香港廉政公署的體制和機制及其借鑒意義

馮文鵬 王穎

摘 要 監(jiān)察體制改革是我國政治體制改革的重要內(nèi)容，事關我國廉政建設和社會主義現(xiàn)代化建設的成敗。借鑒香港廉政公署反腐的成功經(jīng)驗，完善我國監(jiān)察委員會體制的構(gòu)建是我們的必由之路。監(jiān)察委員會要具有獨立而強大的執(zhí)法力以及完善而合理的權力制約機制，同時要堅持防治結(jié)合、標本兼治，綜合肅貪、預防、教育等職能，完善內(nèi)部機構(gòu)的協(xié)調(diào)運行機制。建立上級領導為主，同級黨委領導為輔的領導機制，減少地方黨委人大對監(jiān)察委員會的干涉，更好地發(fā)揮監(jiān)察委員會監(jiān)察本轄區(qū)機關的監(jiān)察職能，促使我國形成清廉文明的社會主義國家。

關鍵詞 監(jiān)察委員會 廉政公署 反腐倡廉 監(jiān)察權 監(jiān)督

作者簡介：馮文鵬，河北大學政法學院法律（法學）專業(yè)，碩士研究生；王穎，河北大學政法學院憲法學與行政法學專業(yè)，碩士研究生。

中圖分類號：D630.9 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.07.058

一、引言

2018年3月11日，《中華人民共和國憲法修正案》在第十三屆人民代表大會第一次會議上審議通過。憲法修正案在國家機構(gòu)部分新增加了中華人民共和國監(jiān)察委員會和地方各級監(jiān)察委員會一節(jié)。從此，國家監(jiān)察委員會作為正式的國家機關登上了中國的歷史舞臺。2018年3月20日，《中華人民共和國監(jiān)察法》在第十三屆人民代表大會第一次會議上審議獲得通過。監(jiān)察委員會在各地紛紛建立起來。監(jiān)察委員會整合了黨的紀委部門、政府的監(jiān)察部門、檢察院反貪局的力量，順應了歷史發(fā)展的大趨勢。建立獨立的監(jiān)察機關，集中行使監(jiān)察權有利于加強監(jiān)察機關的權威，減少行政等力量的干涉，更好地履行監(jiān)察職能和預防貪污腐敗，形成良好的行政執(zhí)法隊伍，為我國社會主義現(xiàn)代化建設注入新的活力。

由于我國監(jiān)察體制剛剛建立，各項制度和機制還不夠健全，從而借鑒其它國家和地區(qū)的監(jiān)察體制可以盡快完善我國的監(jiān)察制度。使其更好地肩負起反腐倡廉的偉大任務。我國的香港地區(qū)早在1974年就建立起獨立的監(jiān)察體系，建立并完善了香港廉政公署制度。在四十多年的發(fā)展中，香港廉政公署對香港的反腐倡廉建設起到了至關重要的作用，極大地震懾了香港的貪官污吏，凈化了香港的社會風氣，使香港從上世紀五六十年代的貪腐之風盛行的地區(qū)到今天世界上最清廉的地區(qū)之一。借鑒香港的廉政公署的運行機制和體制管理有利于完善我國監(jiān)察制度。筆者從香港的廉政公署制度體制和機制的構(gòu)建出發(fā)，淺談監(jiān)察委員會在我國法治化的構(gòu)建。

二、香港廉政公署建立的背景

香港在英國的統(tǒng)治下，因其地小人多、資源匱乏，工業(yè)基礎薄弱，在第二次世界大戰(zhàn)前經(jīng)濟一直處于弱勢地位。戰(zhàn)后國際政治經(jīng)濟格局發(fā)生重大變化，在各種因素的作用下香港經(jīng)濟實現(xiàn)了跨越式的發(fā)展。經(jīng)濟產(chǎn)值快速增加，發(fā)展日新月異，成為國際公認的世界貿(mào)易中心、制造業(yè)中心、航運中心、金融中心、信息中心和重要的旅游地區(qū)，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，香港地區(qū)的貪污腐敗問題日益嚴峻，已經(jīng)嚴重的影響了香港地區(qū)的社會發(fā)展。

