協(xié)商嵌入式信訪治理的制度性考量：邏輯、系統(tǒng)與模式

李輝 王建蓮

摘 要：當(dāng)前信訪制度的系統(tǒng)性困境為協(xié)商嵌入式信訪治理提供了行動(dòng)空間，其生成邏輯、系統(tǒng)構(gòu)成與運(yùn)轉(zhuǎn)模式貫穿于制度失衡、變遷與融合的全過程。信訪容量超載，執(zhí)行力萎縮，自適性欠缺衍生出協(xié)商嵌入的價(jià)值邏輯、技術(shù)邏輯、情境邏輯;協(xié)商元素對(duì)傳統(tǒng)信訪制度的全方位注入，型塑出新價(jià)值與倫理系統(tǒng)、新動(dòng)力與功能系統(tǒng)、新組織與渠道系統(tǒng);操作層面，基層政治協(xié)商、人民建議征集、網(wǎng)格化治理、人民調(diào)解等制度與信訪制度的資源融合，協(xié)商嵌入作用于信訪鏈條不同節(jié)點(diǎn)的功能融合以及構(gòu)筑于頂層設(shè)計(jì)與文化浸潤(rùn)之上的價(jià)值融合，共同支撐協(xié)商嵌入式信訪治理的良序運(yùn)行。

關(guān)鍵詞：信訪治理;協(xié)商嵌入;制度變遷;制度融合

中圖分類號(hào)：D632.8 ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ?文章編號(hào)：1002-7408（2019）010-0101-08

? 一、問題的提出

社會(huì)主義協(xié)商民主是我國(guó)社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，深嵌于當(dāng)代中國(guó)政治改革的全過程，在我國(guó)有根、有源、有生命力。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)的“發(fā)揮社會(huì)主義協(xié)商民主重要作用……推動(dòng)社會(huì)主義協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”[1]，為這一重要民主形式的演進(jìn)指明了方向。信訪制度作為具有中國(guó)特色的制度設(shè)置，則是一種具有協(xié)商性質(zhì)的非訴訟糾紛解決機(jī)制，在體現(xiàn)民主、反映民意、救濟(jì)權(quán)利等方面，發(fā)揮了重要作用。隨著新時(shí)代政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)等領(lǐng)域變革的不斷深入，利益格局顯著變化，社會(huì)矛盾日趨復(fù)雜，信訪制度面臨的容量超載、功能異化、執(zhí)行不力、效果不彰等系統(tǒng)性困境愈加凸顯，已成為信訪理論界與信訪實(shí)務(wù)工作者亟需解決的難題。

社會(huì)主義協(xié)商民主于信訪制度而言，具有目的與工具的雙重價(jià)值，其在基層治理領(lǐng)域的拓展是對(duì)近年來不斷升溫的信訪法治化改革的有效補(bǔ)充，而信訪制度基于內(nèi)外壓力不斷衍生的全新訴求又為社會(huì)主義協(xié)商民主的制度性嵌入提供了行動(dòng)空間，適時(shí)推進(jìn)關(guān)于二者融合即協(xié)商嵌入式信訪治理的探索理應(yīng)成為新時(shí)代信訪制度改革的理論自覺與實(shí)踐自覺。本文之所以將其置于制度性框架下來考量，主要緣于協(xié)商嵌入過程通常涉及信訪治理結(jié)構(gòu)、工具、程序等多重制度元素的重構(gòu)，因而在宏觀層面上具有鮮明的制度變遷與融合特征，以此為邏輯主線既能拓展制度思維，豐富研究視角，又利于動(dòng)態(tài)詮釋當(dāng)前信訪治理中協(xié)商嵌入何以可能，進(jìn)而在清晰描繪改革圖景的同時(shí)為實(shí)踐推進(jìn)提供更為精準(zhǔn)的指引。

? ? ?二、制度失衡——協(xié)商嵌入式信訪治理的生成邏輯

誠(chéng)如青木昌彥所言：“制度是人類社會(huì)內(nèi)生的、社會(huì)博弈參與人之間策略互動(dòng)從而最終自我實(shí)施的均衡結(jié)果?！盵2]然而這種均衡卻時(shí)刻面臨“千百萬(wàn)次細(xì)小的反叛”[3]129，亦即任一時(shí)點(diǎn)上的制度狀態(tài)都是制度均衡與制度失衡的疊加，而制度失衡又恰恰是引致制度變遷最為直接的原因。就協(xié)商嵌入式信訪治理而言，其對(duì)傳統(tǒng)信訪制度的突破正是根植于諾斯所說的制度失衡時(shí)追求潛在獲利機(jī)會(huì)的自發(fā)交替過程，質(zhì)言之，傳統(tǒng)信訪制度在制度供需、制度執(zhí)行、制度自適等方面的失衡不斷衍生并凝練出協(xié)商嵌入的生成邏輯并最終表現(xiàn)為制度變遷的具象。

（一）價(jià)值邏輯：對(duì)信訪容量超載的因應(yīng)

