省級開發(fā)區(qū)財政體制若干問題思考

劉廣峰

摘要：省級開發(fā)區(qū)是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突破口，省級政府劃出一定區(qū)域建立的獨立經(jīng)濟(jì)園區(qū)。省級開發(fā)區(qū)以吸引資金，生產(chǎn)高新技術(shù)產(chǎn)品或者加工出口產(chǎn)品，這些開發(fā)區(qū)通常匯集了優(yōu)秀人才和先進(jìn)技術(shù)。因此，建立規(guī)范有序的省級開發(fā)區(qū)財政體制，完善相應(yīng)的配套措施，實現(xiàn)省級開發(fā)區(qū)財權(quán)與事權(quán)的有機(jī)統(tǒng)一，成為提升省級開發(fā)競爭能意思的應(yīng)有之意。

關(guān)鍵詞：省級開發(fā)區(qū)；財政體制；思考

建國后，我國國民經(jīng)濟(jì)長期處于高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制之下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，人民生活水平不高。1979年春，鄧小平在與廣東省領(lǐng)導(dǎo)談話時，提出在那里“可以劃出以地方來，叫特區(qū)。陜甘寧就是特區(qū)嘛，中央沒有錢，要你們自己搞，殺出一條血路來”。幾個月后的一份中央文件中指出：“廣東、福建靠近港澳，華僑多，資源比較豐富，具有加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的許多有利條件。中央確定，對兩省對外經(jīng)濟(jì)活動實行特殊政策和靈活措施，給地方以更多的主動權(quán)，使之發(fā)揮優(yōu)越條件.......把經(jīng)濟(jì)盡快搞上去。”這個重大決策，對加速我國建設(shè)的步伐意義深遠(yuǎn)。十一屆三中全會后，我國先后在深圳、珠海兩地試辦“出口特區(qū)”，1980年正式定名為“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”，深圳、珠海、汕頭、廈門成為我國第一批經(jīng)濟(jì)特區(qū)。1988年，中國設(shè)立海南省，劃出海南島經(jīng)濟(jì)特區(qū)。經(jīng)濟(jì)特區(qū)的經(jīng)濟(jì)活動以市場調(diào)節(jié)為主，對外商投資給予優(yōu)惠和方便。在這種政策的推動下，特區(qū)在發(fā)展經(jīng)濟(jì)方面成為全國的排頭兵。1992年，鄧小平南巡講話后國務(wù)院對外開放重慶等5個長江沿岸城市，此后，哈爾濱等4個邊界、沿海地區(qū)省會城市，太原等11個內(nèi)陸地區(qū)省會城市先后設(shè)立了“經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)”，成為提高區(qū)域管理水平的重要場所。從歷史上看，全國各地經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)財政體制差異明顯，多種多樣。本文從區(qū)域經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的實際出發(fā)，就省級經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)財政體制存在的問題和對策作如下探討。

一、省級開發(fā)區(qū)財政體制存在的若干問題分析

自從上個世紀(jì)九十年代開始，我國逐步實行分稅制財政管理體制，到1994年基本實現(xiàn)這一管理體制。在一定的歷史發(fā)展階段，這一管理體制對于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高區(qū)域的競爭力發(fā)揮了重要作用。目前省級開發(fā)區(qū)財政體制建設(shè)成為深化改革背景下研究的熱點的課題，其中，省對市、市對縣財政體制改革是重點研究的主要范圍。從目前已有的現(xiàn)狀來看，省級開發(fā)區(qū)財政體制沒有成熟的管理模式和規(guī)范有序的管理方法，根據(jù)現(xiàn)實中存在的問題，分析如下。

（一）立足于不同的省情，省級開發(fā)區(qū)財政體制差異明顯

在省級開發(fā)區(qū)成立的潮流之中，有的成為我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，發(fā)展速度最快，區(qū)域富裕發(fā)達(dá)的地區(qū)，有的開發(fā)區(qū)因為地方財政支持不到位，發(fā)展的效果欠佳。不同的省級開發(fā)區(qū)之所以發(fā)展水平差異很大，主要原因在于地方的財政水平不同。對于有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實力的區(qū)域地市，在制定省級開發(fā)區(qū)財政體制時，充分考慮到開發(fā)區(qū)成立之初可能遇到的困難并給予有力支持。如：青島經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，自1988年起，是首批獲準(zhǔn)成立的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，自批準(zhǔn)之日起，土地出讓金純收益全額返還開發(fā)區(qū)，凡屬經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)行政區(qū)域范圍內(nèi)的各項財政收支，除按照規(guī)定統(tǒng)收統(tǒng)支的項目外，均納入開發(fā)區(qū)財政管理。與之相對應(yīng)的是，在一些中西部經(jīng)濟(jì)實力較弱的區(qū)域，體制優(yōu)惠政策不到位，制定的政策難以滿足經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的需要，如：安徽淮南經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)成立之初，財政收入規(guī)模不到100萬元，就在這種的財政收入條件下，市財政也難以拿出多余的錢支持開發(fā)區(qū)的建設(shè)。

