國家治理視角下國家審計的功能及實現(xiàn)路徑

趙萬東

摘 要：良好的國家治理能夠體現(xiàn)政府、市場和社會的良性互動，而國家審計則是良好國家治理的保障措施，所以對國家審計相關(guān)內(nèi)容的研究具有重要的現(xiàn)實意義?；诖?，首先分析了國家治理的內(nèi)涵及體系組成;其次指出了國家治理視角下國家審計的功能，包括預(yù)防、服務(wù)等功能;再次對國家審計工作中存在的問題進(jìn)行了詳細(xì)分析;最后綜合分析得出了國家治理視角下國家審計的實現(xiàn)路徑。

關(guān)鍵詞：國家治理;國家審計;實現(xiàn)路徑

中圖分類號：F239? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）23-0159-03

推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是在黨的十八屆三中全會上提出的，是全面深化改革總目標(biāo)的重要組成部分。國家治理的本質(zhì)在于通過其職能緩解社會矛盾，在一定程度上維持社會秩序。國家治理目的的實現(xiàn)需要采取多種手段和措施，而國家審計則是國家治理的重要保障。國家治理與國家審計二者相輔相成，國家審計是國家治理的重要組成部分和內(nèi)在需求，國家審計又對國家治理具有監(jiān)督、評價、服務(wù)等作用。本文主要通過對國家治理視角下國家審計功能的研究，分析國家審計工作中存在的問題，從而得出國家審計的實現(xiàn)路徑。在文獻(xiàn)梳理過程中發(fā)現(xiàn)，對國家審計視角下國家審計相關(guān)內(nèi)容研究的文獻(xiàn)并不多，因此本文的研究能夠豐富國家審計相關(guān)的理論研究體系。

一、國家治理的內(nèi)涵及體系組成

（一）國家治理的內(nèi)涵

“治理”理論在我國政治實踐中全面應(yīng)用的標(biāo)志是黨的十八屆三中全會，此后，國家治理體系和治理能力的提升逐漸提上日程。國家治理是指國家基本權(quán)利安排既定的背景下，國家權(quán)利得到合法、高效運行的過程，并在此過程中得到社會認(rèn)同[1]。良好的國家治理能夠體現(xiàn)政府、市場和社會的良性互動，而國家審計則是國家治理的“免疫系統(tǒng)”。

（二）國家治理體系的組成

國家治理是一個完整的體系，具有豐富的內(nèi)容組成。國家治理體系的組成可以從多方面進(jìn)行劃分（見表1[2]）。

二、國家治理視角下國家審計的功能

國家治理體系具有豐富的內(nèi)涵，也對國家審計提出了更高的要求。國家治理視角下，國家審計具有多方面的功能，充分發(fā)揮著“免疫系統(tǒng)”的作用。

（一）具有預(yù)防功能

國家審計在國家治理過程中發(fā)揮著“免疫系統(tǒng)”作用，因此具有預(yù)防功能。一方面，國家審計本身具有一定的威懾力，對損害國家或集體利益的行為具有威懾作用，能夠避免相關(guān)違法違規(guī)行為的發(fā)生。這主要取決于國家審計部門的權(quán)威性，并且國家審計部門本身還具有一定的引領(lǐng)作用。另一方面，國家審計還可以對潛在的風(fēng)險因素發(fā)出預(yù)警，避免局部性問題演變?yōu)槿中詥栴}，可以有效降低損失程度。對于存在的苗頭性問題，國家審計通過識別能夠及時糾正，避免問題擴(kuò)大化。

（二）是減少政府尋租的有力手段

根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，在社會政治、經(jīng)濟(jì)交往中，信息存在不對稱性，即一方主體掌握另一方主體并不知曉的信息。信息不對稱造成的直接問題就是道德風(fēng)險和逆向選擇，對于政府來說，容易引發(fā)尋租行為[3]。從國家治理來看，其重要主體之一是政府。政府掌握了大部分信息資源，在國家治理過程中，部分政府官員在信息不對稱的情況下利用職務(wù)之便謀取私利，這樣就造成了尋租行為的發(fā)生，從而影響國家治理的效果。在此背景下，需要需要發(fā)揮國家審計的監(jiān)督和評價作用，對政府人員的行為進(jìn)行實時監(jiān)督，避免發(fā)生尋租行為。同時，國家審計還可以對政府官員的工作業(yè)績進(jìn)行評價，檢查其是否存在違法違規(guī)行為，從而有效避免因信息部不對稱而引發(fā)的道德風(fēng)險和逆向選擇。