長(zhǎng)期以來，信訪作為總體性社會(huì)治理的鏈接鏡像，扮演了彌合治理體系內(nèi)制度縫隙的角色，其兜底性制度的設(shè)計(jì)導(dǎo)致信訪結(jié)構(gòu)的急劇擴(kuò)張與信訪功能的不斷異化，隨之而來的則是持續(xù)多年的“信訪洪峰”與信訪吞吐的嚴(yán)重失衡，“信訪難案（長(zhǎng)期未決案）的淤積使信訪洪流形成一條‘地上懸河，處于高位、高危的運(yùn)行區(qū)間”[4]。在因信訪量超載而愈發(fā)困窘的背后，實(shí)質(zhì)上潛藏著更深層次的價(jià)值危機(jī)：其一，信訪制度根源于黨的群眾路線，具有強(qiáng)烈的意識(shí)形態(tài)色彩，民意表達(dá)、政治參與、權(quán)力監(jiān)督的制度初衷型塑出對(duì)民眾訴求的“無限回應(yīng)”模式，而當(dāng)前信訪制度的超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)不可避免地會(huì)陷入“有限回應(yīng)”“低效回應(yīng)”的窘境，二者的持續(xù)落差自然會(huì)不斷消解這一制度的價(jià)值根基;其二，現(xiàn)行信訪制度在權(quán)利救濟(jì)、矛盾調(diào)解方面的功能溢出不僅是信訪容量超載的重要原因，也是引發(fā)制度價(jià)值沖突的關(guān)鍵，當(dāng)民眾“把信訪看成優(yōu)于其他行政救濟(jì)甚至國(guó)家司法救濟(jì)的一種特殊權(quán)利”[5]，對(duì)信訪僭越法律的擔(dān)憂必然與日俱增，隨之而來的信訪存廢之爭(zhēng)也就在價(jià)值層面自動(dòng)轉(zhuǎn)化為人治與法治的角力。

有鑒于此，如何因應(yīng)信訪容量超載內(nèi)蘊(yùn)的價(jià)值危機(jī)，進(jìn)而從根本上緩解信訪制度的供需失衡是推進(jìn)信訪改革的首要考量，而基于協(xié)商嵌入所帶來的價(jià)值重構(gòu)正是解決這一問題的金鑰匙：一方面，協(xié)商元素在信訪治理中的全流程嵌入能夠激活政治溝通與參與功能，促使信訪回歸匯集民意、傳遞民情、釋放民怨的初始定位，籍由協(xié)商中的良性互動(dòng)，鏈接民眾與政府的制度渠道得以暢通，訴求回應(yīng)的飽和度上升，信訪的民主參與價(jià)值自然彰顯，這對(duì)重塑民眾的信訪感知，從而改變行為趨向，控制并削減信訪總量大有裨益;另一方面，信訪協(xié)商嵌入有利于凝聚共識(shí)、鈍化矛盾，不僅在價(jià)值旨?xì)w上與信訪治理天然契合，更能對(duì)纏訪、鬧訪中充斥的大量“協(xié)商型”上訪①發(fā)揮靶向治療的效果，這對(duì)于疏浚渠道壅塞，減少信訪存量又具有根治作用，“協(xié)商民主可以有效改造信訪困境發(fā)生的誘因，從而使信訪問題從根本上得到治理”[6]。

（二）技術(shù)邏輯：對(duì)信訪治理執(zhí)行力萎縮的補(bǔ)足

除卻信訪容量超載所導(dǎo)致的供需失衡，操作層面執(zhí)行力的萎縮是信訪制度失衡的又一表征，主要體現(xiàn)為信訪執(zhí)行主體執(zhí)行能力與意愿的弱化及信訪客體對(duì)制度化信訪預(yù)期的衰減。按照信訪制度“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”的原則，地方政府承擔(dān)了息訴罷訪的主體責(zé)任，囿于信訪治理的復(fù)雜性與艱巨性，根治的難度和成本很高，體制桎梏與資源短缺常常映射為地方政府在信訪執(zhí)行能力上的捉襟見肘，難以適應(yīng)“事事有著落，件件有回音”的要求，這就使得信訪治理執(zhí)行中制度遵循的意愿大為削弱，地方政府的行為取向不可避免地滑入于建嶸所說的“機(jī)會(huì)治理”的窠臼，即“治理主體采取各種機(jī)會(huì)主義的手段爭(zhēng)取自身利益最大化，導(dǎo)致治理結(jié)果不均等，難以形成穩(wěn)定的社會(huì)政治預(yù)期”[7]。與此同時(shí)，這種非制度化、非程序性、非規(guī)則化的機(jī)會(huì)治理還在客觀上影響了信訪者的行動(dòng)邏輯，制度化信訪預(yù)期的不確定性逆向增加了“鬧”“纏”等策略選擇的概率，信訪治理的執(zhí)行力進(jìn)一步萎縮。

由技術(shù)視角出發(fā)，協(xié)商嵌入能夠從兩方面有效提升信訪治理執(zhí)行力：其一，以民主協(xié)商降低執(zhí)行成本。學(xué)界一般認(rèn)為，信訪治理中的辦公費(fèi)用、部門協(xié)調(diào)、人力調(diào)配、信訪聽證等導(dǎo)致執(zhí)行成本居高不下，這也是地方政府行為異化的重要原因，而協(xié)商恰恰可以通過其在信訪活動(dòng)初始介入中的作用發(fā)揮，避免觸及后續(xù)的高昂成本，從而大幅降低信訪執(zhí)行中的成本，“大多數(shù)案件，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注下，找糾紛雙方當(dāng)事人多談幾次，做好協(xié)商工作，就可以得到解決”[8]。其二，以組織協(xié)商優(yōu)化執(zhí)行效果。信訪治理涉及的范圍多元、多樣，僅靠各級(jí)信訪部門的單兵突進(jìn)必然難以為繼，只有強(qiáng)化信訪部門的協(xié)商職能，牽頭以制度化的組織協(xié)商來打破部門藩籬，方能整合分散的信訪治理資源，變“背靠背”為“面對(duì)面”，進(jìn)而“手拉手”，信訪執(zhí)行中的堵點(diǎn)、痛點(diǎn)才能豁然貫通，執(zhí)行效果才能有質(zhì)的提升。

