保障監(jiān)察權(quán)獨(dú)立運(yùn)行需處理的幾對(duì)關(guān)系

摘 要：在2018年我國(guó)完成了第五次修憲，這次修憲最為重要的成果之一就是——把“監(jiān)察委員會(huì)”作為一節(jié)規(guī)定在“國(guó)家機(jī)構(gòu)”中。根據(jù)第127條第1款規(guī)定監(jiān)察委員會(huì)依法獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)。需要注意的是監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立行使不僅需要受到合法性的要求，而且還會(huì)受到一定的政治與法律監(jiān)督。監(jiān)察委開展工作必須遵循黨的指導(dǎo)思想，而且要向人大匯報(bào)工作成果，對(duì)人大負(fù)責(zé)受其監(jiān)督，還要與其他國(guó)家機(jī)關(guān)相配合。要保障監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力能夠獨(dú)立運(yùn)行就必須處理好幾對(duì)關(guān)系。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察委員會(huì);監(jiān)察權(quán);監(jiān)察權(quán)獨(dú)立性

一、監(jiān)察權(quán)獨(dú)立運(yùn)行的基本含義

第五次休憲增設(shè)了“監(jiān)察委員會(huì)”，是我國(guó)現(xiàn)行憲法實(shí)施以來針對(duì)國(guó)家組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行的最重大的調(diào)整，將全國(guó)人大領(lǐng)導(dǎo)下的 “一府兩院”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙桓晃瘍稍褐啤薄１疚闹荚诰偷?27條第1款規(guī)定的監(jiān)察委依法獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)的相關(guān)問題進(jìn)行探討。

通過對(duì)比發(fā)現(xiàn)，該條第1款與第131條、第136條的表述方式幾乎一樣，第131條和第136條分別將“監(jiān)察委員會(huì)”改成“人民法院”和“人民檢察院”，將“監(jiān)察權(quán)”改成“審判權(quán)”和“檢察權(quán)”。由此可見，憲法把監(jiān)察委作為與法、檢地位相平行的一種權(quán)力機(jī)關(guān)。這三個(gè)機(jī)關(guān)，分別對(duì)應(yīng)了監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)與檢察權(quán)三種性質(zhì)不同的職權(quán)，而且強(qiáng)調(diào)它們均是“依法獨(dú)立”行使權(quán)力，不受“行政機(jī)關(guān)”“社會(huì)團(tuán)體”和“個(gè)人”的“干涉”。權(quán)力的獨(dú)立運(yùn)行是監(jiān)察委員會(huì)的核心，這種“獨(dú)立性”具有三層含義：

第一，監(jiān)察委員會(huì)作為我國(guó)的專門監(jiān)察機(jī)關(guān)，憲法以根本大法的形式確定了監(jiān)察委員會(huì)的獨(dú)立地位，不是行政機(jī)關(guān)的附屬機(jī)關(guān);并規(guī)定其獨(dú)立行使職權(quán)。

第二，此處的“獨(dú)立”特指整體獨(dú)立，并非監(jiān)察人員或監(jiān)察官個(gè)人的獨(dú)立。這與我國(guó)審判權(quán)和檢察權(quán)的獨(dú)立運(yùn)行有異曲同工之妙。

第三，此處所指的“干涉”專指“非法”的影響、介入或干預(yù)，若是依法進(jìn)行的，則不包括在內(nèi)。例如，公民可以依據(jù)法定權(quán)利對(duì)監(jiān)察委的工作進(jìn)行監(jiān)督。

二、監(jiān)察權(quán)獨(dú)立運(yùn)行與合署辦公的關(guān)系

所謂合署辦公，就是指黨的紀(jì)委與作為國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)察委采取“兩塊牌子，一套人馬”的辦公模式，實(shí)現(xiàn)反腐力量的集中。但有人質(zhì)疑，這樣會(huì)對(duì)監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立運(yùn)行造成干擾。因此，要正確處理二者的關(guān)系，防止黨對(duì)監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立行使構(gòu)成非法干預(yù)。具體可以從以下兩個(gè)方面來規(guī)范：

第一，合理分工，各司其職。監(jiān)察委員會(huì)與紀(jì)律檢查委員會(huì)雖然共用一套人馬，但這并不代表其職權(quán)與人員的混同，但在機(jī)構(gòu)性質(zhì)、職權(quán)、權(quán)力指向的對(duì)象、可以采取的措施等方面存在很大的不同。二者共用一套人馬，監(jiān)察委開展反腐工作必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督下進(jìn)行。

第二，執(zhí)紀(jì)檢查與監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的銜接。紀(jì)律檢查委員會(huì)與監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督對(duì)象存在很高的融合度。比如，對(duì)一個(gè)作為黨員的公職人員的監(jiān)督由兩部分構(gòu)成，紀(jì)委針對(duì)黨員公職人員的違紀(jì)問題進(jìn)行處理，監(jiān)察委則對(duì)公職人員的違法和犯罪問題進(jìn)行處理。對(duì)于在處理違紀(jì)過程中出現(xiàn)的違法犯罪問題則需要兩機(jī)關(guān)進(jìn)行妥善的銜接。

