國家治理現(xiàn)代化進程中的檔案制度變遷及因應策略

摘? 要：檔案制度變遷是為了更好地促進檔案事業(yè)發(fā)展，對傳統(tǒng)檔案制度進行革新，對新檔案制度進行創(chuàng)立的過程。其表現(xiàn)形式有檔案制度衰退、檔案制度調適和檔案制度創(chuàng)新三種。為了順應時代發(fā)展潮流，需要從推動基于國家治理現(xiàn)代化的檔案制度構建、強化基于國家治理現(xiàn)代化的檔案制度實施、做好基于國家治理現(xiàn)代化的檔案制度調適、促進基于國家治理現(xiàn)代化的檔案制度創(chuàng)新四個方面，增強國家治理現(xiàn)代化進程中檔案制度變遷的因應能力。

關鍵詞：檔案制度;檔案制度變遷;國家治理現(xiàn)代化;因應策略

Abstract： The change of archives system is to better promote the development of archives， to innovate the traditional archives system， and to create a new archives system. There are three forms of the change of archives system： the decline of archives system， the adjustment of archives system and the innovation of archives system. In order to conform to the trend of the times， it is necessary to strengthen the ability of responding to the changes of archives system in the process of modernization of national governance from four aspects： promoting the construction of archives system， implementing archives system， adjusting archives system and innovating archives system based on modernization of state governance.

Keywords： Archives System; Change of Archives System; Modernization of State Governance; Countermeasures

1 引言

伴隨經濟全球化浪潮和后現(xiàn)代社會哲學的出場，治理的內涵、功能和特征都發(fā)生了深刻的變化，逐漸成為一種闡釋現(xiàn)代社會、政治秩序、行政權力構架變化與公共政策體系特征的分析框架和思想體系[1]。為了化解在社會主義現(xiàn)代化進程中我國積累的各種社會矛盾和治理危機，中國共產黨十八屆三中全會提出了“國家治理現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略舉措[2]。國家治理現(xiàn)代化也成為繼工業(yè)現(xiàn)代化、農業(yè)現(xiàn)代化、國防現(xiàn)代化、科學技術現(xiàn)代化后的又一個“現(xiàn)代化”提法[3]。而檔案作為黨和國家事業(yè)發(fā)展不可或缺的一項基礎性、支撐性工作，是實現(xiàn)國家治國理政的基礎性力量，已然開始從工具向實現(xiàn)“國家公器”角色使命的嬗變[4]，在國家治理現(xiàn)代化進程中地位和作用更為凸顯。

治理時代的到來，要求檔案事業(yè)發(fā)展要服務國家治理現(xiàn)代化發(fā)展大局，踐行國家治理現(xiàn)代化的理念與主張，這為我國檔案制度變遷提供了新的場域，也提出了新的冀望。因此，需要在推進檔案治理的過程中，不斷加強檔案制度的改革創(chuàng)新，以便更好地順應時代發(fā)展的潮流[5]。這就要求立足于國家治理現(xiàn)代化的時代背景，分析檔案制度變遷的新境況新需求，探索檔案制度變革的路徑與對策，從而為檔案事業(yè)發(fā)展深化轉型提供理論參考。

2 檔案制度變遷的內涵

新制度主義理論認為，制度變遷是內在動力和外部環(huán)境共同作用導致制度不均衡的結果[6]。隨著國家治理現(xiàn)代化進程的不斷推進，促使國家的宏觀制度環(huán)境和檔案工作實踐都發(fā)生了深刻變化，共同形成了檔案制度變遷的推動力量。因此，我國現(xiàn)行檔案制度改革與創(chuàng)新不是一般的制度改良或形式變革，而是從傳統(tǒng)檔案制度向現(xiàn)代檔案制度的轉軌，檔案制度改革過程實質上是一種制度變遷過程，是一場深刻的制度革命[7]。促進傳統(tǒng)檔案制度的變遷，就成為國家治理現(xiàn)代化進程中我國檔案事業(yè)深化轉型的必然選擇。