在六七十年代的香港，貪污腐敗現(xiàn)象相當嚴重，達到了令人震驚的地步，香港社會已經(jīng)完全不能忍受這股社會風氣。貪污與其他違法犯罪活動一起，構(gòu)成香港資本主義社會腐敗的一面，與其經(jīng)濟迅速發(fā)展而帶來的社會繁榮形成強烈的反差，這不能不危及香港社會的穩(wěn)定和當權者的統(tǒng)治。香港的貪污腐敗中，警察的貪污最為嚴重，而香港總警司彼得葛柏的突然失蹤成為香港廉政公署建立的導火線。早在1971年根據(jù)香港反貪污辦公室的調(diào)查，葛柏的財產(chǎn)至少有430萬港元，分存在六個國家的銀行里，這個數(shù)目已經(jīng)是他20多年警察生涯工資總收入的6倍。香港反貪污的壓力全部留給了當時的香港總督（現(xiàn)為行政長官）麥理浩。1973年10月17日由麥理浩總督（現(xiàn)為行政長官）宣布，為了更好地應對當前我們所面臨的貪污腐敗問題我們將成立一個新的獨立的反貪污機構(gòu)。 1974年2月15日，香港立法會機構(gòu)改革方案通過，香港廉政公署正式成立。香港廉政公署對以警察為主的貪污腐敗行為進行了嚴厲的打擊。

三、香港廉政公署的概況

（一）組織機構(gòu)

1.行政總部

行政總部相當于我國機關的辦公室和后勤部門，負責機關的行政事務，同時負責職員的培訓。行政總部下設一名總行政主任和七個組。其分別是：（1）人事及檔案；（2）財務；（3）物料供應；（4）總務及辦公地方；（5）職員關系；（6）訓練及發(fā)展；（7）新聞。

2.執(zhí)行處

執(zhí)行處是廉政公署的調(diào)查和執(zhí)行部門，負責日常貪污腐敗工作的具體實施。執(zhí)行處也是聯(lián)署最為繁忙的處室，雖然人數(shù)占聯(lián)署總?cè)藬?shù)的四分之三，但來源于香港市民的貪污腐敗舉報源源不斷。執(zhí)行處是聯(lián)署最核心的部門，負責肅貪這一神圣的職責。下轄四個職能部門，負責政府機關的肅貪調(diào)查、私營企業(yè)的肅貪調(diào)查、以及情報和技術的研究。執(zhí)行處接受貪污的舉報，舉報中心全年每天24小時運作，接受公眾人員的投訴及查詢，收到貪污舉報后的48小時聯(lián)系投訴人，安排會見并按照程序記錄投訴資料，確保投訴不受干預及絕對保密。執(zhí)行處為廉署的核心機構(gòu)，有著嚴格的調(diào)查程序。

3.防止貪污賄賂處

防止貪污處是廉政公署中負責預防腐敗的機構(gòu)，工作職責很明確，通過審查公共機構(gòu)的辦事程序，發(fā)現(xiàn)其中容易產(chǎn)生腐敗的環(huán)節(jié)，提供建議書，建議有關機關修改相應的程序，預防未來的貪腐行為。同時，隨著聯(lián)署職責的不斷拓展，廉政公署的工作對象拓展到民營企業(yè)，其可以應民營企業(yè)的要求提出反腐的建議，這樣也得到了民營企業(yè)的認同和支持。

4.社區(qū)關系處

社區(qū)關系處也是廉政公署的主要工作機構(gòu)，其職責是密切聯(lián)系群眾，與人民群眾保持日常的溝通，同時向市民講解有關的肅貪常識，積極宣傳聯(lián)署的肅貪政策。策動居民積極舉報有關的貪污腐敗行為。其工作的對象有時也面向公務員群體，通過向他們宣傳貪污腐敗的禍害，以加強其自身的自律，自覺減少貪污腐敗行為。社會關系處也向香港市民宣傳反腐的思想，使市民認識行賄的危險，自覺禁止行賄和舉報社會上的腐敗行為。

