淺談我國分稅制財政體制

賈三發(fā)

【摘 要】1994年分稅制改革在當時對國民經(jīng)濟發(fā)展起到了巨大的促進作用，建立了收入穩(wěn)定增長的機制，促進了中央財政收入占總財政收入比重的提高，強化了中央宏觀調(diào)控能力，促進了各地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和資源優(yōu)化配置，對增強中央調(diào)控能力和打破地方保護主義具有積極意義。

【關(guān)鍵詞】分稅制改革；財政體制；中央財政收入；國民經(jīng)濟

1994年分稅制改革在當時對國民經(jīng)濟發(fā)展起到了巨大的促進作用，建立了收入穩(wěn)定增長的機制，促進了中央財政收入占總財政收入比重的提高，強化了中央宏觀調(diào)控能力，促進了各地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和資源優(yōu)化配置，對增強中央調(diào)控能力和打破地方保護主義具有積極意義。但因為改革不徹底，未對中央地方財權(quán)事權(quán)做出科學、合理配置而遺留弊端，表現(xiàn)出許多問題。

一、分稅制財政體制存在的一的問題

（一）財權(quán)與事權(quán)不盡統(tǒng)一，事權(quán)劃分和支出責任不夠明確。

財權(quán)與事權(quán)不盡統(tǒng)一、事權(quán)劃分和支出責任不夠明確主要表現(xiàn)在：（1）政府同市場的關(guān)系沒有理順，財政支出范圍不盡合理。主要表現(xiàn)在財政供養(yǎng)人員過多和財政包攬的事情過多兩方面。（2）財權(quán)與事權(quán)不盡統(tǒng)一。例如，從理論上講，國防、武警的費用支出事關(guān)國家整體利益，應(yīng)該在中央財政的事權(quán)范圍內(nèi)，但是現(xiàn)在部隊、武警的營房設(shè)施建設(shè)均由地方財政負擔。分稅制下為確保中央“兩稅”收入的正常增長，采取了下達增收目標并與地方財力掛鉤的方法，迫使地方政府參與了應(yīng)由國稅部門所承擔的中央稅收的征收工作。（3）財政支出重疊。除個別支出項目外（如中央政府的國防支出、外交方面的支出、地方政府部分以收定支專項支出等），中央政府與各級地方政府支出項目都是一致的，說明中央政府與地方政府間交叉性事務(wù)較多。（4）地方政府間事權(quán)劃分不統(tǒng)一?，F(xiàn)行財政體制采取“統(tǒng)一領(lǐng)導、分級管理”的原則，但在地方政府支出劃分方而并無統(tǒng)一要求，體制上的“下管一級”使得地區(qū)間支出權(quán)責配置差異較大，地區(qū)間支出項目在各級政府間的安排不盡相同。（5）事權(quán)劃分缺乏明確的法律界定。政府間事權(quán)劃分的法律基礎(chǔ)是憲法，但是，目前憲法對各級政府的事權(quán)劃分只是作了原則性規(guī)定，在一些事務(wù)上，中央政府與地方政府的職責權(quán)限并不十分明了，在具體處理上不易把握，特別是在經(jīng)濟性事務(wù)的劃分上較為模糊。（6）規(guī)范的專項轉(zhuǎn)移支付制度尚未建立，撥款有一定的隨意性，專項撥款缽分散、零星，財政資金的規(guī)模效益難以體現(xiàn)；幾乎所有的專項撥款都要求下級財政按一定比例配套，使地方有限的財力難以承受；同時，對專項撥款使用效果沒有形成必要的監(jiān)督考核機制，專款不專用的現(xiàn)象較為普遍，資金使用效益低下。

