地方政府隱性債務(wù)及風(fēng)險(xiǎn)研究

宋燕娜

摘要：分稅制改革導(dǎo)致中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)的倒掛，直接加劇了地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。為了應(yīng)對(duì)財(cái)政壓力和長(zhǎng)期一直以GDP為標(biāo)準(zhǔn)的績(jī)效考核壓力，地方政府上馬了各種項(xiàng)目，變相融資，隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)凸出，財(cái)政金融穩(wěn)定險(xiǎn)象環(huán)生，以此為基礎(chǔ)，提出了相應(yīng)的政策建議。

關(guān)鍵詞：隱性債務(wù);政府債務(wù);風(fēng)險(xiǎn)管控

2018年以來，全球經(jīng)濟(jì)總體延續(xù)復(fù)蘇態(tài)勢(shì)，但外部環(huán)境發(fā)生明顯變化，不確定因素增多。中國(guó)經(jīng)濟(jì)保持較強(qiáng)韌性，但在新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換階段，長(zhǎng)期積累的風(fēng)險(xiǎn)隱患暴露增多，小微企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)融資難問題較為突出，經(jīng)濟(jì)面臨下行壓力。面對(duì)穩(wěn)中有變、變中有憂的內(nèi)外部形勢(shì)，中央堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量，化解銀行債務(wù)存量，為高質(zhì)量發(fā)展一個(gè)營(yíng)造適宜的貨幣金融環(huán)境。

一 、地方政府隱性債務(wù)的含義

盡管中央政府已公開的重要文件中尚未明確對(duì)隱性債務(wù)的含義，但是根據(jù)地方政府頒布的一系列文件以及對(duì)隱性債務(wù)的相關(guān)工作安排，可以判斷出目前國(guó)家對(duì)隱性債務(wù)的定義，即政府隱性債務(wù)是指政府在法定政府債務(wù)限額之外直接或者承諾以財(cái)政資金償還以及違法提供擔(dān)保等方式舉借的債務(wù)。近幾年來，地方政府隱性債務(wù)的主要呈現(xiàn)為政府購(gòu)買服務(wù)和PPP項(xiàng)目。規(guī)范的政府購(gòu)買服務(wù)和PPP項(xiàng)目本身不會(huì)沒有問題，但是操作不規(guī)范，可能會(huì)增加地方政府隱性債務(wù)。分稅制改革以來，財(cái)政收入的層層上解和財(cái)政支出的層層下壓，加劇了地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，再加上一直以來以GDP作為績(jī)效考評(píng)方式，使得地方政府有動(dòng)機(jī)和壓力通過違法違規(guī)擴(kuò)大政府購(gòu)買服務(wù)范圍、超越管理權(quán)限延長(zhǎng)購(gòu)買服務(wù)期限以及在限額之外直接或承諾以財(cái)政資金償還以及違法提供擔(dān)保等方式舉借的債務(wù)等等，變相融資，從而可能增加地方政府隱性債務(wù)。

二、地方政府隱性債務(wù)的由來

目前地方政府隱性債務(wù)增長(zhǎng)主要?dú)w因于當(dāng)前我國(guó)的財(cái)稅體制。當(dāng)前我國(guó)處于財(cái)政分權(quán)、金融顯性集權(quán)隱性分權(quán)階段。一方面，在財(cái)政分權(quán)的背景下，特別是分稅制改革后，中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)的倒掛現(xiàn)象嚴(yán)重，直接加劇了地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。同時(shí)金融的隱性分權(quán)表現(xiàn)為地方政府存在追逐金融資源的強(qiáng)烈沖動(dòng)。為了應(yīng)對(duì)財(cái)政壓力和長(zhǎng)期一直以GDP為標(biāo)準(zhǔn)的績(jī)效考核壓力，地方政府逐漸形成了“供地融資”模式，通過成立以土地資源為核心的政府融資平臺(tái)等方式以獲得更多發(fā)展資金，從而地方隱性債務(wù)開始逐年增加。另一方面，金融顯性集權(quán)強(qiáng)調(diào)金融風(fēng)險(xiǎn)的控制，并不允許地方政府與金融機(jī)構(gòu)存在直接的業(yè)務(wù)干預(yù)，這在一定程度上對(duì)金融資源轉(zhuǎn)化為地方債務(wù)起到了抑制作用，能有效降低地方債務(wù)增長(zhǎng)。最終地方政府隱性債務(wù)的影響如何讓，取決于這兩種力量的作用大小。