（三）情境邏輯：對(duì)信訪制度自適性欠缺的平抑

保持信訪制度運(yùn)行與相應(yīng)情境（信訪關(guān)聯(lián)的結(jié)構(gòu)、功能、程序等一整套具有規(guī)定性的制度體系及倫理道德、文化習(xí)俗、意識(shí)形態(tài)等非正式規(guī)則）的動(dòng)態(tài)契合是確保制度績(jī)效、維系制度活力的應(yīng)然舉措而非實(shí)然選擇?，F(xiàn)實(shí)中，信訪制度與關(guān)聯(lián)情境的耦合并未隨著信訪改革的推進(jìn)同步加深，突出表現(xiàn)在：一方面，信訪制度與實(shí)際運(yùn)作中的關(guān)聯(lián)制度如政府行動(dòng)架構(gòu)、基層社會(huì)治理、涉法涉訴處理等的勾連相對(duì)不足，制度間裂縫較大。例如，《信訪工作責(zé)任制實(shí)施辦法》規(guī)定：“各級(jí)信訪部門應(yīng)當(dāng)在黨委和政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督本地區(qū)的信訪工作”[9]，但如何協(xié)調(diào)、如何指導(dǎo)和監(jiān)督，還缺乏操作性制度規(guī)定。另一方面，近年來的信訪改革在增強(qiáng)自身制度化與法治化的同時(shí)，對(duì)信訪增生的非正式規(guī)則誘因關(guān)注不夠，對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)劇烈變遷、多重風(fēng)險(xiǎn)疊加累積等關(guān)鍵問題欠缺深刻的文化與倫理闡釋，這就導(dǎo)致信訪制度的設(shè)計(jì)及更新難以準(zhǔn)確切中社會(huì)變遷的脈搏，在推動(dòng)矛盾有效減生方面著力不夠，效果一般。

協(xié)商嵌入式信訪治理能夠從兩方面深化信訪制度與相應(yīng)情境的契合，從而在根本上平抑自適性的不足：在正式規(guī)則（formal rules）層面，協(xié)商元素能夠發(fā)揮粘合劑的作用，彌合信訪治理過程中的制度裂縫，尤其是在制度更新與制度協(xié)作存在普遍滯后的情況下，以協(xié)商來增進(jìn)制度融合，從而提升信訪治理的活力，發(fā)揮至關(guān)重要的作用;在非正式規(guī)則（informal rules）層面，誠(chéng)如前文所言，信訪活動(dòng)多涉及文化、民俗、倫理等深層動(dòng)因，更與訪民的心理密切相關(guān)，正像應(yīng)星所指出的，很多訪民上訪并不是為了得到經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，而是出于“不爭(zhēng)饅頭爭(zhēng)口氣”的心理，即要“討個(gè)說法”，在這種情況下，“‘氣是行動(dòng)再生產(chǎn)的推動(dòng)力量”[10]。顯然，這類信訪活動(dòng)的治理與減少必須依賴于有效的制度化協(xié)商。換言之，協(xié)商嵌入在非正式規(guī)則層面的作用使得信訪治理不僅合法合規(guī)，而且合情合理，這對(duì)破除當(dāng)前信訪治理的隱性障礙無疑大有裨益。

? ? ?三、制度變遷——協(xié)商嵌入式信訪治理的系統(tǒng)構(gòu)成

按照諾思（Douglass C.North）的解釋，“制度是一個(gè)社會(huì)的游戲規(guī)則，更規(guī)范地說，它們是為決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約”[11]，在制度視域下，協(xié)商嵌入所帶來的游戲規(guī)則變更使得這一過程天然帶有制度變遷的特征。從當(dāng)前及未來趨勢(shì)看，協(xié)商嵌入式信訪治理并非是對(duì)原有信訪制度的完全取代，它更符合詹姆斯·馬哈尼（James Mahoney）和凱瑟琳·西倫（Kathleen Thelen） 的漸進(jìn)式制度變遷理論中有關(guān)疊加式制度變遷的描述，即新規(guī)則以舊制度附加條款的形式出現(xiàn)，突出表現(xiàn)為協(xié)商元素由內(nèi)在價(jià)值旨?xì)w到外在功能運(yùn)轉(zhuǎn)對(duì)傳統(tǒng)信訪制度的全方位注入與重塑。

（一）新價(jià)值與倫理系統(tǒng)

一直以來，學(xué)界圍繞信訪制度的價(jià)值內(nèi)核爭(zhēng)論不休，大部分學(xué)者把信訪制度與社會(huì)主義民主、政治參與、群眾路線等相關(guān)聯(lián)，認(rèn)為信訪制度在價(jià)值本源上體現(xiàn)了社會(huì)主義民主的內(nèi)在要求，即信訪活動(dòng)是與馬克思主義直接民主學(xué)說相契合的人民直接參與國(guó)家管理的重要方式，更與我黨一直以來的群眾路線密切相關(guān)，“國(guó)家設(shè)立信訪制度最初的目的是為民眾提供一條政治參與、行政監(jiān)督、權(quán)益訴求與救濟(jì)的制度性渠道，是中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)掌政權(quán)后堅(jiān)持走群眾路線的一項(xiàng)‘政治發(fā)明”[12]，“信訪制度是黨和國(guó)家為克服官僚主義弊病、保持跟群眾密切聯(lián)系的一種制度設(shè)置”[13]。基于上述考量，協(xié)商嵌入在價(jià)值層面為信訪制度注入如下元素，進(jìn)一步豐富并重塑信訪制度的倫理內(nèi)蘊(yùn)。

