單位制變遷與政府職能轉(zhuǎn)變研究

李靈希

摘 要：單位制在計劃經(jīng)濟時代具有不可替代的作用，是政府進行社會管理的微觀縮影。然而，隨著市場經(jīng)濟的興起，單位制的弊端日益凸顯。為適應現(xiàn)實經(jīng)濟社會的發(fā)展，單位制逐漸向社區(qū)制方向轉(zhuǎn)變。通過厘清單位與政府的關系，并剖析單位功能與政府職能的內(nèi)在相關性，探析出單位制變遷對明確政府角色、調(diào)整政企關系與政社關系等具有的積極影響，是我國政府職能轉(zhuǎn)變的重要變量。

關鍵詞：單位制;政府職能轉(zhuǎn)變;社區(qū)制;政企分開;政市關系

中圖分類號：D62 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2019）09-0035-02

單位是單位制的物化結果，單位制貫穿于單位整體社會網(wǎng)絡中。長期以來，單位作為政府的延伸組織，廣泛參與社會治理，對政府職能的發(fā)揮有著不可替代的輔助作用，但其內(nèi)部卻存在機構和人員冗雜的狀況，且經(jīng)濟負擔越來越重，還因其功能與政府職能的交叉，帶來多重問題。為與時代發(fā)展相協(xié)調(diào)，單位制逐漸開始變遷，并對我國政府職能轉(zhuǎn)變產(chǎn)生重要影響。通過單位制變遷，透視推動我國政府職能轉(zhuǎn)變因素，是一個全新的研究視角。

一、單位與政府的關系定位

“單位”，在中國語境中常用作表達所測量的事物，也指機關、團體或?qū)儆谝粋€機關、團體的各個部門[1]。學術界對單位制的基本組織、以實體部門形式存在的單位定義，主要有以下幾種：其一，單位是制度化組織的內(nèi)部機制，等同于再分配體制中技術性安排較差的事業(yè)單位和行政單位[2];其二，單位被認為是中國再分配體制下工廠中的工作和組織[3];其三，單位是一種特殊的社會組織形式，具備政治、社會及自身專業(yè)分工等多種功能，承載生產(chǎn)要素主體間的非契約性關系[4]。

我國的單位產(chǎn)生于特定社會背景下，確切來說，是發(fā)展計劃經(jīng)濟的衍生品，其出現(xiàn)與應用具有歷史必然性。中華人民共和國成立以后，為盡快恢復戰(zhàn)后受損的國民經(jīng)濟，政府需有效集中并調(diào)動社會資源推進工業(yè)化建設進程，穩(wěn)定政治局勢。為實現(xiàn)政府與公眾的有效溝通，設立具有中介性質(zhì)的社會組織，即單位，用以協(xié)助政府集結力量配置社會總體資源，為政府和公眾之間建立起有效傳遞信息的橋梁，幫助政府建設經(jīng)濟、調(diào)配資源、管理社會、協(xié)調(diào)政治關系，其在政府過程中所承擔的職責和功能不可或缺。因此，單位被認為是我國政府過程在縱向上的“末梢”，是政府的“非政府延伸”[5]。政府設立并有權監(jiān)督、管理單位，掌握、分配著支撐單位所必需的各類資源，單位為政府承擔部分職能和社會責任以獲取資源、謀求組織自身發(fā)展，二者的共同利益和目標使彼此之間形成高度依賴性。

二、單位功能與政府職能的相關性分析

單位作為政府向社會基層延伸的非政權型組織，普遍被認為具有政治、經(jīng)濟與社會三種功能，與政府職能相輔相成，這是由于單位的功能與政府的基本職能之間存在一定的內(nèi)在相關性，在此筆者從三個層面對其進行剖析。

（一）政治層面

任何一個政府都有維護國家統(tǒng)一、維護社會秩序穩(wěn)定的職責。在中華人民共和國成立之初，單位設立的直接目的是整頓戰(zhàn)后國家社會的散亂狀態(tài)以穩(wěn)定政治局面。為鞏固新生政權，集中力量肅清敵對勢力，有必要將公眾置于一個能夠由政府統(tǒng)一指揮和調(diào)配的高效組織中。因此，單位的出現(xiàn)為政府和公眾之間進行所需信息和資源的交換建造媒介，使社會各階層和組織更加依賴，增強政治凝聚力。由此可見，單位所承擔的政治功能是對政府基本政治職能的一種補充，宏觀上對政治一體化進程起促進作用，中觀上為政府整頓社會秩序提供物質(zhì)體系，微觀上協(xié)助政府穩(wěn)定人心。

