規(guī)范性文件附帶審查制度比較分析

摘 要：1994年《行政復(fù)議法》確立的規(guī)范性文件附帶審查制度是行政法制建設(shè)的一個里程碑，盡管《行政復(fù)議法》所確立的規(guī)范性文件附帶審查制度比較粗略，但是它開創(chuàng)了一個很好的先例，也為之后立法做了鋪墊。在2015年頒布的新《行政訴訟法》中，規(guī)范性文件附帶審查制度得到進一步完善。該制度的確立是中國法治化建設(shè)道路上的一個偉大的創(chuàng)舉，通過比較分析《行政復(fù)議法》與《行政訴訟法》中對該制度的規(guī)定，不僅可以見證該制度的發(fā)展歷程，也可以更加了解我國逐漸完善的法律體系，并為今后的司法改革做準(zhǔn)備。

關(guān)鍵詞：規(guī)范性文件;審查制度;比較

1994年《行政復(fù)議法》確立的規(guī)范性文件附帶審查制度是行政法制建設(shè)的一個里程碑，盡管《行政復(fù)議法》所確立的規(guī)范性文件附帶審查制度比較粗略，但是它開創(chuàng)了一個很好的先例，也為之后立法做了鋪墊?？梢哉f，該制度的確立是中國法治化建設(shè)道路上的一個偉大創(chuàng)舉。

一、行政復(fù)議法中的規(guī)范性文件附帶審查制度

從為了保護公民、法人和其他組織合法利益，《行政復(fù)議法》賦予了當(dāng)事人對規(guī)范性文件合法性進行監(jiān)督審查的啟動權(quán)，其對規(guī)范性文件附帶審查制度的規(guī)定比較粗略，大致有以下特點：第一，嚴(yán)格限定了可提起審查的規(guī)范性文件的范圍。根據(jù)《行政復(fù)議法》第七條的規(guī)定，規(guī)范性文件審查的對象具有一定的限制性和層級性，只有規(guī)章以下的規(guī)范性文件才能被審查，而且不能是國務(wù)院的規(guī)定。第二，嚴(yán)格規(guī)定了提出規(guī)范性文件附帶審查申請的條件。其一，規(guī)范性文件的附帶審查的申請主體只能是行政復(fù)議的申請人，除了行政復(fù)議申請人之外其他人，比如被申請人、第三人及案外人等，都沒有提出附帶性審查申請的權(quán)力。其二，規(guī)范性文件的附帶審查方式具有附帶性，即提請審查主體必須先有一具體行政行為，并且認(rèn)為該具體行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件不合法，才能提出對規(guī)范性文件的審查。申請人不能單獨提出對規(guī)范性文件的審查申請，復(fù)議機關(guān)也無權(quán)單獨對規(guī)范性文件進行審查。第三，規(guī)定了規(guī)范性文件的轉(zhuǎn)送程序。

受制于當(dāng)時的時代背景，《行政復(fù)議法》存在著比較明顯的漏洞。其一，沒有全面列舉規(guī)范性文件的審查范圍，沒有將民族鄉(xiāng)政府的規(guī)定列進去。根據(jù)《憲法》和《地方各級人民政府和地方各級人大組織法》的規(guī)定，民族鄉(xiāng)政府不是地方自治機關(guān)，是與鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府并列的鄉(xiāng)級政府，顯然其制訂的規(guī)定應(yīng)屬于行政復(fù)議附帶審查范圍。其二，沒有具體規(guī)定規(guī)范性文件的審查程序和審查結(jié)果?！缎姓?fù)議法》第二十六、二十七條只是規(guī)定了轉(zhuǎn)送程序，而并沒有規(guī)定處理程序，也沒有規(guī)定對規(guī)范性文件附帶審查之后的結(jié)果。

二、兩法確立的規(guī)范性文件附帶審查制度的比較

在《行政復(fù)議法》創(chuàng)立規(guī)范性文件附帶審查制度的二十年后，《行政訴訟法》也對規(guī)范性文件附帶審查制度做出了更加完善、細(xì)致的規(guī)定，可以說，《行政訴訟法》所確立的規(guī)范性文件附帶審查制度是《行政復(fù)議法》的繼承與發(fā)展。相較于《行政復(fù)議法》，《行政訴訟法》對規(guī)范性文件的附帶性審查制度具有以下特點。：