執(zhí)行處、防止貪污賄賂處、社區(qū)關系處“三位一體”的架構(gòu)，成為廉署高效廉潔的組織保證：一方面，通過執(zhí)行處大力的肅清貪污腐敗，使腐敗分子受到了極大的震懾，從而自覺地減少腐敗行為，另一方面通過防止貪污賄賂處加強對政府辦事程序監(jiān)督，不斷地完善程序機制，減少了政府工作人員可以進行貪腐的機會。同時社會關系處加強對公民的教育，使得人民有了守法意識，認識到行賄同樣觸犯刑法，同樣要受到刑法的制裁。教育、預防和反貪相結(jié)合，治標和治本相統(tǒng)一，香港廉政公署的三個處室分工明確，協(xié)調(diào)統(tǒng)一。良好的組織機構(gòu)很好的支撐了香港的反腐倡廉建設?，F(xiàn)階段我國監(jiān)察委員會制度初建，內(nèi)部機構(gòu)設置不夠明朗，希望可以有效的借鑒香港聯(lián)署的機構(gòu)設置，縮減不必要的科室和人員，加強主要科室的職能建設。

（二）人事管理

廉政專員到各級職員都不屬于公務員系統(tǒng)，實行不同于公務員的管理，不受政府公務員事務科管轄，也不受其他政府部門的指示和控制。

對于廉政公署內(nèi)人員的任命以及管理嚴格按照《廉政公署條例》第五條到第七條執(zhí)行。廉政專員由特區(qū)行政長官任命，負責管理和指揮廉政公署。廉政專員在任職的時候不得從事其他工作分散廉政專員的精力。副廉政專員，也由特區(qū)行政長官任命，在廉政專員出現(xiàn)空缺或者廉政專員離職期間代理廉政專員職務。對于香港廉政公署的其他人員則按照香港政府規(guī)例及一般適用于公務人員的行政規(guī)則而雇傭。廉政專員聘用廉政公署人員需發(fā)給委任證作為人員委任的依據(jù)。

（三） 職權范圍

香港廉政公署制度設計合理。廉政專員職責明確，權力廣泛，職權受保障，同時廉政公署的權力受到制衡與監(jiān)督。廉政公署的職權具有獨立性，目的就是讓廉署的工作不受其他部門的干涉，更好的行使自己的監(jiān)督和監(jiān)察作用。

首先，廉政專員職責明確，其主要規(guī)定在《廉政公署條例》第12條。

其次，廉政專員權力廣泛。香港有關聯(lián)署的法律規(guī)定授予廉政專員廣泛的權力：（1）授權聯(lián)署人員對任何國家機關及其人員進行調(diào)查的權利；（2）進入任何香港機關并要求有關工作人員回答與其職務工作有關的問題；（3）以書面授權任何人執(zhí)行廉政專員的任何職責，

最后，廉政公署的職權保障?！读饤l例》以及有關的法律對干預和阻礙廉政公署權力的行為做了嚴格的限制，以保障廉政公署反貪污反腐敗的職權可以有效行使。例如，廉政公署的執(zhí)行職責受到法律保。任何人，如抗拒或者妨礙廉政公署人員執(zhí)行職責，即屬違法，一經(jīng)定罪，可以判處相應的罰款以及一定時期的監(jiān)禁。廉政公署調(diào)查權力受法律保護，任何人無適當理由不遵照或者疏忽辦理，或者妨礙調(diào)查人員執(zhí)行調(diào)查均屬違法，如果罪名成立，可以給予相應的罰款以及一定時期的徒刑。除此之外，香港廉政公署處置財產(chǎn)的權力、搜查權力、收繳旅行證件的權力同樣受到法律的保障。對于個人侵犯廉政公署工作人員執(zhí)行這些職權的行為，法律皆規(guī)定了相應的處罰，包括罰金和一定期限的監(jiān)禁。