（二）財權(quán)與事權(quán)不能統(tǒng)一，存在不對稱的問題

財權(quán)要與事權(quán)相統(tǒng)一，職權(quán)、事權(quán)，財權(quán)要做到有機(jī)的結(jié)合，實現(xiàn)權(quán)責(zé)的明確定位。財政部門在機(jī)構(gòu)、人員的設(shè)置上存在著職責(zé)不明，業(yè)務(wù)不熟練的現(xiàn)象，甚至存在這一名業(yè)務(wù)人員同時兼任多項職責(zé)的現(xiàn)狀。崗位人員職責(zé)不清，崗位設(shè)置與職務(wù)分離，使得財政職能弱化，對國有資產(chǎn)難以有效的實施監(jiān)督管理。省級開發(fā)區(qū)設(shè)立時是為了帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的，便于引進(jìn)投資，推動區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。隨著國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展重大戰(zhàn)略的調(diào)整，開發(fā)區(qū)財政職能正在不斷發(fā)生轉(zhuǎn)變，即從單一走向綜合，加強(qiáng)公共公益投入是政府應(yīng)有的責(zé)任，這對于營造開發(fā)區(qū)良好投資環(huán)境意義重大。與此同時，政府要轉(zhuǎn)變自身職能，向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，提供開發(fā)區(qū)財政管理工作的社會效益。但在目前的體制之下，部分省級開發(fā)區(qū)的土地出讓收入仍劃歸到市級財政中，開發(fā)區(qū)財政未取得相對獨立的地位，更有甚至，個別省級開發(fā)區(qū)財稅收入功能沒有實現(xiàn)，開發(fā)區(qū)的財權(quán)與事權(quán)出現(xiàn)了嚴(yán)重脫離的現(xiàn)象。

（三）省級開發(fā)區(qū)存在體制弊端，未形成有序的管理體制

省級開發(fā)區(qū)財政體制由于是區(qū)域內(nèi)相對獨立財政體制，在行政區(qū)級的劃分中難以準(zhǔn)備定位，導(dǎo)致在財政預(yù)決算上出現(xiàn)一定混亂。作為一級重要的財政管理部門，經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)財政管理中存在算和決算程序不規(guī)范，不合理的問題。在當(dāng)前深化改革的背景下，開發(fā)區(qū)的綜合財政改革已經(jīng)取得了顯著成效，這是值得肯定的。同時，有些存在的現(xiàn)象也值得我們關(guān)注，例如，省級開發(fā)區(qū)財政政策的制定過程中有偏離地方實際的傾向，方案顯得有些不切實際，并沒有考慮到省級開發(fā)區(qū)財政體制的實際運(yùn)行情況，導(dǎo)致省級開發(fā)區(qū)財政工作進(jìn)展緩慢。

（四）財政管理工作中預(yù)決算程序不合理，缺乏健全的監(jiān)督機(jī)制

省級開發(fā)區(qū)管委會作為政府的派出機(jī)構(gòu)對開發(fā)區(qū)各項建設(shè)進(jìn)行管理，為區(qū)域內(nèi)企業(yè)的健康有序發(fā)展提供完善的基礎(chǔ)設(shè)施和便利的公共服務(wù)。在進(jìn)行開發(fā)區(qū)建設(shè)過程中，由于開發(fā)區(qū)缺乏相對應(yīng)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，容易滋生損害企業(yè)和百姓利益的等現(xiàn)象，為了更加有效的實現(xiàn)對財政機(jī)制的監(jiān)督，要積極推行現(xiàn)有財務(wù)管理體制改革，建立統(tǒng)一的開發(fā)區(qū)財政管理體制，真正要杜絕一些不列入“賬目”的支出，降低監(jiān)督的難度，堵住監(jiān)管的漏洞。

