基本公共服務(wù)均等化：理論分析、制度癥結(jié)與實(shí)現(xiàn)路徑

賀冠勇 唐怡妮

摘 要：基本公共服務(wù)均等化這一概念首次于2005年提出，基本公共服務(wù)均等化作為公共財(cái)政的一項(xiàng)基本目標(biāo)，基本公共服務(wù)的非排他性與非競爭性決定了其供給責(zé)任在于政府。本文就基本公共服務(wù)均等化問題，從理論上進(jìn)行了概念廓清;結(jié)合我國現(xiàn)實(shí)情況，分析基本公共服務(wù)均等化這一目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的制度癥結(jié);并展開對(duì)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)路徑的深層次思考，在此基礎(chǔ)上，為進(jìn)一步協(xié)調(diào)好政府間的財(cái)政關(guān)系，促進(jìn)基本公共服務(wù)的均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，提出了財(cái)政體制改革方向的建議。

關(guān)鍵詞：基本公共服務(wù)均等化;財(cái)政體制;政府間財(cái)政關(guān)系;事權(quán)與支出責(zé)任;財(cái)政轉(zhuǎn)移支付

一、基本公共服務(wù)均等化的理論認(rèn)識(shí)

對(duì)于基本公共服務(wù)均等化，首先應(yīng)清楚地界定好基本公共服務(wù)的范圍，即何為基本公共服務(wù)，又包括哪些方面。當(dāng)然這也會(huì)涉及到政府與市場的邊界的劃分，即國家產(chǎn)權(quán)規(guī)模的界定，也即政府職能范圍的確定。公共服務(wù)包括基本公共服務(wù)與非基本公共服務(wù)，在這一點(diǎn)上，基本公共服務(wù)與公共服務(wù)是不可混淆的。其次，應(yīng)清晰地區(qū)分好“均等”與“平均”，均等化并不是平均化，兩者是不同的概念。均等化概念將城鄉(xiāng)差別、地區(qū)差別、人群差別等問題考慮在內(nèi)，旨在提高分配的公平性，滿足社會(huì)公眾對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的最基本需要，實(shí)現(xiàn)機(jī)會(huì)平等，屬于人均平等的相對(duì)概念。而平均化概念允許各類差別的存在，強(qiáng)調(diào)所有公民享受到完全一致的基本公共服務(wù)，屬于總體平等的絕對(duì)概念。最后，應(yīng)盡可能準(zhǔn)確地設(shè)定一個(gè)“均等化標(biāo)準(zhǔn)”。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)需要綜合考慮影響基本公共服務(wù)供給的各項(xiàng)因素，考慮地區(qū)、城鄉(xiāng)和群體等的差別，通過建立均等化指標(biāo)來量化分析，為實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)提供依據(jù)。

二、基本公共服務(wù)非均等的制度癥結(jié)

（一）政府間基本公共服務(wù)事權(quán)劃分非法定

基本公共服務(wù)均等化建設(shè)和政府間財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分之間相關(guān)聯(lián)。自1994年分稅制改革以來，財(cái)政分權(quán)體制一直存在事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配問題;而且，我國政府間事權(quán)劃分的立法空白，為上一級(jí)政府將事權(quán)層層下移提供了操作空間;同時(shí)，由于財(cái)權(quán)的上移，影響了地方政府的財(cái)政收入結(jié)構(gòu)。從而地方政府尤其是縣級(jí)政府財(cái)力陷入財(cái)政收支矛盾，不足以為基本公共服務(wù)的供給提供充足財(cái)力保障。另外，盡管中央和地方對(duì)共同事權(quán)和支出責(zé)任進(jìn)行了劃分，進(jìn)一步地，各省據(jù)此制定省以下共同事權(quán)與支出責(zé)任的劃分方案，但大都以“決定”、“指導(dǎo)意見”等文件形式出臺(tái)的?？梢姡鋭澐址桨溉匀蝗狈茖W(xué)性和客觀性，沒有相應(yīng)的法律文件來約束和保障。

（二）政府間基本公共服務(wù)事權(quán)與支出責(zé)任劃分不合理

目前，我國仍處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型階段。市場與政府的邊界難免出現(xiàn)劃分不清的問題，從而導(dǎo)致政府職能的缺失與失靈。盡管學(xué)界有日益完善的理論原則指導(dǎo)政府間事權(quán)的劃分，但劃分視角大都為城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化或區(qū)域基本公共服務(wù)均等化，不難看出政府間事權(quán)劃分視角單一，并未全面地認(rèn)識(shí)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵。因而，現(xiàn)有的政府間基本公共服務(wù)事權(quán)與支出責(zé)任劃分既對(duì)國家系統(tǒng)內(nèi)部產(chǎn)權(quán)界定的邊際費(fèi)用與邊際收益并不相等，也未意識(shí)到基本公共服務(wù)作為公共產(chǎn)品時(shí)本質(zhì)屬性的階段性特征，以及基本公共服務(wù)事權(quán)劃分視角的單一性使得其事權(quán)與支出責(zé)任劃分未實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)和狀態(tài)。

