土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款問(wèn)題及政策建議

李艾咚　常金宏

摘 要：隨著我國(guó)農(nóng)村改革的不斷深化，社會(huì)主義新型農(nóng)村建設(shè)進(jìn)入到關(guān)鍵性時(shí)期，但在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重制約下，農(nóng)村金融供給匱乏，農(nóng)民貸款難成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民收入提高的最突出問(wèn)題。要想不斷促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，提高三農(nóng)金融服務(wù)水平，就需要將農(nóng)村地區(qū)金融服務(wù)與土地流轉(zhuǎn)相掛鉤，不斷推進(jìn)以農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押為主要形式的農(nóng)村金融制度創(chuàng)新.、本文在現(xiàn)有經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的政策框架下，選取了全國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的土默特右旗為例，剖析了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款制約因素，并提出相應(yīng)的政策建議。

關(guān)鍵詞：土地經(jīng)營(yíng)權(quán);抵押貸款;政策建議

一、引言

農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押就是指抵押人按照法律法規(guī)得到的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)當(dāng)作是銀行等金融機(jī)構(gòu)債權(quán)擔(dān)保的行為。多年來(lái)，伴隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷提升，城市化進(jìn)程逐步遞增，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)逐步深化，“三農(nóng)”所引發(fā)的問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重，尤其是近年來(lái)我國(guó)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)受到國(guó)外影響不斷加深，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力水平不高，很難在國(guó)際市場(chǎng)上占有一席之地，這些都說(shuō)明我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須要改變傳統(tǒng)經(jīng)營(yíng)管理模式。但是目前我國(guó)農(nóng)村地區(qū)大多數(shù)資金外流的情況與農(nóng)業(yè)發(fā)展態(tài)勢(shì)不相吻合，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展亟須大量資金作為保障，讓城市中富余資金進(jìn)入到農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，這就需要不斷推動(dòng)我國(guó)農(nóng)村金融體系改革，提升對(duì)農(nóng)村地區(qū)信貸投放力度。但是實(shí)際上農(nóng)民想從銀行得到貸款特別困難，分析其原因主要是土地確權(quán)頒證進(jìn)度緩慢、抵押物處置制度、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制尚未建立、土地價(jià)值評(píng)估困難以及缺乏健全的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，因此本文選取了全國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的土默特有旗為例，剖析了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款制約因素，并提出相應(yīng)的政策建議。

二、經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款政策簡(jiǎn)述

中共十八屆三中全會(huì)指出，要給予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)的權(quán)利。一是要從政策上將農(nóng)民土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分開(kāi)，能夠讓農(nóng)民經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行單獨(dú)抵押貸款。二是確保農(nóng)民對(duì)自身宅基地的用物權(quán)利，提出在試點(diǎn)縣市不斷實(shí)施農(nóng)村地區(qū)住宅抵押貸款，首次確認(rèn)同地同權(quán)的貸款理念，可以讓集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在符合國(guó)家有關(guān)法律規(guī)定的基礎(chǔ)上和國(guó)有土地一樣進(jìn)入流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。2014年中央政府“一號(hào)文件”中認(rèn)定應(yīng)該制定出試點(diǎn)實(shí)施工作方案，促進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)盡快完善。2015年8月國(guó)務(wù)院專(zhuān)門(mén)印發(fā)制定《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)村地區(qū)住房財(cái)產(chǎn)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，在該意見(jiàn)中表明能夠在依法自愿的基礎(chǔ)上實(shí)施兩權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作。2016年3月國(guó)家多個(gè)部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》《農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》，在全國(guó)不同省市選擇了278個(gè)試點(diǎn)實(shí)施相應(yīng)的具體工作。到此，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)權(quán)利抵押試點(diǎn)有了真正的指導(dǎo)性文件。2017年10月31日通過(guò)全國(guó)人民代表大會(huì)一致決議，將具體試點(diǎn)工作延期1年。十九大報(bào)告中首次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并在2018年中央“一號(hào)文件”中全面部署了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，再次賦予農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保屬性。

