淺談城市最低生活保障制度

王天玥　韓旭峰

摘要：最低生活保障制度，是保證居民生活的最后安全網(wǎng)，是社會保障的最后一道防線。救助的方法以從受救濟者所屬的社會類型為標(biāo)準提供救助，到以受救助者的經(jīng)濟狀況為標(biāo)準提供救助。文章分析了甘肅省慶陽市城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度，對慶陽市城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度的現(xiàn)狀進行了具體的闡述，并在此基礎(chǔ)上結(jié)合我國的方針政策對慶陽市城鎮(zhèn)居民最低生活保障的推行與發(fā)展進行了展望。

關(guān)鍵詞：最低生活保障；城市生活保障；慶陽市

城市居民最低生活保障制度是隨著社會救助體系的不斷發(fā)展出現(xiàn)的，從1993年開始我國的城市居民最低生活保障制度經(jīng)歷了創(chuàng)立試點、推廣普及、規(guī)范提高以及到目前為止的鞏固完善階段，城市居民最低生活保障制度的建立與推行有維護社會穩(wěn)定、保障公民的基本權(quán)利、提升國際競爭力的作用與意義，對于西部欠發(fā)達省市來說，這項保障民生的工程意義更加重大。近年來，慶陽市各級黨委、政府高度重視社會救助工作，將城市低保政策落實工作作為重點民生工程，為改善民生、構(gòu)建和諧社會發(fā)揮了積極作用。

一、甘肅省慶陽市最低生活保障的發(fā)展?fàn)顩r

甘肅省慶陽市位于甘肅省最東部，陜甘寧三省區(qū)的交匯處，系黃河中下游黃土高原溝壑區(qū)。習(xí)稱“隴東”，素有“隴東糧倉”之稱。全市總土地面積27119平方公里，總?cè)丝?21.12萬（2016年），轄1區(qū)7縣116個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。近年來，慶陽市各級黨委、政府高度重視社會救助工作，將城市低保政策落實工作作為重點民生工程， 根據(jù)《國務(wù)院城市居民最低生活保障條例》和《甘肅省城市居民最低生活保障辦法》等規(guī)定，結(jié)合我市的實際情況，按照政策宣傳多樣化、評審程序規(guī)范化、資金發(fā)放社會化、對象管理動態(tài)化、檔案建設(shè)標(biāo)準化、監(jiān)督檢查多元化的要求，認真貫徹落實城鄉(xiāng)低保制度，建立健全城鄉(xiāng)社會救助體系，不斷提高社會救助工作的整體水平，為改善民生、維護社會穩(wěn)定、構(gòu)建和諧社會發(fā)揮了積極作用。

（一）慶陽市最低生活保障施行分類施保辦法

慶陽市城市低保工作按照國家、省、市規(guī)定的最低生活保障標(biāo)準，對符合享受城市居民最低生活保障待遇條件的家庭，在堅持保障其基本生活、國家保障、地方配套、社會救助與勞動自救相結(jié)合、動態(tài)管理、應(yīng)保盡保、屬地管理實行按申請對象家庭分類，并結(jié)合月人均實際收入情況全額或差額保障。

1.無生活來源、無勞動能力、無法定贍養(yǎng)人、撫養(yǎng)人（三無對象）的城市居民，以及待安置期間的城鎮(zhèn)復(fù)退軍人，按低保標(biāo)準全額保障。

2.對有一定收入的城市居民，家庭月人均收入低于低保標(biāo)準的給予差額保障。（目前，我市的低保標(biāo)準為176元/月，并隨著政策逐年調(diào)整。）

（二）慶陽市最低生活保障實施的具體措施

1.健全機構(gòu)，完善制度。慶陽市政府積極制定了全面加強市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政救助工作機構(gòu)建設(shè)的意見，市、縣（區(qū)）都成立了社會救助工作專門機構(gòu)，配備了專職工作人員；修訂完善了城市低保實施管理辦法、分類施保辦法、部門聯(lián)動辦法、低收入家庭核查認定辦法、檔案管理辦法、評議公示辦法和定期核查辦法等。