（三）政府間轉(zhuǎn)移支付制度不完善

就政府間縱向轉(zhuǎn)移支付來說，一方面，地方政府在事后隱匿行動(dòng)。地方政府具有“理性經(jīng)濟(jì)人”特征，其會(huì)為了提升政績而偏好于將地方財(cái)力以及轉(zhuǎn)移支付資金更多地用于供給硬公共物品，而忽視教育、醫(yī)療等軟公共物品的供給，不僅導(dǎo)致央地政府間公共物品供給偏好的不一致，而且也造成地方公共物品的供給結(jié)構(gòu)失衡;另一方面，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的測(cè)算公式仍不完善。盡管采用標(biāo)準(zhǔn)收支完善了“因素法”對(duì)轉(zhuǎn)移支付額的測(cè)算，但是仍然存在不足。再一方面，轉(zhuǎn)移支付制度沒有建立動(dòng)態(tài)最優(yōu)化的設(shè)計(jì)和法律制度的建設(shè)，無法為政府間的轉(zhuǎn)移支付提供法治保障，更無法規(guī)范地方各級(jí)政府的博弈行為。就政府間橫向轉(zhuǎn)移支付來說，理論上應(yīng)比縱向轉(zhuǎn)移支付更具有效率，實(shí)現(xiàn)橫向政府間的對(duì)口支援，但是由于其考慮因素較多且模式罕見，我國還沒有形成專門的制度，政府間轉(zhuǎn)移支付主要是以自上而下的縱向轉(zhuǎn)移支付模式存在。

三、基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）以法律手段保障基本公共服務(wù)事權(quán)的清晰劃分

從分稅制實(shí)施到現(xiàn)在，財(cái)權(quán)與事權(quán)一直存在不匹配問題：財(cái)權(quán)的不斷上移，事權(quán)的不斷下移。而且，各級(jí)政府間的事權(quán)范圍不具備穩(wěn)定性，事權(quán)在省級(jí)政府、市級(jí)政府與縣級(jí)政府之間被逐級(jí)下放。于是，財(cái)力最薄弱的縣級(jí)政府承擔(dān)了過多的事權(quán)責(zé)任，以至于縣級(jí)政府的財(cái)政收支矛盾愈發(fā)尖銳，進(jìn)一步催生縣級(jí)政府對(duì)來自上一級(jí)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的迫切需求，但事實(shí)上轉(zhuǎn)移支付并沒有實(shí)現(xiàn)有限財(cái)政資金的帕累托最優(yōu)配置。其實(shí)，從政府間事權(quán)的劃分到地方政府財(cái)政收支矛盾再到轉(zhuǎn)移支付的劃撥都是政府間財(cái)政關(guān)系的調(diào)整過程，而這個(gè)調(diào)整過程中的效率損失應(yīng)該歸咎于法律制度在政府間事權(quán)劃分方面的缺失。所以，事權(quán)劃分問題需要相關(guān)法律制度、法律規(guī)范、法律體系加以確定和保障，避免政府間事權(quán)變動(dòng)的主觀性、隨意性。

（二）科學(xué)劃分政府間基本公共服務(wù)事權(quán)與明確其支出責(zé)任

對(duì)于各級(jí)政府來說，尤其是省及省以下各級(jí)政府，明確劃分財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任不僅是處理政府間財(cái)政關(guān)系的核心，更是保證基本公共服務(wù)均等化建設(shè)權(quán)責(zé)清晰的關(guān)鍵。因此，政府間基本公共服務(wù)事權(quán)與支出責(zé)任的劃分思路必須科學(xué)、明晰。政府間基本公共服務(wù)事權(quán)劃分方面應(yīng)做到：首先，從理論上明確各級(jí)政府的職能范圍;其次，將事權(quán)劃分原則分為兩個(gè)層次來對(duì)政府間基本公共服務(wù)事權(quán)進(jìn)行界定，即先根據(jù)受益范圍和外部性進(jìn)行劃分，并在此基礎(chǔ)上根據(jù)信息復(fù)雜性和激勵(lì)相容原則進(jìn)行再劃分，以保證基本公共服務(wù)的供給效率。政府間基本公共服務(wù)支出責(zé)任劃分方面應(yīng)做到：首先，測(cè)算各地區(qū)基本公共服務(wù)的均等化成本;其次，在各級(jí)政府事權(quán)合理劃分的基礎(chǔ)上，根據(jù)基本公共服務(wù)均等化成本差異情況將各地區(qū)進(jìn)行分檔，相對(duì)應(yīng)地確定各級(jí)政府的支出比例。

（三）完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度作為協(xié)調(diào)財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的政府間財(cái)政關(guān)系的機(jī)制，在基本公共服務(wù)供給及均等化實(shí)現(xiàn)過程中都起到不可或缺的作用。考慮到轉(zhuǎn)移支付中的政府間博弈問題，合理的完善措施應(yīng)遵循：第一，測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)的改進(jìn)。計(jì)算轉(zhuǎn)移支付時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)支出應(yīng)將基本公共服務(wù)的供給成本及其水平綜合考慮，得出基本公共服務(wù)均等化成本的差異系數(shù)，完善標(biāo)準(zhǔn)支出的測(cè)算;除此之外，將地方政府的財(cái)政努力程度量化為差異系數(shù)，構(gòu)成轉(zhuǎn)移支付測(cè)算的內(nèi)容。第二，轉(zhuǎn)移支付相關(guān)法律制度的構(gòu)建。通過建立健全財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的法律體系建設(shè)保障政府間轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范性。

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作者簡介：

賀冠勇（1995—），男，漢族，山西省臨汾市人，山西財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共經(jīng)濟(jì)學(xué)院財(cái)政學(xué)專業(yè)2018級(jí)碩士研究生，研究方向：財(cái)政理論與政策.

唐怡妮（1999-）女，漢族，山西省臨汾市人，山西財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共經(jīng)濟(jì)學(xué)院稅收學(xué)專業(yè)2017級(jí)本科生.