（二）經(jīng)濟層面

由于中華人民共和國成立之初各類資源的總存儲量都不足以支撐經(jīng)濟的正常運轉(zhuǎn)，因此為盡可能地調(diào)動可用社會資源以備不時之需、恢復受損國民經(jīng)濟，單位被賦予了有限的經(jīng)濟功能。計劃經(jīng)濟時代，單位的經(jīng)濟功能主要作用于以下幾個領域：一是公眾基本生活領域。物資的匱乏，使政府承擔起為公眾支付生產(chǎn)和生存成本的責任，為保證能在微觀上照顧社會每一個成員的生活，政府通過單位派發(fā)公共產(chǎn)品和生活必需品，同時單位也在很大程度上為政府分擔了行政成本及人力物力的花銷等，有效緩解了政府壓力。二是資源初次分配與再分配領域。單位以編制的形式將公眾納入組織中，為人們提供工作，自然就具備初次分配的職責，而政府匯集社會資源也主要是通過單位組織，然后進行資源再分配，不僅解決了就業(yè)問題，還排除了社會隱患。三是社會建設領域。政府以單位做中介，調(diào)控各類資源，主要目的是為集中力量進行社會建設，且單位及其內(nèi)部成員也是建設的主力。單位的經(jīng)濟功能是顯而易見的，但卻又有限，因單位不能在宏觀經(jīng)濟調(diào)控等方面取代政府，所以只能為政府經(jīng)濟職能向社會各領域延伸提供支持。

（三）社會層面

封建社會解體之后，單位繼承了原由統(tǒng)治階級及傳統(tǒng)家族具備的部分社會職能。首先，單位在為勞動力解決就業(yè)問題的同時，也承諾為其親屬及子女提供社會保障。在單位組織中工作的人們，會獲取惠及全家的住房津貼和生活補助，且單位通常允許子女繼承父輩工作，并將此作為一項福利制度激勵員工，讓員工子女的工作得到安置，也增加了組織向心力和發(fā)展?jié)摿?。其次，單位附屬的醫(yī)院、學校等為員工及其親屬、子女的健康與教育方面提供了保障。這些附屬醫(yī)療、教育、服務等機構，均由政府批準單位進行管理和運營，單位可根據(jù)自身實際情況分配附屬機構的內(nèi)部資源，滿足人們的基本生活需求、精神需求，并在這一過程中不斷發(fā)現(xiàn)和解決社會問題，促進公共服務體系的完善。最后，單位組織可被看作是基礎設施的集合體。作為社會生產(chǎn)的依托，單位涵蓋了社會各項事業(yè)發(fā)展的基礎，又以其生產(chǎn)所獲收益為公眾提供社會保障與福利。企業(yè)辦社會的現(xiàn)象，在指令性經(jīng)濟背景下產(chǎn)生是必然的，它是全能型政府進行社會管控和治理的微觀縮影。但單位的社會功能與政府的基本社會職能之間存在很多重疊部分，因此二者所干預的社會領域界限也很模糊，這也造成了日后政企不分、政社不分等問題。

三、單位制變遷對政府職能轉(zhuǎn)變的影響

市場經(jīng)濟的興起、資源總量的日益充足，使社會主要矛盾和公眾的需求發(fā)生了顯著的變化，這對政府提出了新的要求，即改革行政體制與轉(zhuǎn)變職能，與之相應地，傳統(tǒng)單位制也開始逐漸變遷，并深刻影響著政府職能轉(zhuǎn)變。