三、監(jiān)察權(quán)獨(dú)立運(yùn)行與人大監(jiān)督的關(guān)系

首先，人民代表大會(huì)制度是必須堅(jiān)持的，任何行為都不得與之相抵觸。站在政權(quán)架構(gòu)的角度來講，監(jiān)察委是與人民法院、人民檢察院處于平行地位的國(guó)家機(jī)關(guān)，既然兩院都要對(duì)人大負(fù)責(zé)并受其監(jiān)督，那么監(jiān)察委也不能例外。

其次，憲法第127條明確規(guī)定監(jiān)察委獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)要依法進(jìn)行，也就是說人大通過立法對(duì)監(jiān)察權(quán)進(jìn)行的規(guī)制，并不構(gòu)成所謂的干涉。實(shí)際上，人大主要通過制定法律、進(jìn)行人事任免、對(duì)相關(guān)問題開展調(diào)查等手段來實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)察委的監(jiān)督。除了涉及國(guó)家監(jiān)察體制的法律制度的設(shè)定權(quán)之外，全國(guó)人大不得干預(yù)監(jiān)察委獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)。

最后，人大監(jiān)督與監(jiān)察權(quán)行使的側(cè)重點(diǎn)有所不同。人大監(jiān)督是在“誰(shuí)產(chǎn)生誰(shuí)”邏輯鏈條上的“監(jiān)督——負(fù)責(zé)”關(guān)系，強(qiáng)調(diào)對(duì)“國(guó)家機(jī)關(guān)”的整體性工作進(jìn)行監(jiān)督，但這種監(jiān)督并未涉及到具體履職的人員。有人說人大有罷免權(quán)，但罷免權(quán)的對(duì)象是特定的公職人員，例如由人大選舉的產(chǎn)生的公職人員，而非一般公職人員。而監(jiān)察委則把全體公職人員作為監(jiān)察權(quán)所指向的對(duì)象，將監(jiān)督落實(shí)到個(gè)人頭上，以達(dá)到對(duì)公職人員個(gè)人腐敗的預(yù)防和懲治。可以說人大的監(jiān)督是整體監(jiān)督，而監(jiān)察委的監(jiān)督則是個(gè)體監(jiān)督，二者要共同發(fā)力。

四、監(jiān)察委與檢察院的辦案銜接

《憲法》第127條，還規(guī)定了監(jiān)察委要與其他機(jī)關(guān)配合與制約。例如，對(duì)于需要追究刑事責(zé)任的職務(wù)犯罪，監(jiān)察委員會(huì)在案件調(diào)查結(jié)束后，要移送給人民檢察院審查起訴?！缎淘V法》第170條規(guī)定檢察院對(duì)監(jiān)察委移送的案件，在必要時(shí)可自行偵查，這是否意味著對(duì)監(jiān)察權(quán)獨(dú)立行使的破壞。筆者認(rèn)為不會(huì)。原因如下：

第一，在此情形下，檢察院對(duì)案件進(jìn)行自行偵查，可以視作審查起訴程序的延伸，不涉及到監(jiān)察程序，所以不會(huì)對(duì)監(jiān)察權(quán)獨(dú)立運(yùn)行造成干涉。

第二，《刑訴法》第175條第二款的規(guī)定，在審查起訴階段，檢察院如果認(rèn)為案件需補(bǔ)充偵查可自行偵查。監(jiān)察委在反貪、反瀆案件和職務(wù)犯罪案件中所承擔(dān)的職責(zé)與公安機(jī)關(guān)在處理一般刑事案件時(shí)的職責(zé)類似，既然對(duì)于公安移送的案件在規(guī)定情形下檢察院享有自行偵查權(quán)，那么出于法律系統(tǒng)整體的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一性，當(dāng)案件的移送主體為監(jiān)察委時(shí)也應(yīng)賦予檢察院相應(yīng)的自行偵查權(quán)。

結(jié)語(yǔ)

我國(guó)憲法賦予監(jiān)察委獨(dú)立的憲法地位，至此我國(guó)形成了一府一委兩院的國(guó)家機(jī)構(gòu)體系。監(jiān)察權(quán)確實(shí)要獨(dú)立運(yùn)行，但這并不等于其獨(dú)立性沒有邊際，無所限制，其仍要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，要向人大做工作報(bào)告，接受監(jiān)督，還要與其他歸家機(jī)關(guān)相互配合，只有這樣才能充分發(fā)揮監(jiān)察委打擊腐敗的功能，而不至于使監(jiān)察權(quán)泛濫。

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作者簡(jiǎn)介：

程超（1995），女，山西省晉中市人，廣西大學(xué)法學(xué)院 法律（法學(xué)）。

（作者單位：廣西大學(xué)法學(xué)院）