（三）對維護(hù)國家安全具有積極影響

一方面，國家審計在維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全中發(fā)揮著不可替代的作用。經(jīng)濟(jì)在國家發(fā)展中發(fā)揮著核心作用，是國家穩(wěn)定的重要因素，經(jīng)濟(jì)治理也是國家治理的重要領(lǐng)域之一。國家審計是以維護(hù)整個經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的穩(wěn)定為前提，對財政資金的使用進(jìn)行監(jiān)督，從而保證國有資產(chǎn)的合理分配和使用。因此，對于國家經(jīng)濟(jì)安全來說，國家審計的必不可少的。另一方面，國家審計對其他方面的國家安全因素也發(fā)揮著維護(hù)功能。近年來，我國逐漸推行國家審計全覆蓋，除了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，在政治、文化、生態(tài)等領(lǐng)域國家審計也發(fā)揮著監(jiān)督作用，而這些領(lǐng)域也是國家治理的重點。

（四）為國家治理提供服務(wù)

國家審計的服務(wù)功能主要通過審計治理表現(xiàn)出來。一方面，審計治理過程中，可以及時發(fā)現(xiàn)自身存在的問題，從而有利于審計功能的發(fā)揮，起到健全國家審計系統(tǒng)的作用。這主要是通過內(nèi)部審計治理來為國家審計提供服務(wù)。另一方面，審計治理過程中，審計部門通過收集審計證據(jù)并進(jìn)行分析，能夠發(fā)現(xiàn)政治、經(jīng)濟(jì)等多方面存在的問題，并出具科學(xué)合理的審計意見，對促進(jìn)國家政策落實和深化改革具有積極影響。通過審計治理有利于完善國家體制機(jī)制，從而更好地服務(wù)于國家治理[4]。

三、國家審計工作中存在的問題分析

（一）國家審計獨立性難以保證

從我國的情況來看，國家審計部門一般接受雙重領(lǐng)導(dǎo)。以地方國家審計部門為例，既接受上一級審計機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，又接受本級政府的領(lǐng)導(dǎo)。這樣，審計部門的獨立性就很難保證。對于地方國家審計部門來說，其人員編制、薪酬等由地方政府統(tǒng)一安排，因此在一定程度上審計部門要服務(wù)于政府，審計目標(biāo)的實現(xiàn)也容易受到政府部門的影響。從另一層面上來看，地方國家審計部門還要接受上一級審計部門的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮其審計監(jiān)督職能。雙重領(lǐng)導(dǎo)體制必然會影響審計部門的獨立性，不僅影響審計工作的開展，而且影響審計結(jié)果的公正性。因此，國家審計應(yīng)當(dāng)充分保證獨立性，才能更好地為國家治理服務(wù)。

（二）事后審計問題普遍存在

近年來，我國對審計的重視程度越來越高，也意識到事前、事中審計的重要性，但是事后審計的問題仍然普遍存在。事后審計是我國傳統(tǒng)的審計方式，側(cè)重于在問題發(fā)生后對相關(guān)的政治、經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行審計。事后審計雖然也發(fā)揮著審計的監(jiān)督職能，但是具有諸多不利影響。若問題發(fā)生，則無論政府、集體還是個人都需要承擔(dān)相應(yīng)的損失，并且損失很難彌補(bǔ)。而事前審計則可以發(fā)出相應(yīng)的預(yù)警，有效預(yù)防違法違規(guī)行為的發(fā)生;事中審計則可以及時發(fā)現(xiàn)存在的問題，防止問題擴(kuò)大化，可以有效降低損失程度。所以，國家審計應(yīng)當(dāng)逐步由事后審計轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑?、事中審計?/p>

（三）工作效率有待提升

國家審計是從宏觀的角度保證國家權(quán)利得以高效運行，涉及的范圍比較廣、內(nèi)容比較多，因此工作效率問題有待改善。而雙重領(lǐng)導(dǎo)體制問題是國家審計工作效率低的原因之一。國家審計部門在工作開展過程中，要考慮上一級審計部門的意見，也要考慮本級政府部門的相關(guān)規(guī)定，相關(guān)審計項目的開展需要經(jīng)過多層審批，自然不利于工作效率的提升。此外，國家審計工作中還存在責(zé)任劃分不清、權(quán)責(zé)主體不明等問題，這造成了審計人員對工作進(jìn)行推諉，或者工作拖沓等問題的發(fā)生，也不利于工作效率的提升。

（四）缺乏健全的審計結(jié)果公告制度

我國一直缺乏健全的審計結(jié)果公告制度，相關(guān)信息的透明度并不高。近年來，雖然我國對國家審計的相關(guān)結(jié)果進(jìn)行了公開，但是一般只是對某一方面或者局部的審計結(jié)果進(jìn)行公開，并未實現(xiàn)完全公開。究其原因，一方面，我國審計結(jié)果公告制度缺乏法律約束。在審計相關(guān)的法律規(guī)定中，并未強(qiáng)制要求對審計結(jié)果進(jìn)行公開，也未制定公告時限[5]。由于缺乏法律的約束，必然會造成部門審計部門的結(jié)果公告流于形式，或者直接選擇不公開。另一方面，我國對審計結(jié)果公告制度的完善重視程度不足。審計部門對審計結(jié)果公開并不重視，不利于審計質(zhì)量的提升，也不利于接受社會監(jiān)督。