三、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)縣實(shí)施情況

土默特有旗（簡(jiǎn)稱(chēng)“土右旗”），是包頭市下轄旗，位于內(nèi)蒙古自治區(qū)中南部，黃河北岸，呼和浩特市與包頭市之問(wèn)。東與土默特左旗、托克托縣毗鄰，南隔黃河與準(zhǔn)格爾旗、達(dá)拉特旗相望，西和包頭市郊區(qū)相連，北與同陽(yáng)縣、武川縣接壤。在2015年土默特有旗被列為全國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)貸款抵押試點(diǎn)，成為內(nèi)蒙古自治區(qū)八個(gè)試點(diǎn)旗縣之一。截至2017年4月末，土有旗農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款累計(jì)投放11205筆，累放額47800萬(wàn)元。其中：土右旗農(nóng)商行累計(jì)發(fā)放農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款11190筆.余額47744萬(wàn)元;郵政儲(chǔ)蓄銀行在農(nóng)村土地承包方面經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款及額度分別是1筆、3萬(wàn);土有旗蒙銀村鎮(zhèn)銀行共發(fā)放貸款筆數(shù)及貸款額度是13筆、48萬(wàn)元;內(nèi)蒙古銀行土右支行在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款筆數(shù)及額度分別是1筆，5萬(wàn)元。上述銀行主要貸款對(duì)象都是農(nóng)戶(hù)，以上都是為以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押條件發(fā)放的。

（一）經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款發(fā)放效果顯著

土右旗不斷優(yōu)化創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款形式，也就是在原來(lái)農(nóng)戶(hù)授信額度的基礎(chǔ)上，利用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)利和當(dāng)?shù)剞r(nóng)商行簽訂貸款承諾書(shū)之后，提升農(nóng)戶(hù)貸款信用額度，每戶(hù)農(nóng)民平均能夠多貸款5萬(wàn)元，全旗共提升授信額度3.5萬(wàn)元。截至2017年1月底，土有旗發(fā)放農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款金額是12437萬(wàn)元，貸款筆數(shù)是3803筆，這些貸款全部用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，并沒(méi)有出現(xiàn)不良貸款或是用作他用。

（二）處理好經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款障礙難題

作為包頭市第一個(gè)利用農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押貸款的試點(diǎn)地區(qū)，從2014年9月開(kāi)始土地確權(quán)工作之后，土右旗共涉及土地確權(quán)農(nóng)村數(shù)量、農(nóng)戶(hù)數(shù)量分別是288個(gè)村，7.6萬(wàn)農(nóng)戶(hù)，都已經(jīng)全部實(shí)現(xiàn)土地確權(quán)登記工作。為了能夠有效開(kāi)展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，土右旗頒布土地經(jīng)營(yíng)權(quán)替代證明，利用一證換取一證的形式，最大限度滿(mǎn)足利用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的需求，替代證明頒布率幾乎lOO%。這種形式受到總行的肯定，在2016年11月江蘇省泗洪縣舉行的全國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款相關(guān)會(huì)議上，土右旗政府機(jī)構(gòu)作為大會(huì)代表進(jìn)行發(fā)言交流，受到農(nóng)商行總行的高度好評(píng)。在2017年1月全區(qū)人民銀行工作會(huì)議上，包頭市政府在大會(huì)上進(jìn)行交流發(fā)言，得到呼和浩特銀行的好評(píng)。在2017年3月土右旗地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款會(huì)議上，土右旗支行當(dāng)作是試點(diǎn)旗縣進(jìn)行T-作匯報(bào)，呼和浩特支行對(duì)其試點(diǎn)工作高度肯定。在自治區(qū)農(nóng)村土地承包抵押貸款工作試點(diǎn)展開(kāi)情況評(píng)估過(guò)程中，土右旗以71.67分的綜合評(píng)分，在全區(qū)8個(gè)試點(diǎn)旗縣中位居第二位。