其一，審查時間的具體性?！缎姓V訟法》明確規(guī)定了對規(guī)范性文件提出審查的時間要求，一般是在認(rèn)為行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或其他組織向人民法院提起行政訴訟時，一并提出對具體行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件進行審查的申請。對于具體時間的要求，《解釋》作出了明確規(guī)定：應(yīng)當(dāng)在第一審開庭審理前提出;有正當(dāng)理由的，也可以在法庭調(diào)查中提出。所以如果在一審結(jié)束后、宣判時或二審?fù)徶械绕渌麜r間提出的，法院將認(rèn)定不符合時間要求，一律不予受理。其二，審查請求理由的固定性。在《行政復(fù)議法》中規(guī)定，復(fù)議機關(guān)可以審理規(guī)范性文件的合理性。但是對于司法機關(guān)而言，其只能針對被申請的規(guī)范性文件的合法性進行審查，而不能對該規(guī)范性文件的合理性進行審查。雖然公民、法人或其他組織可以將行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件作為行政機關(guān)違法的理由，但這并不代表規(guī)范性文件作為一個附屬于具體行政行為的理由而提出，附帶性審查只能作為一個具有獨立性的請求被提出。也就是說，并不是所有的行政訴訟都會涉及到規(guī)范性文件的附帶審查，只有在行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件可能不合法的時候，才有提起附帶性審查的必要。其三，審查程序的嚴(yán)格性。在《解釋》中不僅詳細(xì)規(guī)定了轉(zhuǎn)送程序，還規(guī)定了具體的處理程序以及處理結(jié)果。

三、規(guī)范性文件附帶審查制度的不足與建議

雖然我國較早的在法律中規(guī)定了規(guī)范性文件審查制度，但是無論是在《行政復(fù)議法》還是在新《行政訴訟法》中，都只是局限于附帶性審查，該制度也難以發(fā)揮其更大的審查監(jiān)督的作用，因此有必要加以完善。

（一）規(guī)范性文件附帶審查制度之不足

雖然規(guī)范性文件審查制度能夠切實保障公民的基本權(quán)益，但我國目前的規(guī)范性文件附帶審查制度并不完善：其一，其審查條件具有嚴(yán)苛性;其二，其審查方式具有附帶性;其三，其審查內(nèi)容具有局限性，眾多規(guī)范性文件在現(xiàn)有的制度之下難以得到審查和規(guī)制，具體而言有以下不足之處。

其一，提起審查的難度較大。由前文可知，對規(guī)范性文件的審查應(yīng)當(dāng)在提起行政訴訟時一并提出，只有在行政相對人權(quán)益遭到具體行政行為侵害，并且向司法機關(guān)提起行政訴訟之后，才可以對其具體行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件提出審查的申請。在這種情況下，權(quán)利保障具有一定的滯后性?，F(xiàn)實中，相對于民事訴訟案件和刑事訴訟案件，我國的行政訴訟案件數(shù)量較少，而且正式進入庭審程序的案件數(shù)量更少，其中涉及到規(guī)范性文件審查的案件更是屈指可數(shù);因此，對于數(shù)量眾多、內(nèi)容復(fù)雜的規(guī)范性文件來說，其被審查的概率是非常小的。也就是說，規(guī)范性文件出臺的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其審查并被糾正的數(shù)量，大量程序不規(guī)范、內(nèi)容不合法的規(guī)范性文件擾亂司法秩序。其二，審查、處理結(jié)果具有局限性。由于法律規(guī)定的內(nèi)容比較模糊，使得司法機關(guān)在審查相應(yīng)的規(guī)范性文件時，有較大的自由裁量空間，這樣固然可以使法官“就事論事”、靈活處理，不受法律強制性左右，但也使得在具體實踐中，有些法官在面對這類問題時總表現(xiàn)出消極的態(tài)度，駁回當(dāng)事人的訴訟請求，甚至把某些規(guī)范性文件當(dāng)作行政機關(guān)內(nèi)部文件，不予引用;實際上，法官在面對規(guī)范性文件時都很被動，一般以調(diào)解、協(xié)調(diào)等方式解決，而且一旦查出規(guī)范性文件不合法，其制定主體也不用承擔(dān)任何的責(zé)任，這樣就會使行政機關(guān)更加放肆地制定行政規(guī)范性文件，不利于規(guī)制行政機關(guān)的違法行為。

（二）規(guī)范性文件附帶審查制度之建議

行政權(quán)是與公民接觸最多、最深，影響最廣泛、手段最直接的權(quán)力，為了更好地保障公民、法人及非法人組織的合法權(quán)益、監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)，健全規(guī)范性文件附帶審查制度勢在必行。具體而言，可以考慮從以下幾個方面進行完善。