二、完善省級開發(fā)區(qū)財政體制的有效對策

（一）建立規(guī)范有序的省級開發(fā)區(qū)財政體制

從經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)省級開發(fā)區(qū)健康有序發(fā)展的過程中可以看出，省級開發(fā)區(qū)財政體制應(yīng)從以下幾個方面完善。一是將獨立的一級財政管理體制落實到位，設(shè)立專門的稅務(wù)征收機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化開發(fā)區(qū)的自主權(quán)。換言之，由開發(fā)區(qū)根據(jù)自身發(fā)展的時間，合理安排財政支出，實現(xiàn)區(qū)域利益的最大化。二是土地出讓收益主要由開發(fā)區(qū)財政管理，提高省級開發(fā)區(qū)持續(xù)發(fā)展的實力，為自身發(fā)展奠定堅實的基礎(chǔ)。三是完善省、市兩級財政對省級開發(fā)區(qū)制度和資金支持力度，安排專項資金對開發(fā)區(qū)建設(shè)進(jìn)行財政貼息政策，使開發(fā)區(qū)帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（二）完善省級開發(fā)區(qū)的機(jī)構(gòu)配置和人員編制，實現(xiàn)財權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一

財權(quán)與事權(quán)的有機(jī)統(tǒng)一是建立財政管理體制的出發(fā)點和立足點，一般而言，發(fā)區(qū)的事權(quán)主要體現(xiàn)在財政管理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、國有資產(chǎn)的管理以及環(huán)境保護(hù)以及社會治安等具體的行政管理工作，負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)各項事務(wù)。在省級開發(fā)區(qū)的具體管理中，開發(fā)區(qū)管理權(quán)限不能滿足開發(fā)區(qū)實際建設(shè)的而需要，導(dǎo)致開發(fā)區(qū)的行政效率降低。隨著開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實力的增強(qiáng)，開發(fā)區(qū)從派出機(jī)構(gòu)向行政政府轉(zhuǎn)變，根據(jù)開發(fā)區(qū)自身發(fā)展的需要配備完善的機(jī)構(gòu)，建立常態(tài)化的人員培訓(xùn)機(jī)制，挑選業(yè)務(wù)素質(zhì)高的工作人員。

（三）建立完善的省級開發(fā)區(qū)財政監(jiān)督機(jī)制

財政監(jiān)督是國民經(jīng)濟(jì)正常健康運(yùn)行的必備手段，財政發(fā)展監(jiān)督先行，只有這樣，才能真正保障財政為國聚力，為民服務(wù)。目前，由于省級開發(fā)區(qū)沒有完善的財政預(yù)決算監(jiān)督機(jī)制，管理處于空白狀態(tài)，建立完善的省級開發(fā)區(qū)財政監(jiān)督機(jī)制勢在必行。在財政預(yù)決算監(jiān)督管理的過程中，要充分發(fā)揮人代會審議的作用，接受市級人大的監(jiān)督。同時，開發(fā)區(qū)財政預(yù)決算報告要單獨列出，獨立成冊。在每年財政監(jiān)督的總結(jié)中，要把省級開發(fā)區(qū)財政全方面運(yùn)行的考核制度作為重中之重，合理安排財政費(fèi)用，實現(xiàn)財政的收支平衡。在財政預(yù)算的過程中，要使用得合理、合規(guī)，為市場發(fā)展制定指導(dǎo)性的建議，將預(yù)算的執(zhí)行落到實處，形成切實可行、針對性較強(qiáng)的預(yù)算方案和決算報告。在實際的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，要按照預(yù)決算方案和報告進(jìn)行。

（四）提升省級開發(fā)區(qū)的“公共財政”意識，發(fā)揮開發(fā)區(qū)的自身優(yōu)勢

要實現(xiàn)開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展，有一個質(zhì)的飛躍，提升省級開發(fā)區(qū)的“公共財政”意識是非常有必要的。在開發(fā)區(qū)財政的發(fā)展過程中，過度依賴財政投入、區(qū)域融資效度較低成為開發(fā)區(qū)發(fā)展的“瓶頸”。為了破除這一發(fā)展的困境，就必須要拓寬開發(fā)區(qū)發(fā)展的渠道，提升管理者的“公共財政”意識。具體而言，一是建立以開發(fā)區(qū)財政為依托、樹立經(jīng)營開發(fā)區(qū)的理念，政府只要做好自己的份內(nèi)的事情就好，把更多的事情交給市場；二是整合開發(fā)區(qū)的各種資源，允許多種投資方式的存在，進(jìn)一步提升民營、外資等投資者投資的熱情；三是適時調(diào)整開發(fā)區(qū)投資優(yōu)惠政策，根據(jù)開發(fā)區(qū)實際發(fā)展的需求，適時調(diào)整現(xiàn)有政策，進(jìn)一步適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)形勢。

（作者單位：山東省蘭陵縣財政局）