（三）有效緩和農(nóng)戶(hù)貸款困境

在人民銀行土右旗支行再貸款政策等工作的引導(dǎo)之下，利用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款增加授信額度，農(nóng)村地區(qū)農(nóng)戶(hù)融資不易，額度不高的局面有所改觀(guān)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款方面的利息較低僅有5.622%，土右旗農(nóng)商銀行、蒙銀村鎮(zhèn)銀行加權(quán)平均利息下降額度分別是0. 68%和1.02%，能夠?yàn)楫?dāng)?shù)剞r(nóng)戶(hù)少支付利息金額就高達(dá)200多萬(wàn)元。為了能夠最大限度減少評(píng)估所需要的花費(fèi)，提高信用貸款直接發(fā)放額度，土右旗地方政府將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作經(jīng)費(fèi)已經(jīng)被列入到年底財(cái)政預(yù)算經(jīng)費(fèi)匯總，不需要向農(nóng)戶(hù)收取一毛錢(qián)費(fèi)用，減少農(nóng)戶(hù)融資成本。

四、農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款制約因素分析

（一）信息來(lái)源較為匱乏

在2017年年底，土右旗目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)數(shù)量309.25萬(wàn)畝，在包頭市土地總面積中占到8.25%，比去年同期同比提升5.69萬(wàn)畝，提升比重3.650%。涉及農(nóng)戶(hù)數(shù)量及占比是9.3萬(wàn)戶(hù).12.5%。南于土右旗政府并沒(méi)有構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范性的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)不多，流轉(zhuǎn)信息不多，工作積極性不足，一旦存在貸款不能按照約定期限進(jìn)行償還的局面，處理過(guò)程中將面對(duì)非常多的新難題。

（二）法律保障尚需完善

實(shí)施農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款需要優(yōu)化法律及政策體系。但農(nóng)村地區(qū)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款從本質(zhì)上和目前版本實(shí)施的《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》及《擔(dān)保法》等相關(guān)法律存在矛盾。諸如《農(nóng)村土地承包法》中第12條相關(guān)規(guī)定：利用家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能夠按照法律規(guī)定進(jìn)行轉(zhuǎn)包、出租、互換或是其他形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，并沒(méi)有明確說(shuō)明土地承包權(quán)能夠進(jìn)行抵押，在法律方面的支撐力度不大。有關(guān)政策法規(guī)僅僅是試點(diǎn)區(qū)域，土右旗農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作難以進(jìn)行大范圍推廣。

（三）技術(shù)手段需要逐步配套

一般來(lái)說(shuō)，土右旗農(nóng)村地區(qū)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款主要是農(nóng)村地區(qū)農(nóng)戶(hù)、農(nóng)業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)及種糧大戶(hù)，農(nóng)村企業(yè)等新型經(jīng)營(yíng)主體，對(duì)資金的需求量較大，而農(nóng)村地區(qū)農(nóng)戶(hù)承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)貸款需要在保留基本生活保障所需用地以外，單戶(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押面積不大，造成抵押貸款額度不高的情況。并且，土地價(jià)值綜合估價(jià)科學(xué)性、合理性、客觀(guān)的測(cè)評(píng)機(jī)制，一般都是依據(jù)工作員工實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)，在具體抵押物價(jià)值方面估算不準(zhǔn)確，將其變現(xiàn)能力存在一定困難。

（四）激勵(lì)機(jī)制不完善

目前，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)并沒(méi)有全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行，也沒(méi)有構(gòu)建農(nóng)村地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償管理機(jī)制，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金方面制度不完善，救災(zāi)補(bǔ)助、貸款貼息方面有關(guān)政策還需要逐步優(yōu)化。如果農(nóng)戶(hù)遇到較大的自然災(zāi)害或是農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)方面的影響，就會(huì)給農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的銀行造成較多不可規(guī)避的風(fēng)險(xiǎn)。并且，土有旗并沒(méi)有構(gòu)建專(zhuān)業(yè)土地流轉(zhuǎn)引導(dǎo)基金，能夠提供的基金方面擔(dān)保有限，對(duì)銀行貸款所形成的經(jīng)濟(jì)損失不能按照相應(yīng)的比例進(jìn)行賠付，對(duì)銀行提供的信用貸款在支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成較大程度影響。

五、對(duì)策建議

土右旗農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)具有歷史性使命，工作任務(wù)非常艱巨且光榮，為了能夠全方面、準(zhǔn)確性、有效的推行試點(diǎn)抵押貸款工作，有力提升現(xiàn)代農(nóng)業(yè)金融服務(wù)水準(zhǔn)，特提出以下對(duì)策建議。

（一）提高思想認(rèn)識(shí)