第一，增設(shè)審查對象和審查方式。對規(guī)范性文件進行附帶性審查雖然可以避免濫用訴訟權(quán)，但由于法律規(guī)定太過局限，反而使司法機關(guān)放不開手腳而事倍功半，無法實現(xiàn)設(shè)立該制度的目的。因此，在對規(guī)范性文件進行審查時，可以將國務(wù)院的規(guī)定以及規(guī)章納入審查的范圍。在審查方式方面，可以以附帶性審查為原則，以單獨審查為例外。由于規(guī)范性文件數(shù)量過于龐雜，只依賴于通過具體的行政行為而進行附帶性審查已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)實的需要，為了防止訴訟數(shù)量激增，可以暫時不采取全面放開的方式，而是部分放開，這樣既能讓規(guī)范性文件審查制度不至于太過僵硬，又能有效地防止濫訴。

第二，突破審查結(jié)果的局限。在人民法院審查過程中，對于不合法的規(guī)范性文件，在審查完成之后不僅要向規(guī)范性文件的制定機關(guān)提出處理建議和修改或者廢止該規(guī)范性文件的司法建議，還要要求該制定機關(guān)出具書面答復(fù)，必要時還可以追究制定機關(guān)的法律責(zé)任，這樣可以更有效率的約束行政機關(guān)的權(quán)力，防止行政機關(guān)濫用行政權(quán)。

第三，公開規(guī)范性文件審查標(biāo)準(zhǔn)和審查結(jié)果。由于規(guī)范性文件具有普遍約束力，不同的公民、法人或是其他組織可能在同一時間不同地域、同一地域不同時間，不同時間不同地域向相同或者不同的法院對同一規(guī)范性文件提出審查的請求，這樣，全國不同地區(qū)的法院就可能對同一規(guī)范性文件進行反復(fù)的審查并且作出相同或是不同的裁判，極大的浪費了司法資源，而且審判結(jié)果的不同也會對行政相對人的利益造成損害。因此，可以通過建立規(guī)范性文件審查標(biāo)準(zhǔn)與審查結(jié)果公開機制，實現(xiàn)審查標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一化和審查結(jié)果的共享化。

由于各地的政策不同，不同地區(qū)對同一類型的事項所作出的規(guī)范性文件不盡相同，審查標(biāo)準(zhǔn)單一性并不符合實踐需要。因此，可以分層級制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，對于國務(wù)院部門的規(guī)定，則由最高人民法院制定統(tǒng)一審查標(biāo)準(zhǔn)，全國均適用這一審查標(biāo)準(zhǔn);而對于縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規(guī)定以及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定，則由各省的高級人民法院統(tǒng)一制定標(biāo)準(zhǔn)，其效力范圍僅限于本省的規(guī)范性文件。除此之外，還應(yīng)建立審判結(jié)果信息公開網(wǎng)，實現(xiàn)全國互聯(lián)互通，及時標(biāo)注已審查完畢的規(guī)范性文件。審查宜采用“一法不再審”的原則，即如果該規(guī)范性文件合法、違法或者已經(jīng)過時無法適用，那么當(dāng)法院作出第一次判決時，便不再接受對該規(guī)范性文件附帶審查的申請;如果法院認(rèn)為文件部分內(nèi)容違法，在依法定程序?qū)ξ募龀鲆欢ㄗ兏?，不再對該變更的?nèi)容進行審查。為了保障審查的權(quán)威性，在第一次審查完畢后如果對地方規(guī)范性文件的審查結(jié)果有異議，則需在一定期限內(nèi)向該省高級人民法院提出異議，如果對中央規(guī)范性文件的審查結(jié)果有異議，則需在一定期限內(nèi)向最高人民法院提出異議，但是對同一規(guī)范性文件審查結(jié)果只能提出一次異議。

四、結(jié)語

總之，規(guī)范性文件的附帶審查制度對于保護公民基本權(quán)益、防止行政權(quán)濫用具有重大意義，雖然當(dāng)前的制度設(shè)計并不完善，但是任何事情都不是一蹴而就的，必須從實踐中不斷積累經(jīng)驗，才能不斷進步，建設(shè)好中國特色社會主義法治體系。

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作者簡介：

郭鈺瑩（1999.09-），女，漢族，山東省濟南人，華中師范大學(xué)法學(xué)院本科在讀，主要研究方向：法學(xué)。