其一，公平性。信訪活動(dòng)的直接動(dòng)因與深層動(dòng)因都與對(duì)公平的價(jià)值追求密切相關(guān)，“從政治層面看，信訪是黨和國(guó)家了解民情、體現(xiàn)民主、反思糾正行政運(yùn)行中偏差的群眾工作。同時(shí)，它也反映上訪者以生存?zhèn)惱頌閮r(jià)值基礎(chǔ)、以追求公平正義為精神原動(dòng)力的倫理關(guān)系”[14]。事實(shí)上，正是因?yàn)槊癖妼?duì)公平的價(jià)值追求難以完全得到滿足，才有了對(duì)信訪救濟(jì)的現(xiàn)實(shí)需求。協(xié)商嵌入以社會(huì)主義公平正義為目標(biāo)，以社會(huì)主義民主理念為指引，以社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則為基礎(chǔ)，以社會(huì)主義法治精神為精髓，通過貫穿信訪治理全流程的民主協(xié)商來聚合民眾呼聲，彌合利益分歧，維護(hù)正當(dāng)權(quán)益，消解矛盾沖突，可謂在最廣泛層面回應(yīng)了民眾對(duì)公平的價(jià)值追求。

其二，合法性。信訪往往意味著國(guó)家、地方政府與訪民在基層治理領(lǐng)域的激烈碰撞，極易侵蝕政權(quán)的合法性基礎(chǔ)。協(xié)商嵌入一方面通過制度化的溝通與互動(dòng)，有效實(shí)現(xiàn)對(duì)民眾利益的維護(hù)，從而鈍化社會(huì)矛盾，增強(qiáng)政權(quán)尤其是基層政權(quán)的合法性（基層政權(quán)相較中央政權(quán)更需加強(qiáng)）;另一方面，協(xié)商過程中的價(jià)值輸出與交融有助于強(qiáng)化民眾的法治意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，引導(dǎo)其合法維權(quán)、合規(guī)上訪，“塑造權(quán)利與義務(wù)平衡觀念，讓民眾明白不存在沒有成本的權(quán)利，更加充分地理解權(quán)利與義務(wù)的不可分離性，權(quán)利的享有須以履行相應(yīng)的義務(wù)為基礎(chǔ)”[15]，由此在減少“纏訪”“鬧訪”的同時(shí)進(jìn)一步夯實(shí)信訪治理的法治基礎(chǔ)。

其三，多元性。某種意義上，信訪活動(dòng)不僅是多元社會(huì)的產(chǎn)物，其多年維持高位運(yùn)行，更是現(xiàn)有解紛能力難以匹配多元社會(huì)訴求的必然結(jié)果，而協(xié)商與生俱來的多元屬性恰恰有助于化解上述難題。以協(xié)商為紐帶促進(jìn)司法、調(diào)解、仲裁、信訪等多元化糾紛解決機(jī)制的有效銜接與協(xié)調(diào)，能夠“方便民眾接近正義和利用多種渠道解決糾紛，滿足其多元化的糾紛解決需求，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)矛盾糾紛化解機(jī)制效益的全民共享”[16]。

（二）新動(dòng)力與功能系統(tǒng)

針對(duì)當(dāng)前信訪制度中的動(dòng)力不足與功能紊亂，協(xié)商嵌入能夠重新鏈接二者的應(yīng)然關(guān)聯(lián)，從而以一種正確的方式使信訪治理日益扭曲的價(jià)值旨趣回歸最初的制度初衷并藉此提升信訪制度運(yùn)行的整體效能。

一方面，協(xié)商嵌入有助于豐富信訪治理動(dòng)力。當(dāng)前的信訪目標(biāo)責(zé)任管理制等制度設(shè)計(jì)旨在強(qiáng)化責(zé)任，形成激勵(lì)，“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”的原則更在客觀上決定了各級(jí)政府作為信訪治理主要?jiǎng)恿ι踔廖ㄒ粍?dòng)力的既定事實(shí)。然而，信訪治理與其他領(lǐng)域治理一樣，“在這種范式下，沒有一個(gè)部門能夠壟斷權(quán)力與資源，包括政府在內(nèi)的各個(gè)行動(dòng)者，都需要通過協(xié)商而非命令來溝通?！盵17]換言之，信訪治理僅靠政府的單極推動(dòng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。打破信訪治理的窠臼首先要實(shí)現(xiàn)動(dòng)力機(jī)制的轉(zhuǎn)換，亦即必須以協(xié)商為鏈條，將信訪治理的主體拓展至政府關(guān)聯(lián)部門、社會(huì)組織、普通民眾，構(gòu)建以政府信訪部門為主體、政府相關(guān)部門為輔助、社會(huì)組織與個(gè)人協(xié)同參與的多元?jiǎng)恿C(jī)制，不斷提升信訪治理效能。