土右旗地方政府相關(guān)部門(mén)要不斷提高對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)相關(guān)工作的具體認(rèn)知，要從自身思想意識(shí)方面、行動(dòng)方面進(jìn)一步統(tǒng)一工作部署，在自治區(qū)政府、國(guó)務(wù)院及相關(guān)黨政機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)下，按照試點(diǎn)工作聯(lián)席會(huì)議有關(guān)職責(zé)進(jìn)行分工，有效履行自身職務(wù)，最大程度抓好試點(diǎn)T工作、先行先試，全方位系統(tǒng)開(kāi)展，全面提升土右旗農(nóng)村地區(qū)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的業(yè)務(wù)覆蓋面。

（二）拓展信息渠道

由于農(nóng)村地區(qū)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)試點(diǎn)工作大多數(shù)涉及較多的部門(mén)，表現(xiàn)形式較多，因此在試點(diǎn)工作相關(guān)部門(mén)進(jìn)行協(xié)調(diào)，不能有效拓展信息渠道。土右旗金融機(jī)構(gòu)要按照《包頭市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作方案》的有關(guān)要求，逐步優(yōu)化不同職能部門(mén)溝通機(jī)制，及時(shí)配合聯(lián)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，有效拓展來(lái)源渠道，提高金融機(jī)構(gòu)及農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理、國(guó)土資源、農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)辦公室等有關(guān)部門(mén)的搭配力度，逐步強(qiáng)化工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，切實(shí)提升各政府部門(mén)的信息互通，優(yōu)化務(wù)實(shí)高效、靈活多樣的信息交流渠道，促使各試點(diǎn)工作高效率、有序開(kāi)展。

（三）強(qiáng)化法律保障

伴隨時(shí)問(wèn)和環(huán)境不斷變革，用傳統(tǒng)的法律法規(guī)來(lái)處理新出現(xiàn)的問(wèn)題，可能存在較多困境。土右旗應(yīng)該逐步完善相關(guān)政策，適當(dāng)調(diào)整農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)限制性相關(guān)條款，賦予專(zhuān)業(yè)大戶(hù)、農(nóng)村種植專(zhuān)業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)村企業(yè)等新型經(jīng)濟(jì)貸款主體。建議土有旗政府及時(shí)出臺(tái)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)地方性行政法規(guī)，引導(dǎo)農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)、切實(shí)維護(hù)不同機(jī)構(gòu)的權(quán)益，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款提供法律基礎(chǔ)。

（四）有效控制信貸風(fēng)險(xiǎn)

土右旗地方政府銀行要完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)貸款專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，專(zhuān)業(yè)管理團(tuán)隊(duì)，專(zhuān)項(xiàng)額度等相關(guān)制度。逐步優(yōu)化農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)貸款跟蹤服務(wù)、管理機(jī)制，逐步優(yōu)化農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)貸款檔案管理體制。土右旗支行要不斷優(yōu)化動(dòng)態(tài)監(jiān)督管理機(jī)制，及時(shí)準(zhǔn)確把握試點(diǎn)工作推進(jìn)情形，逐步提升農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)貸款試點(diǎn)工作力度，全方位提高現(xiàn)代化農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款金融服務(wù)水平。

（五）配套相應(yīng)的技術(shù)平臺(tái)

依據(jù)地方政府注入資金，市場(chǎng)性運(yùn)作的基礎(chǔ)原則，土右旗地方政府應(yīng)該組建農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)平臺(tái)，主要為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款提供擔(dān)保機(jī)制。建議土右旗政府部門(mén)及時(shí)組建農(nóng)村地區(qū)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中心，保證土地流轉(zhuǎn)信息在全旗范圍內(nèi)及時(shí)發(fā)布及實(shí)施相關(guān)交易，提高工作效率，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)貸款工作預(yù)期工作效果。

（六）逐步完善激勵(lì)政策

建議土右旗政府部門(mén)完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)基礎(chǔ)，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)基金和貸款銀行風(fēng)險(xiǎn)分散和補(bǔ)償體制。構(gòu)建財(cái)政貼息貼?；?，對(duì)農(nóng)村地區(qū)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款給予利息補(bǔ)貼，提升財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼力度，最大效果發(fā)揮財(cái)政資金的重要作用。

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