檔案制度是在一定歷史條件下形成的與檔案事務相關的體系安排及特定成員在檔案相關事務中所共同遵守的行為規(guī)則，既包括檔案機構及其業(yè)務的安排，也包括具體業(yè)務過程中需要遵守的規(guī)則[8]。我國正處于社會轉型時期，基本社會制度創(chuàng)新的各方面條件已經具備，實現(xiàn)制度創(chuàng)新勢在必行，作為微觀社會制度的檔案制度同樣需要實現(xiàn)新的改革與變遷[9]。借鑒制度變遷的相關理論，即“制度變遷是新制度安排代替、轉換和交易舊制度安排的過程，是一種效益更高的制度對另一種制度的替代過程，涉及新制度的創(chuàng)立和舊制度的轉軌兩個基本問題”[10]，可以將檔案制度變遷理解為，依據(jù)國家宏觀制度環(huán)境的變化以及檔案實踐發(fā)展的現(xiàn)實需求，對傳統(tǒng)的檔案制度進行革新，對新的檔案制度進行創(chuàng)立的過程。檔案制度變遷的目的在于通過設立新的檔案制度，為社會公眾提供更經濟、更便捷的檔案利用路徑，創(chuàng)造一種更高效、更公平的檔案制度環(huán)境[11]。

3 檔案制度變遷的主要形式

檔案制度變遷是檔案制度持續(xù)對自身結構進行優(yōu)化調整，不斷適應新的實踐發(fā)展需求的過程。檔案制度變遷主要體現(xiàn)在檔案制度的衰退、調適和創(chuàng)新的動態(tài)演化過程中。

3.1 檔案制度的衰退。從檔案制度衰退的維度來看，隨著國家治理現(xiàn)代化的推進和國家治理理念的變革，原有的檔案制度在制度設計理念和制度實施流程等方面已經不能適應時代發(fā)展的要求，客觀上造成了檔案制度的衰退。例如1954年中國共產黨第一次全國檔案工作會議認為，“檔案工作不是簡單的技術工作，而是帶有高度政治性的工作”，要求檔案工作人員“應當熱愛本職工作，努力學習，鉆研業(yè)務，遵守各相關規(guī)定，嚴守黨的秘密”[12]，著重強調了檔案工作的保密性和政治性。但隨著開放型政府建設、服務型政府建設等政治實踐的發(fā)展，檔案信息公開和檔案社會服務逐漸提上日程，就對原有的檔案制度造成沖擊。例如，《政府信息公開條例》與檔案開放制度的碰撞，致使政府信息公開與保存在國家檔案館的政府檔案利用，處于分別執(zhí)行政府信息公開法規(guī)和檔案法律法規(guī)的雙軌運行階段，造成檔案管理標準與提前開放檔案標準之間的不銜接，導致提前開放檔案的規(guī)定實際上難以真正實現(xiàn)[13]。這體現(xiàn)了在時代發(fā)展的過程中檔案制度的衰退現(xiàn)象。

3.2 檔案制度的調適。從檔案制度調適的維度來看，隨著國家治理現(xiàn)代化成為全面深化改革的總目標，社會各界圍繞“治理”展開了激烈的討論，而檔案事業(yè)作為國家治理體系的重要組成部分，國家治理結構的調整必然對現(xiàn)有的檔案制度產生沖擊。例如，檔案治理主體的多樣性、治理客體的擴展性、治理方式的法制性、治理目標的包容性等[14]，使得檔案治理在管理模式和實施方式上有別于傳統(tǒng)的檔案事業(yè)管理，目前檔案治理的制度建設仍然相對落后，難以滿足從檔案事業(yè)管理走向檔案治理的發(fā)展需要[15]。這就要求針對檔案治理的新特征和新要求，及時地對檔案制度進行調適，以適應檔案事業(yè)轉型的時代發(fā)展趨勢。從順應國家治理現(xiàn)代化發(fā)展的角度來看，亟須對現(xiàn)有的檔案制度進行改革，通過治理制度的建設、治理體制的變革、治理結構的優(yōu)化、治理模式的創(chuàng)新等做好頂層設計，增加檔案機構、社會組織或個人參與的便利性和積極性，促進檔案治理現(xiàn)代化[16]。