另一方面，協(xié)商嵌入有助于矯正信訪功能異化。信訪的救濟(jì)功能常常為人所詬病，這是因?yàn)?，信訪制度的初衷如某些學(xué)者所言是“建立一條民意‘上達(dá)的渠道，而不是民意‘表達(dá)的渠道”[18]，作為非常規(guī)化的治理手段，信訪是便利國(guó)家進(jìn)入社會(huì)、進(jìn)而干預(yù)地方治理而預(yù)留的權(quán)力通道而并非權(quán)利救濟(jì)的制度化路徑。現(xiàn)實(shí)中，信訪功能向權(quán)利救濟(jì)過度傾斜所導(dǎo)致的功能異化不僅使得制度本身不堪重負(fù)，更在相當(dāng)程度上加劇了政府與民眾的對(duì)立并衍生出一系列問題。協(xié)商嵌入之所以能矯正信訪制度的功能異化，主要源于它既能以柔性方式妥善應(yīng)對(duì)并處理信訪活動(dòng)中的利益矛盾與糾紛，從而以減少制度外對(duì)抗行為的方式來優(yōu)化信訪的救濟(jì)功能，又能通過協(xié)商過程中的溝通交流來強(qiáng)化政府與民眾的良性互動(dòng)，重塑信訪的民意收集、利益感知、政治參與、權(quán)力監(jiān)督等功能。簡(jiǎn)言之，協(xié)商元素的嵌入能夠通過功能優(yōu)化與再造為日益失衡的信訪功能系統(tǒng)重新找到新的平衡點(diǎn)。

（三）新組織與渠道系統(tǒng)

近年來，協(xié)商嵌入對(duì)組織與渠道的重塑正日益照進(jìn)現(xiàn)實(shí)，不斷改變著信訪制度運(yùn)行的流程與方式。

其一，協(xié)商嵌入是構(gòu)建“大信訪”格局的關(guān)鍵抓手。當(dāng)前信訪條例規(guī)定的屬地管轄往往忽視了信訪問題的復(fù)雜性及妥善解決的艱巨性。事實(shí)上，信訪治理中的資源分散與體制區(qū)隔使得信訪部門極易陷入“小馬拉大車”的窘境，解決這一問題必須構(gòu)建“大信訪”格局，而協(xié)商嵌入恰恰是其中不可或缺的關(guān)鍵因素。有了協(xié)商嵌入，才能對(duì)內(nèi)整合資源，通過部門間聯(lián)席會(huì)議建立信息互通、形勢(shì)研判、問題會(huì)診、協(xié)調(diào)行動(dòng)的協(xié)商聯(lián)動(dòng)機(jī)制，構(gòu)筑信訪治理的合力;才能對(duì)外強(qiáng)化合作，有效發(fā)揮人大、政協(xié)、人民團(tuán)體、基層群眾自治組織以及新聞媒體等的利益表達(dá)功能，暢通和拓寬群眾訴求表達(dá)渠道，按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的原則，積極推動(dòng)各有關(guān)方面同群眾對(duì)話、協(xié)商，預(yù)防和減少因缺乏協(xié)商導(dǎo)致決策不當(dāng)進(jìn)而引發(fā)矛盾沖突的信訪活動(dòng)。

其二，協(xié)商嵌入是拓寬信訪渠道的有效舉措。按照《信訪條例》的規(guī)定，信訪形式有書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等多種形式，“但是，實(shí)際中人們一提到‘上訪，想到的卻總是千里迢迢的‘走訪，而不是利用現(xiàn)在愈來愈發(fā)達(dá)的通信方式的狹義‘信訪”[19]。協(xié)商嵌入的意義在于：一則可通過實(shí)體化的民主懇談會(huì)、黨員議事會(huì)、信訪聯(lián)席會(huì)和網(wǎng)絡(luò)化的市長(zhǎng)信箱、問政平臺(tái)、“兩微一端”等協(xié)商平臺(tái)來承載部分信訪功能并積極對(duì)接官方信訪系統(tǒng)，從而有效拓寬信訪救濟(jì)的有效渠道，避免訪民因無處“發(fā)聲”被迫選擇走訪;二則可通過信訪系統(tǒng)內(nèi)外的協(xié)商活動(dòng)來體察民情、聚集公意，激發(fā)公民有序政治參與的熱情，作為回歸信訪初衷的題中應(yīng)有之義，在更廣泛層面實(shí)現(xiàn)對(duì)信訪渠道的完善與補(bǔ)足。

? ? ?四、制度融合——協(xié)商嵌入式信訪治理的運(yùn)轉(zhuǎn)模式

在實(shí)踐操作層面，協(xié)商嵌入式信訪治理的良序運(yùn)轉(zhuǎn)主要依賴于社會(huì)主義協(xié)商民主與信訪體制的制度性融合（見下圖），由淺及深可具體化為資源融合（具有鮮明協(xié)商元素的基層政治協(xié)商、人民建議征集、網(wǎng)格化治理、人民調(diào)解等制度與信訪體制的融合）、功能融合（協(xié)商民主在信訪活動(dòng)鏈條不同節(jié)點(diǎn)的功能性嵌入與拓展）、價(jià)值融合（關(guān)于信訪體制頂層設(shè)計(jì)中的協(xié)商導(dǎo)向與全社會(huì)范圍內(nèi)的協(xié)商文化浸潤(rùn)）。

（一）資源融合

協(xié)商嵌入式信訪治理的運(yùn)轉(zhuǎn)首先要解決的是如何在操作層面將各類協(xié)商資源統(tǒng)一整合并嵌入具體的信訪治理中，當(dāng)前亟需整合的協(xié)商資源包括人民建議征集制度、人民調(diào)解制度、基層政治協(xié)商制度及網(wǎng)格化治理制度。