（二）中央與地方收入劃分不盡合理，尚不規(guī)范

我國現(xiàn)行分稅制對收入的劃分是以現(xiàn)行稅制為基礎(chǔ)的，需要進一步調(diào)整，主要是：（1）證券交易印花稅分享不盡合理。證券交易印花稅實行中央與地方共享，但是實際參與分享的僅上海、深圳兩地，很不合理。因為一是該稅種的稅源遍布全國各地；二是受益者是財力較為寬裕的地區(qū)，與財力均衡目標相悖。因此，重新調(diào)整該稅的分享辦法已成為必然。（2）資源稅名義上為共享稅，實際上除海洋石油資源稅為中央收入外，其他稅目資源稅均為地方收入。稅制體制改革之所以這樣處理，是考慮到資源稅主要分布在中西部經(jīng)濟比較落后的資源富集區(qū)，將資源稅（不包括海洋石油資源稅）劃給地方政府，會產(chǎn)生一定的財力均衡作用。但是，由于資源稅的征收體現(xiàn)了國家對資源所有的權(quán)益，并且，近幾年資源稅增長緩慢，財力調(diào)節(jié)效果并不明顯，因此，資源稅的共享辦法需要進一步研究、改進。

（三）稅制不完善，制約了分稅制財政體制效應(yīng)的發(fā)揮

1994年的稅制改革取得了成功，但與其它重大改革一樣，它也具有階段性。稅制的不完善制約著分稅制財政體制積極效應(yīng)的發(fā)揮。稅制的不完善具體表現(xiàn)在：（1）對偷稅、騙稅行為的防范打擊不力，增值稅與營業(yè)稅的適用范圍尚需調(diào)整，消費稅征收范圍較窄，營業(yè)稅和消費稅對高消費的調(diào)節(jié)力度不夠。（2）個人所得稅的調(diào)節(jié)力度不夠，管理漏洞較大。（3）中央和地方的稅收權(quán)限劃分尚不明晰，地方稅收體系還不完善，農(nóng)業(yè)稅收制度不適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的要求。（4）地方主體稅種缺位。我國目前沒有開征財產(chǎn)稅，與此同類的房產(chǎn)稅、車船使用稅、土地增值稅、耕地用稅以及契稅都自成一體，既不規(guī)范，也難以形成地方的主體稅種。（5）內(nèi)外資企業(yè)間和地區(qū)間仍存在較大的政策差異，不利于公平競爭。

二、財稅體制改革的方向

根據(jù)我國財稅體制現(xiàn)狀，預(yù)計改革將主要在稅制改革、財政體制改革和預(yù)算制度改革三個領(lǐng)域開展。其中，前兩項改革中的加大中央支出責任等舉措有望在短期內(nèi)取得實質(zhì)性進展。

首先，稅制改革方面，將著力于降低間接稅比重，提高直接稅比重。但稅制改革全面開展難度較高，預(yù)計一些迫切性強、社會共識高的措施將率先推行。短期內(nèi)較為確定的是擴大營改增范圍，擴大現(xiàn)有增量房產(chǎn)稅試點范圍，繼續(xù)推廣資源稅從價計征，將部分消費稅從價內(nèi)征收改為價外；中長期則可能推出存量房產(chǎn)稅，推進綜合和分類相結(jié)合的個稅改革，引入遺產(chǎn)稅，同時下調(diào)增值稅率。

其次，財政體制改革方面，重點在于改變當前地方政府財權(quán)和事權(quán)不匹配的局面。預(yù)計中央將收回部分事權(quán)，在公共安全、醫(yī)療保健、教育、環(huán)境保護和食品安全方面承擔更多責任。同時，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，嚴控專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重以加大對地方財權(quán)的彌補。

最后，在預(yù)算制度改革領(lǐng)域，政府性基金預(yù)算、社會保險預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算將逐步納入財政預(yù)算管理。不過由于我國公共財政預(yù)算自身在透明度和執(zhí)行監(jiān)督上存在缺陷，更深層次的預(yù)算體制改革還牽涉政府體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變等議題，短期內(nèi)恐難有實質(zhì)性進展。