2.形式多樣，廣泛宣傳。慶陽市政府堅持把政策宣傳貫穿于低保工作推行的始終，通過電視、報刊等新聞媒體，將低保工作實施細則和操作規(guī)程、申請審批程序、享受低保條件、訴求渠道等內(nèi)容公諸于眾，讓廣大困難群眾充分掌握法規(guī)政策、了解辦事程序。

3.嚴格程序，規(guī)范操作。在城市居民最低生活保障制度的實施過程中，慶陽市政府、各級部門都始終堅守規(guī)范的程序，嚴格操作。

4.監(jiān)督有力，管理有序。市縣（區(qū)）制定了低保工作責(zé)任追究辦法，按照誰調(diào)查誰簽字、誰簽字誰負責(zé)的原則，對部分低保對象進行不定期的隨機抽查走訪，對錯保、漏保的實行嚴格責(zé)任追究，保障準確率達到了95%以上。

5.?？顚Ｓ茫l(fā)放及時。城市低保制度實施以來，慶陽市在低保資金發(fā)放上，堅持專戶管理、?？顚Ｓ谩⒎忾]運行、社會化發(fā)放的原則，通過“一冊明、一折統(tǒng)”，按月（季）發(fā)放到戶，保證了資金發(fā)放安全、及時、到位。

二、慶陽市最低生活保障存在的困難與問題

在慶陽市政府的號召與引導(dǎo)下，城市居民最低生活保障制度已經(jīng)取得了很大的成績，但是在肯定成績的同時，也應(yīng)該清醒的認識到，目前慶陽市的城市最低生活保障制度仍然是個主題架構(gòu)，要做到使它實用、適用、有效，還需要花更大的力氣。慶陽市城市最低生活保障制度在制度設(shè)計和實際操作中存在著很多的問題，這些問題可以歸結(jié)為以下幾點。

（一）低保政策宣傳有盲區(qū)，群眾思想認識有誤區(qū)

部分低保戶對低保政策了解不夠，只知道自己是低保戶，不了解自己的權(quán)利和義務(wù)，有的甚至對低保金發(fā)放多少，如何領(lǐng)取都不清楚。由于實行動態(tài)管理，有些調(diào)整后不再享受低保政策的群眾，缺乏對低保條件、退保理由的了解，存在不滿情緒。一些處于低保邊緣的群眾，因不明低保政策，加上低保標(biāo)準的逐步提高，出現(xiàn)爭著“要低?！钡膯栴}，在一定范圍內(nèi)出現(xiàn)了關(guān)系保、人情保、工作保，給基層低保工作開展造成較大壓力。同時，低保制度的福利負效應(yīng)使一部分有勞動能力的低收入者寧可吃低保也不愿就業(yè)，產(chǎn)生了低保養(yǎng)“懶人”、“富人”吃低保的現(xiàn)象。

（二）低保家庭收入核定難，保障準確率有待提高

由于就業(yè)的多樣性、居民收入的隱蔽性和不穩(wěn)定性，導(dǎo)致家庭的收入情況難以準確核定。如房產(chǎn)、儲蓄、隱性收入和勞務(wù)收入等難以合理核定；糧食、經(jīng)濟作物等實物收入難以貨幣化。一、二類保障家庭由于國家政策的硬性規(guī)定，容易核定，但三、四類保障對象屬低保邊緣戶，保障家庭之間經(jīng)濟差距難確定、群眾矛盾難平衡，導(dǎo)致保障準確率下降，整體補助水平不高，出現(xiàn)了輪流保、拼戶保、分戶保等現(xiàn)象，增加了低保工作的壓力和難度。

（三）網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)滯后，部門聯(lián)動配合不到位

目前，慶陽市城鄉(xiāng)低保信息化建設(shè)相對滯后，大部分工作依賴手工操作，工作量大，工作效率低。而且由于部門配合不到位，城鄉(xiāng)居民家庭收支核查工作難度較大，救助對象信息資源得不到及時共享，救助部門不能準確獲取低保對象的家庭信息，造成了錯保、漏保等現(xiàn)象的發(fā)生，嚴重影響了救助對象準確率。