1.融合人民建議征集制度。人民建議征集制度主要通過制度化的建議征集、辦理與協(xié)調(diào)來征民意、汲民智、聚民心。值得注意的是，當(dāng)前很多建立人民建議征集制度的省、市是把建議征集機(jī)構(gòu)合并在信訪部門，亦即二者已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了一定意義上的融合。進(jìn)一步提升融合效果，一方面要強(qiáng)化建議征集對(duì)信訪治理的預(yù)防作用，建議征集中梳理出來的代表性建議自動(dòng)進(jìn)入信訪治理系統(tǒng)，對(duì)已有信訪先例的建議要分析癥結(jié)、研究對(duì)策，對(duì)沒有信訪先例，但群眾反映強(qiáng)烈、社會(huì)關(guān)注度高、影響較大的普遍和典型問題也要定期梳理，形成結(jié)論并推送給相關(guān)職能部門，要求在一定時(shí)限內(nèi)予以回復(fù);另一方面要以協(xié)商平臺(tái)為載體拓寬建議征集的渠道，信訪部門有義務(wù)通過“兩微一端”設(shè)置人民建議征集版塊，各類協(xié)商平臺(tái)也要專門開通“人民建議征集信箱”或者意見建議、投訴請(qǐng)求的通道，將群眾的意見建議及時(shí)納入人民建議征集辦理平臺(tái)統(tǒng)一辦理。

2.融合人民調(diào)解制度。人民調(diào)解制度本就具有強(qiáng)烈的協(xié)商色彩，但現(xiàn)有的調(diào)解模式行政色彩濃厚，未能完全發(fā)揮協(xié)商的功用。融合人民調(diào)解制度應(yīng)實(shí)現(xiàn)由政府主導(dǎo)向多元協(xié)商的模式轉(zhuǎn)變，積極引入各類社會(huì)組織與專業(yè)機(jī)構(gòu)，在提升人民調(diào)解的法治化、專業(yè)化、多元化的同時(shí)彰顯“人民”的價(jià)值內(nèi)涵，進(jìn)一步增強(qiáng)全社會(huì)的有效參與，重點(diǎn)推進(jìn)商事調(diào)解、行業(yè)調(diào)解的市場(chǎng)化、職業(yè)化進(jìn)程，打造多元協(xié)商合作的人民調(diào)解新系統(tǒng)。除此之外，需建立人民調(diào)解制度運(yùn)行的協(xié)商聯(lián)動(dòng)機(jī)制，包括整合信訪、司法、綜治等職能部門資源，實(shí)行信訪問題“一站式”調(diào)解，在信訪接待場(chǎng)所設(shè)立人民調(diào)解室、律師接訪室或法律工作室，信訪部門發(fā)現(xiàn)可以通過調(diào)解方式辦理的案件，主動(dòng)分流到相應(yīng)工作室進(jìn)入調(diào)解程序。

3.融合基層政治協(xié)商制度。應(yīng)通過設(shè)立政協(xié)委員聯(lián)絡(luò)室、工作室，聘請(qǐng)社情民意信息員等常態(tài)化活動(dòng)廣泛收集社情民意信息，明確和細(xì)化基層政治協(xié)商的具體內(nèi)容，切實(shí)把政治協(xié)商納入各級(jí)黨委政府決策程序，在處理信訪活動(dòng)中涉及群眾切身利益的問題上，鼓勵(lì)開展基層多領(lǐng)域、多層面的平等對(duì)話?！爸挥挟?dāng)一種生活世界允許互動(dòng)——主宰這種互動(dòng)的不是靠強(qiáng)制所達(dá)成的共識(shí)，而是直接或間接靠交往達(dá)成的溝通存在的時(shí)候，它才是合理的?！盵20]應(yīng)營(yíng)造各界人士民主協(xié)商、有序表達(dá)的社會(huì)氛圍，引導(dǎo)基層群眾有序參與民主協(xié)商，從根本上實(shí)現(xiàn)信訪矛盾的減生。

4.融合網(wǎng)格化治理制度。一方面應(yīng)把民主協(xié)商引入網(wǎng)格化社會(huì)治理，吸收駐網(wǎng)格企事業(yè)單位代表、社會(huì)組織代表、居民代表等參加協(xié)商，積極搭建民主協(xié)商議事平臺(tái)和網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)平臺(tái)，改變當(dāng)前“社區(qū)網(wǎng)格化管理過于強(qiáng)調(diào)問題及時(shí)收集、反饋，而忽略了群眾參與解決問題的能力與積極性”[21]的問題;另一方面應(yīng)建立網(wǎng)格協(xié)商與信訪治理的關(guān)聯(lián)機(jī)制，根據(jù)信訪治理需要針對(duì)性設(shè)置網(wǎng)格化協(xié)商議題，在網(wǎng)格信息欄、公開欄、微信群予以公告，協(xié)商議事過程由網(wǎng)格員記錄，并在微信群里“實(shí)時(shí)直播”，協(xié)商結(jié)果要及時(shí)與信訪部門對(duì)接并公開，接受群眾監(jiān)督，同時(shí)公布執(zhí)行責(zé)任人、完成時(shí)間，確保協(xié)商結(jié)果件件有落實(shí)。

（二）功能融合

信訪治理中的協(xié)商嵌入必須以功能融合的方式完全內(nèi)化于信訪活動(dòng)的全鏈條，切實(shí)做到“環(huán)環(huán)有協(xié)商，處處可融合”。具體而言，應(yīng)根據(jù)信訪活動(dòng)的規(guī)律選擇相應(yīng)的協(xié)商嵌入點(diǎn)及方式。