四、香港廉政公署的制衡與監(jiān)督

沒有制約就沒有平衡，國家機構(gòu)之間的監(jiān)督與制約是現(xiàn)行構(gòu)建國家政治體制的基本準則。香港廉政公署也不例外，其具有獨立、龐大權力的同時，也必須對廉政公署的權力做出必要的制衡和限制。對香港廉政公署的制約和監(jiān)督主要從以下幾個地方來實現(xiàn)：

（一）法律制衡

廉政專員受香港行政長官的監(jiān)督和制約。香港的廉政專員、副廉政專員由香港行政長官委任，受其領導、對其負責、接受其監(jiān)督，正、副廉政專員一旦超越權限或濫用權力，香港行政長官可以隨時將其罷免，且不需要說明理由。

廉政公署的調(diào)查權力受到制約。廉署人員在行使職權時必須出示相應的證件，一是要表明自己廉政公署工作人員身份，二是表明自己有廉政專員的授權。如若工作人假冒授權，即屬違法，如果最后罪名成立將受到相應的刑事處罰。

廉政公署限制處置財產(chǎn)權力受到制約。如果公民認為自己的合法財產(chǎn)的處置權受到了廉政公署的干預，那么其可以向法院申請命令，以改變或撤銷廉政專員的相關命令，維護自己對財產(chǎn)的合法權益。

此外，香港廉政公署受到香港司法機關、立法機關、律政司的監(jiān)督與制約。廉政公署的只是具有調(diào)查、搜集有關證據(jù)，但其并沒有向法院提起訴訟的權力主體資格。廉署所搜集的資料想要對相關人士定罪需要交由律政司，由其決定是否對廉署的調(diào)查對象進行檢控。這也是保證廉署權力不被濫用的重要一環(huán)。香港的司法權屬于法院，法院對廉署調(diào)查的案件具有最終的決定權。立法會也發(fā)揮著對廉政公署監(jiān)督的作用。廉政公署的廉政官員以及處級以上的人員須出席立法會，就申請撥款的事項回答議員的提問，并就議員關注的事項做出解釋。

（二）咨詢機構(gòu)的制衡與監(jiān)督

為了督促廉政公署各部門的工作，使之能夠擔負起反腐倡廉的工作，同時防止其權力的濫用，香港政府和社會人士組建了貪污問題咨詢委員會、審查貪污舉報咨詢委員會、防止貪污咨詢委員會，社區(qū)關系市民咨詢委員會。四個委員會分別監(jiān)督不同的部門，督促廉署防止權力濫用。

（三） 投訴機構(gòu)的制衡

香港設立名為廉政公署事宜投訴委員會的專門投訴機構(gòu)供市民投訴，該委員會的成員由香港行政長官委任，履行廣泛的職權，主要包括監(jiān)察廉政公署對任何人士就廉署工作人員所提出的投訴的處理辦法；審查廉署的工作疏漏而招致的投訴；向廉政專員和行政長官提出有關肅貪倡廉方面的建議。該投訴委員會審查涉及廉署工作人員的投訴都極其慎重。然后根據(jù)證據(jù)等具體情況向廉署專員提議采取有關行動?？偟膩碚f，香港對于廉署的監(jiān)督與制約十分到位，甚至廉署的每一個機構(gòu)都設有對其進行監(jiān)督的委員會，這樣做的目的就是防止廉署權力的濫用損害公民應該享有的一般權力，同時也可以提高廉署的辦公效率。對監(jiān)察機關進行嚴密的監(jiān)督是世界各國監(jiān)察體制構(gòu)建的慣例。

五、香港廉政公署建設對我國監(jiān)察委員會體制構(gòu)建的啟示

（一）獨立而強大的執(zhí)法力以及完善而合理的權力制約機制是取得反腐敗斗爭勝利的有利保障