3.3 檔案制度的創(chuàng)新。從檔案制度創(chuàng)新的維度來看，檔案制度是國家制度安排的組成部分，檔案制度的發(fā)展亟須跟上社會治理的前進腳步，積極回應社會治理方式變革的新要求[17]。而社會治理背景的出現(xiàn)已經為檔案制度創(chuàng)新提供了堅實的基礎，檔案制度創(chuàng)新也將沿著社會治理這個總方向不斷前行，最終實現(xiàn)檔案信息權在國家、社會與公民間的重新配置[18]。特別是在2014年《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》提出“規(guī)范并支持社會力量參與檔案事務”的新要求之后，現(xiàn)有檔案制度缺乏對社會參與檔案事務制度設計的弊端進一步凸顯。例如，對如何通過檔案制度創(chuàng)新發(fā)揮檔案學會等社會組織的作用，如何通過檔案制度構建規(guī)范并支持檔案中介機構、專業(yè)機構參與檔案事務，如何通過檔案制度設計支持社會組織和個人依法設立檔案事業(yè)發(fā)展基金等，都缺乏必要的制度支撐。這使得檔案事業(yè)發(fā)展對檔案制度創(chuàng)新的需求更為迫切[19]。

4 檔案制度變遷的因應策略

4.1 推動基于國家治理現(xiàn)代化的檔案制度構建。制度建設作為現(xiàn)代國家治理的核心內容和首要任務，在利益分配、資源整合、關系協(xié)調、社會穩(wěn)定和國家發(fā)展等方面發(fā)揮著重要作用，在促進國家治理體系完善和治理能力提升方面有著重要意義。以制度建設推進國家權力向社會系統(tǒng)有效滲透并充分汲取所需資源，有助于實現(xiàn)社會利益關系均衡，鞏固政府、市場與社會的制度化互動關系[20]。推動基于國家治理現(xiàn)代化的檔案制度構建，是為了從制度層面規(guī)范檔案權力主體行為，完善現(xiàn)代檔案治理結構，協(xié)調檔案制度關系，保障檔案制度建設的有序推進。具體來講，需要從明確檔案制度功能、優(yōu)化檔案制度結構、完善檔案制度內容等方面，推動基于國家治理現(xiàn)代化的檔案制度構建。

從明確檔案制度功能來看，基于國家治理現(xiàn)代化的檔案制度建構要為多元檔案治理主體參與檔案治理提供規(guī)范有序的制度環(huán)境，為檔案治理主體在檔案治理中的利益分配提供合法性和合理性的保證，具有引導和激勵檔案治理主體參與檔案治理以及協(xié)調整合不同檔案治理主體在檔案治理中利益的功能。

從優(yōu)化檔案制度結構來看，基于國家治理現(xiàn)代化的檔案制度構建要形成以檔案法律規(guī)范為核心、檔案行政規(guī)范為基礎、相關社會規(guī)范為補充的制度結構體系，實現(xiàn)行為約束與利益保障相結合，以便不同性質的制度在檔案治理中作用的充分發(fā)揮，保證檔案制度的協(xié)調性和平衡性?；趪抑卫憩F(xiàn)代化的檔案制度構建除了要推動正式制度關系的建設，還要充分正視非正式制度在檔案制度結構中的重要作用，促進檔案治理主體之間非正式制度的價值實現(xiàn)。

從完善檔案制度內容來看，基于國家治理現(xiàn)代化的檔案制度首先要通過制度建設明確檔案治理的目標、過程和路徑，將檔案治理納入法治化軌道;其次，通過制度建設明確不同檔案治理主體在檔案治理中的權責范圍、參與方式和互動形式，為檔案治理主體參與檔案治理提供制度依據(jù);再次，通過制度建設明確檔案行政管理機構、檔案業(yè)務機構和社會組織的運作方式，理順不同檔案治理機構之間的關系，避免政事關系不分等情況的出現(xiàn);最后，通過制度構建細化檔案治理的具體內容，提高檔案治理相關制度的靈活性和可操作性。

4.2 強化基于國家治理現(xiàn)代化的檔案制度實施?；趪抑卫憩F(xiàn)代化的檔案制度可以為檔案治理現(xiàn)代化提供重要的制度保障，但檔案制度理念能否落到實處、檔案制度設計能否產生實效、檔案制度內容能否發(fā)生作用，則與檔案制度的實施有著密切關系。制度的生命力在于執(zhí)行，因此強化基于國家治理現(xiàn)代化的檔案制度實施是檔案制度建設有效推進的重要保證。但也應該看到，在我國制度建設的領域、制度建設的內容和制度建設的法治化程度不斷拓展和持續(xù)完善的大背景下，“‘有令不行，有禁不止和‘上有政策，下有對策等制度執(zhí)行不力的情況仍然普遍存在，使得制度執(zhí)行的實際效果難以達到政策制定的目的，削弱了政策的調控能力和規(guī)制作用，其根本原因就在于制度并未得到有效執(zhí)行”[21]。為了避免基于國家治理現(xiàn)代化的檔案制度得不到落實，必須強化檔案制度實施，確保檔案制度作用的發(fā)揮。