（一）優(yōu)化公共服務供給體系以明確政府角色

計劃經(jīng)濟體制的瓦解和市場經(jīng)濟體制的確立，不僅對我國經(jīng)濟領域有著深刻影響，同時也沖擊著原有以“政府——單位——個人”為流程的公共服務供給體系。轉(zhuǎn)型時期的社會，多種經(jīng)濟成分的出現(xiàn)催生了眾多編制外人員及失業(yè)下崗員工，且這些群體并不在以單位為中心的公共服務供給體系中，因此單位制在需求因素的驅(qū)動下逐漸開始向社區(qū)制方向轉(zhuǎn)變。社區(qū)不僅容納了大量流動人口，還為維護社會穩(wěn)定履行著管理和服務的職責，主要表現(xiàn)有：其一，管理內(nèi)部居民。在城鄉(xiāng)二元結構逐漸被打破的社會背景下，社區(qū)在一定程度上有效解決了人口的管理難題，定期統(tǒng)計常住和流動人口的工作與動向，為居民提供安全保障，并維護社區(qū)內(nèi)部秩序。其二，分配公共物品。單位制衰落后，公共物品供給出現(xiàn)了不同程度的效率低下和質(zhì)量不足等問題，而社區(qū)作為居民的匯集地，通常設有利益表達平臺，被用作向政府傳達公眾利益訴求、執(zhí)行公共政策、分配公共物品的中介，繼承并發(fā)展了以往單位的部分功能。其三，提供公共服務。社區(qū)不僅為所有內(nèi)部居民提供公共服務，其工作人員還會組織面向公眾的精神文明活動，除滿足人們基本物質(zhì)需求，也為滿足人們的精神需求做出貢獻。社區(qū)制的發(fā)展和完善，一定程度上彌補了原有僵化的單位體制供給弊端，為公共物品及公共服務的供給創(chuàng)造了新的方式和途徑，形成以社區(qū)為依托的公共服務供給體系，提高供給效率，并為政府分擔和節(jié)約行政成本，促使政府逐漸走向引導和監(jiān)督的角色，并推動政府將社區(qū)建設提上日程，為社區(qū)制發(fā)展提供助力。

（二）推動政企分開以調(diào)整政市關系

為與社會主義市場經(jīng)濟體制的發(fā)展相協(xié)調(diào)，釋放市場經(jīng)濟的活力，傳統(tǒng)單位逐步剝離辦社會職能，開始選擇以市場為導向進行生產(chǎn)活動的路徑。一方面，單位將行政事務交還給政府管理。一些原附屬于單位的學校等機構，逐漸由政府開始管理或自己經(jīng)營，單位不再負擔其所需的資金費用，且其中編制人員的工資、福利保障也不再由原屬單位提供。另一方面，單位將公共事務管理任務移交給社區(qū)負責。單位與原下屬醫(yī)院等公共服務和社會保障型機構分離，使社區(qū)作為承擔管理公共事務和重新整合社保機制任務的主體，形成社區(qū)醫(yī)院、物業(yè)等組織機構。在這一過程中，單位日益劃清與政府行政事務管理的界限，弱化其政治功能，并將社會功能交予社區(qū)，促進社區(qū)制的發(fā)展，形成政府主導的社會多元共治體系;且單位放棄非營利性、非生產(chǎn)性的活動，不斷強化自身經(jīng)濟功能，回歸生產(chǎn)資料的角色，為發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟創(chuàng)造良好的基礎和環(huán)境，加強自主經(jīng)營的能力和水平，以減少政府對微觀經(jīng)濟領域的直接干預和決策，改變其經(jīng)濟管理和社會管理方式。同時，政企關系的厘清對政社關系的調(diào)整也具有積極作用，政府減小其管控社會的力度，賦予各類社會組織一定的自治權，使自身職能重心轉(zhuǎn)移至宏觀經(jīng)濟調(diào)控、社會管理等領域，逐漸從全能走向有限。

四、結語

單位制的變遷不只是經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀要求，其自身受內(nèi)外部環(huán)境影響也存在轉(zhuǎn)變的內(nèi)在驅(qū)動力，并在向社區(qū)制方向發(fā)展的同時，對政府部門產(chǎn)生一定的示范效應和影響，使社會治理機制有所創(chuàng)新并推動其發(fā)展，重新調(diào)整社會群體的利益分配格局。在單位制變遷的過程中，政府也要根據(jù)其轉(zhuǎn)變職能的目標，做好引導與規(guī)范，始終將單位制新走向作為政府職能轉(zhuǎn)變的推動力，使二者之間形成良性互動，構建社會多元共治體系，實現(xiàn)建設服務型政府的目標。

參考文獻：

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