三、當(dāng)前地方政府隱性債務(wù)的主要風(fēng)險(xiǎn)

結(jié)合，目前我國(guó)地方政府隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，惡化社會(huì)信用環(huán)境，影響社會(huì)穩(wěn)定。政府信用是社會(huì)信用的奠基石，由于財(cái)政壓力和績(jī)效考核壓力，若不受約束，地方政府往往傾向于擴(kuò)大隱性債務(wù)，最終極大可能會(huì)導(dǎo)致政府債務(wù)負(fù)擔(dān)過重問題。一旦無法按期足額償還到期債務(wù)本金，就會(huì)影響政府信用，繼而影響政府的其他項(xiàng)目正常支出，甚至造成地方政府難以正常履行部分職能。

第二，引發(fā)金融動(dòng)蕩，加劇金融風(fēng)險(xiǎn)。政府債務(wù)主要投向中長(zhǎng)期基建項(xiàng)目，但資金來源期限較短，且部分政信項(xiàng)目通過平臺(tái)間互聯(lián)互保增信，形成擔(dān)保圈。一旦某個(gè)環(huán)節(jié)出錯(cuò)，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)轉(zhuǎn)化為金融風(fēng)險(xiǎn)，引起金融動(dòng)蕩，甚至引起新一輪的金融危機(jī)。

第三，擴(kuò)大結(jié)構(gòu)性矛盾，降低經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量。隱性債務(wù)的增加，導(dǎo)致地方政府傾向于放棄一些社會(huì)投資效率較低的項(xiàng)目，轉(zhuǎn)而更多地投資于資金周轉(zhuǎn)快的項(xiàng)目。例如機(jī)場(chǎng)、公路建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資效率很低，往往是建成即虧，更多地依賴政府扶持，但是這些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目與民生幸福度有關(guān)，與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量有關(guān)。

四、結(jié)論與建議

地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的累積將會(huì)影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，甚至?xí)?dǎo)致社會(huì)動(dòng)蕩，發(fā)生大規(guī)模金融危機(jī)，因而有必要對(duì)隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。

首先，在法制方面，建立健全關(guān)于防范和管控隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的法律法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)地方政府預(yù)算外財(cái)政收支的監(jiān)管。正是地方政府隱性債務(wù)游離在法制監(jiān)管之外，對(duì)財(cái)政金融安全甚至社會(huì)穩(wěn)定構(gòu)成了潛在的威脅，因此要加強(qiáng)法制建設(shè)，減少甚至消除地方政府債務(wù)缺乏法制約束的灰色地帶。

其次，在財(cái)政方面，理順中央政府與地方政府的財(cái)政關(guān)系，穩(wěn)定地方財(cái)權(quán)和財(cái)力，培育地方主體稅種，同時(shí)減少事權(quán)和支出權(quán)。正是在分稅制改革的背景下，中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)的倒掛，直接加劇了地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。為了應(yīng)對(duì)財(cái)政壓力和長(zhǎng)期一直以GDP為標(biāo)準(zhǔn)的績(jī)效考核壓力，地方政府才變相融資，加劇隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，因此有必要重新審視中央和地方政府的財(cái)政關(guān)系。

最后，在金融方面，劃定并完善中央政府和地方政府的監(jiān)管責(zé)任和各自的金融風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)責(zé)任，加強(qiáng)信貸風(fēng)險(xiǎn)管理，禁止為地方政府隱性債務(wù)提供資金。即使財(cái)政防線失守，還有金融防線可以抵御，可以降低將財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為金融風(fēng)險(xiǎn)的可能性。

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