首先，檔案制度能否落到實處，與檔案治理參與主體的制度觀念有很大關聯(lián)。為此，需要培養(yǎng)檔案治理主體的制度觀念和規(guī)則意識，使制度理念融入到社會生活之中，最終形成遵紀守法的良好氛圍，從而將基于國家治理現(xiàn)代化的檔案制度理念融入到檔案治理主體行動中，并在檔案治理中踐行檔案制度內容。

其次，檔案制度能否得到積極執(zhí)行，與檔案治理參與主體的權責關系密切相關。為此，必須在檔案治理中構建權責一致的檔案制度執(zhí)行體制。具體來講，黨政機構和檔案行政管理部門在基于國家治理現(xiàn)代化的檔案制度執(zhí)行過程中，要堅持依法依規(guī)執(zhí)行的基本準則，提高檔案制度的執(zhí)行效力，并對其具體行為負責;檔案業(yè)務部門、社會組織和個人等在檔案制度執(zhí)行的過程中，要增強大局意識、協(xié)作意識和責任意識，提高制度實施的主動性和積極性。

最后，檔案制度能否得到深入貫徹，與檔案行政管理部門能否強化制度監(jiān)督和制度問責有著重要聯(lián)系。檔案行政管理部門作為檔案治理的行政管理主體，在職能上肩負著行政監(jiān)督和行政問責的責任，這就使得檔案行政管理部門在推動基于國家治理現(xiàn)代化的檔案制度實施的過程中，必須強化檔案制度實施的監(jiān)督和問責，確保檔案制度在實施中不走樣、不變形，能夠沿著制度設計的方向穩(wěn)步推進。

4.3 做好基于國家治理現(xiàn)代化的檔案制度調適。由于制度惰性的客觀存在，在基于國家治理現(xiàn)代化的檔案制度構建時忽略的問題以及制度設計存在的不足將會逐步顯現(xiàn)，如果不能夠及時進行調整和變革，將在一定程度上制約檔案制度作用的發(fā)揮。這就要求根據(jù)檔案事業(yè)發(fā)展內外部環(huán)境的變化，做好檔案制度調適，為檔案治理現(xiàn)代化提供全面有效的制度支撐。檔案制度調適屬于調整難度大、涉及領域多、影響面廣的政策變革。因此，在推進基于國家治理現(xiàn)代化的檔案制度調適的過程中，要注意保持檔案制度的穩(wěn)定性和連續(xù)性，做好檔案制度調適的風險評估，并對檔案制度調適的時機進行慎重選擇。

首先，在檔案制度調適的過程中要盡量保持制度的穩(wěn)定性和連續(xù)性?！肮舱咴谡{節(jié)社會行為的過程中，需要在一定時期內保持公共政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性，這是塑造良好政策秩序和維護政策公正的基礎，也有助于形成良好和穩(wěn)定的社會預期。而公共政策的不穩(wěn)定將會造成政府成本增加和資源浪費，誘發(fā)普遍的、結構性的短期行為，致使公共政策體系結構性紊亂以及政府和社會之間信賴關系的破裂。”[22]為此，在基于國家治理現(xiàn)代化的檔案制度調適的過程中，應該保持檔案制度理念的一致性和制度導向的延續(xù)性，確保不同的檔案治理主體能夠對檔案制度形成較為穩(wěn)定的預期，保持其對檔案實踐投入的持續(xù)性。

其次，在檔案制度調適的過程中要做好制度調適的風險評估。嚴謹?shù)闹贫拳h(huán)境風險評估，利于檔案制度調適的順利推進，是檔案制度調適得以有效推進的重要保證，否則將會導致檔案制度調整失敗，增加檔案制度調適的成本，降低檔案治理主體的信心。為此，在基于國家治理現(xiàn)代化的檔案制度調適的過程中，要對宏觀的政策環(huán)境、社會環(huán)境，中觀的管理環(huán)境、組織環(huán)境以及微觀的技術環(huán)境等進行風險分析，綜合評估檔案制度調適的風險和機遇，做好相應的風險管控預案。