1.信訪潛伏期——源頭“控”訪。應(yīng)根據(jù)信訪問題“出在基層、源于群眾”的特點(diǎn)，通過協(xié)商平臺(tái)與工具從源頭上查找根源，從根本上去除“病根”：一方面，要加強(qiáng)與特殊利益群體的協(xié)商，重點(diǎn)關(guān)注企業(yè)軍轉(zhuǎn)干部、征地農(nóng)民、下崗職工等特殊利益群體，定期召開專項(xiàng)協(xié)商交流工作會(huì)，向特殊利益群體代表就政策、待遇、形勢(shì)等方面內(nèi)容進(jìn)行解讀并及時(shí)了解其思想動(dòng)向;另一方面，要加強(qiáng)信訪易發(fā)領(lǐng)域的協(xié)商，通過開展矛盾問題的摸排調(diào)研，重點(diǎn)針對(duì)征地拆遷、土地流轉(zhuǎn)、問題樓盤、環(huán)境保護(hù)、企業(yè)改制、非法集資等領(lǐng)域開展協(xié)商，就上述領(lǐng)域可能導(dǎo)致信訪事件的關(guān)鍵問題與環(huán)節(jié)建立常態(tài)化協(xié)商處理機(jī)制。

2.信訪萌芽期——服務(wù)“減”訪。從信訪治理的規(guī)律來看，越早介入，治理效果越好，與此同時(shí)，幾乎所有的信訪活動(dòng)在萌芽之初都表現(xiàn)出強(qiáng)烈的情感訴求，“他們通過情景的渲染、遭遇的陳述，甚至矮化的語(yǔ)言營(yíng)造感人的氣氛，以獲得情感上的共鳴”[7]，這就給協(xié)商留下了廣闊的操作空間。各級(jí)信訪部門應(yīng)堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，以心系群眾、服務(wù)群眾的原則開展信訪治理，在信訪活動(dòng)初露端倪時(shí)提前介入，以協(xié)商溝通為工具，以情感撫慰為目標(biāo)，勸說上訪者摒棄沖動(dòng)、合法維權(quán)，幫助其理性思考，避免其上訪甚至更為激烈的舉動(dòng)。

3.信訪爆發(fā)期——責(zé)任“化”訪。在信訪爆發(fā)之后，一方面應(yīng)以協(xié)商為原則做好信訪矛盾的化解，要加快構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的協(xié)商體系和網(wǎng)絡(luò)，不斷完善信訪協(xié)商責(zé)任制，對(duì)合理訴求必須確保解決到位，不合理訴求動(dòng)之以情、曉之以理，努力提高信訪案件的辦結(jié)率和穩(wěn)定率;另一方面，就制度化的協(xié)商尤其是部門間協(xié)商，必須嚴(yán)格主體責(zé)任，具體到相應(yīng)部門和個(gè)人，落實(shí)好聯(lián)席會(huì)議的運(yùn)作與監(jiān)督，并對(duì)消極應(yīng)對(duì)的部門及個(gè)人要嚴(yán)肅追究責(zé)任。

4.信訪善后期——綜合“治”訪。信訪治理的“三級(jí)終結(jié)制”②往往并不會(huì)帶來信訪的終結(jié)，在實(shí)踐中，“只要信訪人認(rèn)為自己之前的利益訴求并未得到滿足，就不會(huì)接受處理結(jié)果，訪而不信，不斷地‘纏訪‘鬧訪，即便已經(jīng)過三級(jí)機(jī)構(gòu)處理也不息訪?！盵22]在信訪善后期強(qiáng)化協(xié)商嵌入，一方面可對(duì)已經(jīng)終結(jié)的信訪事項(xiàng)持續(xù)關(guān)注，通過信訪終結(jié)追蹤與監(jiān)督機(jī)制延續(xù)協(xié)商過程，及時(shí)了解信訪人對(duì)信訪結(jié)果的真實(shí)態(tài)度，對(duì)其后續(xù)行為與思想動(dòng)向精準(zhǔn)掌握，預(yù)防信訪活動(dòng)的再生;另一方面可將協(xié)商嵌入引入信訪積案的治理，既要通過協(xié)商找準(zhǔn)信訪積案的癥結(jié)和問題根源，更要通過協(xié)商來建立多元主體參與的信訪積案分析研判與處理機(jī)制，研究制定問題化解的有效方案。

（三）價(jià)值融合

邏輯完整的協(xié)商嵌入應(yīng)實(shí)現(xiàn)由“外化于形”到“內(nèi)化于心”的轉(zhuǎn)變，使協(xié)商在文化、價(jià)值和倫理層面均與信訪制度無縫融合。依據(jù)這一過程中不同的行為主體，可具體落實(shí)為政府主導(dǎo)的協(xié)商嵌入頂層設(shè)計(jì)與社會(huì)參與的協(xié)商文化浸潤(rùn)。

1.完善協(xié)商嵌入的頂層設(shè)計(jì)。黨和政府的頂層設(shè)計(jì)在信訪制度協(xié)商嵌入的價(jià)值引領(lǐng)與融合中起著至關(guān)重要的作用，相比文化層面潛移默化式的價(jià)值滋濡，承載國(guó)家意志的價(jià)值灌輸與滲透往往因政策的權(quán)威性加持而來的更加直接、有效。目前來看，亟需在兩方面強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)：一是協(xié)商嵌入的適用性界定。學(xué)界對(duì)協(xié)商異化可能破壞規(guī)則、侵蝕法治的擔(dān)憂由來已久，在現(xiàn)實(shí)中，協(xié)商的濫用往往最終演變?yōu)闊o原則的妥協(xié)與讓步，“在這些事件中，政府一改以往的強(qiáng)勢(shì)形象，在與農(nóng)民‘談判的博弈過程中處于被動(dòng)地位，甚至答應(yīng)農(nóng)民提出的不合理要求，這種上訪類型被稱為‘要挾型上訪?！盵23]因此，必須嚴(yán)格界定信訪治理中協(xié)商嵌入的適用范圍與條件，包括協(xié)商的主題、內(nèi)容、工具、路徑，參與協(xié)商的主體等都必須依據(jù)信訪治理需要予以限定并明確體現(xiàn)在信訪法律法規(guī)中，防止出現(xiàn)“協(xié)商過度，權(quán)威不足”的局面。二是協(xié)商嵌入的程序性規(guī)范。信訪制度在操作層面的程序性設(shè)計(jì)是信訪治理制度化、規(guī)范化價(jià)值追求的重要體現(xiàn)，就協(xié)商嵌入而言，同樣需在程序上進(jìn)行規(guī)范化設(shè)計(jì)，這其中包括依據(jù)不同信訪事項(xiàng)、信訪主體來設(shè)計(jì)差異化的協(xié)商程序，協(xié)商活動(dòng)的具體開展要有詳細(xì)的操作性步驟說明并對(duì)協(xié)商中可能遭遇的問題及相應(yīng)的解決舉措作出詳細(xì)規(guī)定。

