金的依賴，可以學(xué)習(xí)西方國家設(shè)立公益性評估基金，用社會資本推動第三方評估的發(fā)展。

2.提高第三方評估機(jī)構(gòu)的專業(yè)能力。第三方評估要想達(dá)到理想的目標(biāo)，離不開有過硬專業(yè)知識的評估人才，當(dāng)前第三方評估機(jī)構(gòu)的專業(yè)能力還有待加強(qiáng)。第一，第三方評估機(jī)構(gòu)要認(rèn)識到自身能力的不足，不斷提高評估技術(shù)和手段。主動學(xué)習(xí)國外先進(jìn)評估理論知識，研討成功案例的做法，同時還要加強(qiáng)實踐運(yùn)用，善于從實踐中總結(jié)經(jīng)驗，努力建立適合中國本土化的評估理論體系。第二，政府鼓勵各高等院校增設(shè)相關(guān)專業(yè)，加緊培養(yǎng)公共服務(wù)評估人才，做好專業(yè)人才儲備工作。此外，還要邀請專家學(xué)者，為第三方評估機(jī)構(gòu)開展培訓(xùn)學(xué)習(xí)活動，對理論和實踐進(jìn)行指導(dǎo)，提升各方面能力。第三，完善第三方評估機(jī)構(gòu)遴選機(jī)制。政府要適當(dāng)提高機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入條件，通過公開招標(biāo)的方式，擇優(yōu)選出有資質(zhì)、有能力、信譽(yù)好的第三方評估機(jī)構(gòu)，讓它們成為擔(dān)任評估的主要力量。第四，政府應(yīng)尊重市場規(guī)律，讓第三方評估機(jī)構(gòu)在自由競爭中優(yōu)勝劣汰，提升自我，從而促進(jìn)整個行業(yè)發(fā)展成熟。

3.健全信息公開制度，鼓勵公眾參與。因為第三方評估在我國尚處于起步階段，社會公眾對其認(rèn)知還比較薄弱?；诖耍訌?qiáng)對第三方評估的宣傳普及工作，利用新媒體工具對第三方評估的概念、優(yōu)勢、作用等進(jìn)行詳細(xì)闡釋。及時發(fā)布評估信息，保持信息公開透明，是第三方評估贏得社會信任的重要途徑。當(dāng)前需要建立健全評估信息的公開制度，賦予第三方評估機(jī)構(gòu)單獨(dú)向社會公布評估信息的權(quán)力。政府和第三方評估機(jī)構(gòu)需要將承購方和服務(wù)項目的信息，連同評估過程、方法、標(biāo)準(zhǔn)、結(jié)果等及時向社會公布。在運(yùn)用原有信息披露方式的基礎(chǔ)上，還要發(fā)揮好新時期網(wǎng)絡(luò)電子的優(yōu)勢，以政府網(wǎng)站、官方微博、微信公眾號等多種形式，方便公眾了解評估動態(tài)，解答公眾疑問，加強(qiáng)互動溝通。此外，政府還要增設(shè)社會公眾參與第三方評估的渠道，形成以第三方評估機(jī)構(gòu)為主，相關(guān)社會人士能夠共同參與進(jìn)來的局面，保障公眾的知情權(quán)和參與權(quán)。公眾在參與中能增加對第三方評估工作的了解，同時還能監(jiān)督第三方，有利于第三方評估在社會上推廣，增強(qiáng)第三方評估的公信力。

參考文獻(xiàn)：

[1]? 程燕林.如何保證第三方評估的獨(dú)立性[J].中國科技論壇，2017，（7）：14-18.

[2]? 熊五四.社會組織第三方評估獨(dú)立性探析——科爾曼理性選擇視角下[J].現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2015，（6）：179-180.

[3]? 趙環(huán)，徐選國，楊君.政府購買社會服務(wù)的第三方評估：社會動因、經(jīng)驗反思與路徑選擇[J].福建論壇：人文社會科學(xué)版，2015，（10）：147-154.

[4]? 劉文華.政府購買社工服務(wù)第三方評估存在的問題分析——以濟(jì)南市歷下區(qū)為例[D].濟(jì)南：山東大學(xué)，2017.

[5]? 李春，王千.政府購買養(yǎng)老服務(wù)過程中的第三方評估制度探討[J].中國行政管理，2014，（12）：38-42.

[6]? 孫領(lǐng).政府購買公共服務(wù)第三方評估制度研究[D].長沙：湖南大學(xué)，2017.