最后，在檔案制度調適的過程中要選擇制度調適的有利時機。制度變遷主要分為誘致性制度變遷與強制性制度變遷兩種類型，它們在制度變遷的動因、制度變遷的方式以及制度變遷的時機選擇等方面存在很大的差異性。要想提升制度變遷的效率，實現(xiàn)較好的制度變遷效果，需要區(qū)分制度變遷的類型、分析制度變遷的條件、把握制度變遷的轉換時機，以便增加制度變遷收益、降低制度變遷成本、提高制度變遷效率[23]。檔案制度調適作為制度變遷的一種形式，同樣遵循制度變遷的一般規(guī)律。為此，在適當時機推動基于國家治理現(xiàn)代化的檔案制度調適，有利于降低因檔案制度變遷導致的運行成本，提高檔案制度變遷帶來的邊際效益。

4.4 促進基于國家治理現(xiàn)代化的檔案制度創(chuàng)新。檔案事業(yè)發(fā)展是一個不斷演進的實踐過程，檔案制度建設也需要與時俱進。“制度創(chuàng)新作為一種新質性活動，其推進和發(fā)展必須是基于實質性問題的分析。而判斷實質性問題的關鍵則是帶有‘中國式的底色，符合我國的國情和社情。這就要求在制度創(chuàng)新的過程中，既要將具有中國氣質和中國特色的治理經驗內容加以制度化，也要注意通過制度資源的合理整合提升‘制度設計仿效的有效性和可行性。”[24]為此，可以從基于中國檔案治理經驗總結的檔案制度發(fā)展和基于域外檔案治理經驗借鑒的檔案制度學習兩個方面，促進檔案制度創(chuàng)新。

從基于中國檔案治理經驗總結的檔案制度發(fā)展來看，隨著檔案治理的推進，新的實踐必將對已有的制度關系形成挑戰(zhàn)，這就要求對檔案治理中的成功經驗進行總結并適時地上升為政策和制度，從而為基于國家治理現(xiàn)代化的檔案制度完善提供鮮活的實踐經驗。具體來講，就是要在檔案治理的過程中，將關于黨政機構領導檔案治理的理念和方略、檔案行政機構管理檔案治理的模式和策略、檔案業(yè)務部門參與檔案治理的流程和方式、社會組織和個人參與檔案治理的方法和路徑等成功經驗，及時地與現(xiàn)有檔案制度內容進行對照分析，對不適應檔案治理實踐發(fā)展的檔案制度設計加以修改和廢止，對有助于檔案治理實踐發(fā)展的相關經驗進行吸收借鑒并適時地上升為法規(guī)政策，從而確保基于國家治理現(xiàn)代化的檔案制度能夠在實踐中不斷發(fā)展，在發(fā)展中不斷完善。

從基于域外檔案治理經驗借鑒的檔案制度學習來看，檔案制度設計與各國的政治制度、文化生態(tài)、歷史傳統(tǒng)等有著密切的關聯(lián)，使得不同國家的檔案制度存在一定的差異性，這為從不同的維度和視角比較檔案制度差異，學習不同國家檔案制度優(yōu)點提供了可能。在全球化深入發(fā)展的背景下，世界范圍內的制度交流、制度碰撞以及制度競爭日益頻繁。從近百年的國際政治實踐來看，在西方力量全球擴展的過程中制度傳播如影隨形，制度學習對非西方國家獲取制度經驗以及實現(xiàn)自身的制度變革發(fā)揮著不可替代的作用，這也使得制度學習作為制度間交流以及制度構建的主要方式，成為后發(fā)國家以學習追求力量的重要途徑[25]。具體來講，通過制度學習可以借鑒不同國家的檔案制度設計理念、檔案制度架構形式、檔案制度組織方式并在此基礎上進行檔案制度的自我改良和完善，這對降低制度探索和制度驗證的成本，增強我國的檔案制度創(chuàng)新能力有著重要促進作用。為此，在結合中國國情的基礎上，通過制度學習的方式獲取域外檔案制度設計的成功經驗，對促進我國改進檔案制度設計的缺陷，完善基于國家治理現(xiàn)代化的檔案制度體系，促進檔案治理能力現(xiàn)代化發(fā)展有著積極意義。

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