（四）財政支出壓力大，地方配套資金落實難

近年來，國家雖加大了低保資金的財政轉(zhuǎn)移支付力度，但由于社會救助工作任務(wù)重，壓力大，自1996年全市實施低保工作以來，低保資金量逐年成倍增加。加之市、縣財政困難，部分縣（區(qū)）雖將低保配套資金列入財政預(yù)算，但配套資金不足，無法保障低保工作需要。

（五）低保工作力量薄弱，基層人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高

城鄉(xiāng)低保工作重心在基層，涉及的對象量大面廣，但是低保工作力量尤其是基層工作人員編制不足，人員偏少，工作量大，且業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，入戶調(diào)查、群眾評議等關(guān)鍵環(huán)節(jié)工作不到位，出現(xiàn)低保對象底子不清、掌握不準、救助不公、兌現(xiàn)不及時等問題。

三、對慶陽市最低生活保障制度的建議

我國的最低生活保障制度是社會救濟工作走向法制化、規(guī)范化，并向國際慣例靠攏的一個標(biāo)志。盡管各大城市已基本建立了居民最低生活保障制度，但制度本身還很不完善，存在如上很多問題。以本文為例的慶陽市雖然也已經(jīng)初步建立了低保制度，并取得了較好的效果。但是，這項制度在實施的過程中也遇到了一系列難題。為此，根據(jù)慶陽市最低生活保障制度的發(fā)展?fàn)顩r就如何完善城市居民最低生活保障制度提出以下幾點建議。

（一）加強宣傳培訓(xùn)力度，確保思想認識到位

1.強化政策宣傳

進一步加強對城市最低生活保障制度的宣傳工作，采取張貼標(biāo)語、櫥窗展示、媒體報道、書寫墻體標(biāo)語等多種形式，利用報刊、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體平臺，深入廣泛地開展低保政策宣傳，提高城市低保政策、法規(guī)、制度和審批程序的知曉率，切實增強全民對低保工作的認識，樹立正確的低保觀念，為低保工作健康有序開展?fàn)I造良好的社會氛圍。

2.加強思想教育

加強全民特別是低保戶的中華傳統(tǒng)美德教育，強化引導(dǎo)，在全社會倡導(dǎo)以“要低保、爭低保為恥，以自食其力、勤勞致富為榮”的高尚風(fēng)氣，幫助群眾轉(zhuǎn)變思想道德觀念和樹立正確的利益觀。對有勞動能力的低保對象，在給予物質(zhì)救助的同時，鼓勵和扶持他們通過自身努力脫貧致富，不斷增強自身的“造血”功能，提高低保戶的自救能力，從根本上幫助低保家庭脫貧。應(yīng)多渠道為低保戶創(chuàng)造就業(yè)機會，加強對低保對象的工作技能培訓(xùn)，積極為其提供就業(yè)支持。

（二）加大財政支持力度，確保資金到位

1.加大財政支持力度

市、縣兩級財政要進一步加大財政投入，做好城鄉(xiāng)低保資金年度預(yù)算安排，按照應(yīng)承擔(dān)的比例優(yōu)先安排低保配套資金，確保低保資金及時、足額發(fā)放。市財政、民政部門要建立城鄉(xiāng)低保專項補助資金管理辦法和績效考核機制，進一步規(guī)范資金管理，提高資金使用率。同時，要加強對低保資金的監(jiān)管，定期組織審計、財政等部門聯(lián)合對低保資金管理使用情況進行審計、督查，確保低保資金運行安全。

2.落實低保工作經(jīng)費

按照市政府有關(guān)文件精神，足額列支社會救助工作經(jīng)費。市、縣兩級財政要將低保工作經(jīng)費列入年度預(yù)算，并配備必要的工作設(shè)施。同時，動員社會力量，把各類社會捐贈的救助基金作為低保制度的有益補充。