2.推進(jìn)協(xié)商嵌入的文化浸潤(rùn)。培育尊重協(xié)商、參與協(xié)商、維護(hù)協(xié)商的良好氛圍，必須在全社會(huì)持續(xù)不斷地進(jìn)行協(xié)商文化的全面浸潤(rùn)：一方面各級(jí)信訪職能部門與政府機(jī)構(gòu)要牢固樹立協(xié)商理念，自覺將開展協(xié)商與堅(jiān)持群眾觀點(diǎn)、踐行群眾路線關(guān)聯(lián)起來，重點(diǎn)在“大信訪”格局上增強(qiáng)部門間協(xié)商與合作意識(shí)。當(dāng)前“有大量的上訪信訪機(jī)構(gòu)只是進(jìn)行登記并將相關(guān)案件層層轉(zhuǎn)交下級(jí)機(jī)關(guān)辦理而沒有發(fā)揮協(xié)調(diào)處理信訪案件的職能”[24]。必須讓協(xié)商成為各信訪關(guān)聯(lián)部門的理性共識(shí)并將其貫穿于日常工作中，推進(jìn)“愿意協(xié)商、能夠協(xié)商、樂于協(xié)商”常態(tài)化。另一方面要強(qiáng)化群眾的協(xié)商意識(shí)，大力推廣各類協(xié)商尤其是基層協(xié)商制度的宣傳，讓廣大群眾了解協(xié)商的內(nèi)涵、方式、路徑及意義，不斷提升群眾參與協(xié)商的能力與動(dòng)力，通過保障其合法利益與訴求來增強(qiáng)協(xié)商選擇的說服力，最終讓協(xié)商演化為一種道德習(xí)俗并成為矛盾解決的自發(fā)選擇，“使社會(huì)成員被根深蒂固的道德制度所浸透，看上去他們是在自愿地接受制度的約束，或者至少無需大量依賴法律規(guī)則和程序”[3]36。

? ? ?結(jié)語(yǔ)

當(dāng)代中國(guó)政治情境下，信訪制度自有其存在的價(jià)值而不能一概予以否定，“在目前政治參與制度設(shè)計(jì)尚不成熟完善的情況下，信訪仍是民意通達(dá)國(guó)家的預(yù)留端口，是輔助與保護(hù)正式制度運(yùn)行的緩沖設(shè)計(jì)，是鏈接民眾與黨和國(guó)家的快捷方式?！盵25]作為反映社會(huì)實(shí)際的“晴雨表”和緩解社會(huì)矛盾的“減壓閥”，前者功能不顯而后者用力過猛是導(dǎo)致當(dāng)前信訪治理異化的主要癥結(jié)，解決之道并非全盤否定制度本身，而是以協(xié)商為紐帶促進(jìn)各級(jí)各類政府部門與社會(huì)組織的橫向協(xié)作與縱向溝通、內(nèi)部整合與總體統(tǒng)籌，使其回歸國(guó)家機(jī)體的傳送帶，“民主參與、建言獻(xiàn)策、訴求表達(dá)、協(xié)商溝通的積極功能逐步擴(kuò)大”[26]，最終使信訪成為民怨的釋放通道、民情的反饋渠道、民意的表達(dá)機(jī)制。隨著我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的持續(xù)加速，信訪治理格局受防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)驅(qū)動(dòng)，必將作出深刻調(diào)整，作為信訪法治化之外改革的又一進(jìn)路，協(xié)商嵌入式信訪治理無疑值得在更廣闊的維度上進(jìn)一步探究。

注釋：

① 陳柏峰在對(duì)農(nóng)民上訪的分類治理研究中，把符合法律、政策精神，但暫時(shí)沒有具體法律政策依據(jù)，信訪訴求介于有理和無理之間的上訪概括為“協(xié)商型”上訪，認(rèn)為這類上訪應(yīng)“通過完善商談機(jī)制和政策制定機(jī)制來加以解決”。陳柏峰.農(nóng)民上訪的分類治理研究[J].政治學(xué)研究，2012（1）.

② 《信訪條例》規(guī)定，同一信訪事項(xiàng)經(jīng)過三級(jí)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行辦理、復(fù)查、復(fù)核做出決定后，即告終結(jié)，信訪人如果仍然對(duì)復(fù)核意見不服，再次以同一事實(shí)和理由提出投訴請(qǐng)求的，各級(jí)人民政府信訪工作機(jī)構(gòu)和其他行政機(jī)關(guān)不再受理。

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【責(zé)任編輯：張亞茹】