四、國家治理視角下國家審計的實現(xiàn)路徑

（一）保證國家審計的獨立性，建立國家治理的保障措施

國家審計獨立性的提升，不僅有利于審計監(jiān)督職能的充分發(fā)揮，而且有利于國家治理的順利實施。為保證國家審計獨立性的提升，一方面，應(yīng)當(dāng)改變雙重領(lǐng)導(dǎo)體制問題。我國應(yīng)當(dāng)積極探索實施國家審計部門的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，審計部門只接受一個行政主體的領(lǐng)導(dǎo)，避免因雙重領(lǐng)導(dǎo)體制而失去獨立性;另一方面，應(yīng)當(dāng)不斷提高國家審計部門中人員的獨立性。國家審計部門要保證充分的獨立性，還應(yīng)當(dāng)從人員方面著手。應(yīng)當(dāng)不斷提高審計人員的思想意識，從思想上保證自身的獨立性。同時，審計部門應(yīng)當(dāng)建立完善的權(quán)責(zé)機(jī)制，保證審計人員之間的獨立性。

（二）發(fā)揮國家審計的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略調(diào)整作用，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域治理

經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域是國家治理的重要領(lǐng)域之一，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮國家審計的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略調(diào)整作用，推進(jìn)國家治理的實現(xiàn)。首先，應(yīng)當(dāng)樹立科學(xué)的審計理念，與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)。審計部門應(yīng)當(dāng)結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局，明確自身職責(zé)和功能，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。其次，應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實際情況明確審計內(nèi)容。對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同的地區(qū)，國家審計部門應(yīng)當(dāng)采用不同的審計方式，對審計的重點內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整。最后，對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的問題，出具科學(xué)的審計報告和建議。國家審計的最終目的是為了發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的問題，并出具具有可行性的合理建議，從而助力經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略調(diào)整。

（三）通過發(fā)揮國家審計的監(jiān)督和評價作用，完善國家治理制度

一方面，國家審計應(yīng)當(dāng)監(jiān)督國家治理相關(guān)政策的落實。為推進(jìn)國家治理的有效運行，國家出臺了一系列政策法規(guī)，而國家審計過程中則會對相關(guān)政策的落實情況進(jìn)行監(jiān)督，從而保證國家治理政策的有效實施。另一方面，國家審計應(yīng)對國家治理的效果進(jìn)行評價，從而完善國家治理制度。國家治理體系涉及多個方面的內(nèi)容，國家審計部門則會對治理的效果進(jìn)行全方位評價，從而發(fā)現(xiàn)其中的問題，相關(guān)部門據(jù)此及時糾正，這樣才能不斷完善國家治理制度。

（四）通過完善審計結(jié)果公告制度為國家治理服務(wù)

國家審計結(jié)果公告制度是提高公眾知情權(quán)的重要手段，也是接受社會監(jiān)督的有效方式。一方面，應(yīng)當(dāng)建立健全的法律法規(guī)體系，用以約束審計結(jié)果公告制度?！秾徲嫹ā芳捌湎嚓P(guān)法律法規(guī)中，應(yīng)當(dāng)明確審計部門應(yīng)當(dāng)對審計結(jié)果進(jìn)行公告，并規(guī)定公告的時限和方式。這樣才能消除由于信息不對稱而引發(fā)的政府尋租行為。另一方面，國家審計部門應(yīng)當(dāng)提高對審計結(jié)果公告的重視程度。國家審計部門自身應(yīng)當(dāng)有意識地對審計結(jié)果進(jìn)行公示，以提高公眾的知情權(quán)。

結(jié)語

國家治理體系的完善和治理能力的提升需要借助國家審計的力量來實現(xiàn)。在國家治理過程中，國家審計發(fā)揮著預(yù)防、減少政府尋租行為，維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)及其他因素的安全和為國家治理服務(wù)的功能。因此，國家審計對國家治理發(fā)揮著重要重要保障作用。本文還指出了國家審計工作中存在的一些問題，包括審計獨立性難以保證、事后監(jiān)督問題、工作效率低以及審計結(jié)果公告制度不完善等。只有解決了存在的問題，國家審計才能更好地為國家治理提供服務(wù)。最后，本文還指出了國家治理視角下國家審計的實現(xiàn)路徑，包括保證國家審計獨立性、發(fā)揮國家審計的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略調(diào)整作用、發(fā)揮國家審計的監(jiān)督和評價作用、完善審計結(jié)果公告制度等。

參考文獻(xiàn)：

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