（三）加強低保規(guī)范化建設(shè)，確保工作落實到位

完善低保對象評定機制，制訂出可行便于實際操作的核實低保申請人家庭收入的標(biāo)準。完善低保資金發(fā)放機制，建立“直達”發(fā)放模式，財政、民政、金融等部門應(yīng)加強協(xié)調(diào)合作，將城鄉(xiāng)低保資金準時足額輸入低保對象的家庭帳戶。建立城鄉(xiāng)低保信訪舉報受理制度，設(shè)立舉報信箱和投訴電話，對群眾的舉報投訴，及時派員入戶調(diào)查，限期將調(diào)查處理結(jié)果反饋給舉報投訴人。完善低保動態(tài)管理機制，堅持做好定期審核工作，采取多種形式，跟蹤檢查，形成最低生活保障對象有進有出、補助水平有升有降的動態(tài)管理機制。

（四）加強民政救助隊伍建設(shè)，確保人員到位

1.加強隊伍建設(shè)

各級政府應(yīng)進一步加強社會救助工作力量，對人員編制上給予政策支持，配齊配強專職工作人員?？蓮默F(xiàn)有干部中，為每個片區(qū)抽調(diào)一名民生服務(wù)員，采取常年包區(qū)服務(wù)的辦法，負責(zé)群眾低保初審、檔案的填寫、收集、整理，由民政工作站直接受理，群眾參與評議聽證，從而方便群眾，減輕群眾負擔(dān)，提高工作效率和公信力，保證準確性。

2.加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)

采取多種形式，加強對城鄉(xiāng)低保工作人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街辦民政助理員、社區(qū)（村居）負責(zé)人的城鄉(xiāng)低保政策、業(yè)務(wù)知識的培訓(xùn)，提高他們的政策水平、業(yè)務(wù)能力和辦事效率，建設(shè)一支素質(zhì)高、能力強、業(yè)務(wù)精的城鄉(xiāng)低保工作隊伍。

3.搭建信息平臺

借鑒外地經(jīng)驗，成立居民家庭經(jīng)濟狀況核對中心，負責(zé)申請城鄉(xiāng)低保、保障性住房等政府救助的居民家庭收入和財產(chǎn)信息核對工作。建立低保工作與其他專項救助有機結(jié)合的困難群眾數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)救助信息化。全面開展電子信息化建設(shè)，減少低保紙質(zhì)檔案等繁雜的工作程序和儲存量，節(jié)約行政成本和工作經(jīng)費，逐步實現(xiàn)科學(xué)化、規(guī)范化。

（五）強化保障措施，確保各項政策落實到位

1.建立健全低保工作目標(biāo)考核制

將社會救助工作特別是城鄉(xiāng)低保的內(nèi)容納入各級政府目標(biāo)考核范圍，細化考核辦法，建立領(lǐng)導(dǎo)管理責(zé)任制，層層簽訂目標(biāo)管理責(zé)任書，靠實責(zé)任，加強管理，為社會救助工作提供有力的組織和領(lǐng)導(dǎo)保障。

2.嚴格落實低保責(zé)任追究制

有效克服低保工作條塊分割，業(yè)務(wù)部門約束不力，對工作中出現(xiàn)的瀆職、徇私舞弊、暗箱操作、虛假保障等違規(guī)行為，依照社會救助工作責(zé)任追究辦法，嚴格實行責(zé)任追究，確保社會救助工作制度公平公開實施、健康規(guī)范運行。

3.嚴格執(zhí)行低保工作部門聯(lián)動管理辦法

按照社會救助工作部門聯(lián)動管理辦法，加強部門協(xié)作，配合做好救助對象信息核查工作，進一步提高保障準確率。民政、財政、審計、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)等相關(guān)職能部門，應(yīng)立足自身職責(zé)，積極發(fā)揮職能作用，共同做好城鄉(xiāng)低保有關(guān)工作。

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（作者單位：甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)人文學(xué)院）