西安全運會大型活動警務(wù)保障策略研究

馬雯 曹清旭 董霽

摘要：2021年第十四屆全運會在陜西舉辦，西安市作為全運會的主賽場，需保障全運會的社會公共安全，公安機關(guān)要加強對大型活動警務(wù)保障的工作認(rèn)識，選擇安全保障策略。本文基于SWOT-PEST分析法，對西安全運會大型活動警務(wù)保障現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，并根據(jù)分析結(jié)果提出以規(guī)章制度保障全運會的安全，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、提高西安市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，建立公安機關(guān)內(nèi)部統(tǒng)一協(xié)調(diào)聯(lián)動機制等，最終形成分工有序、協(xié)作密切的大西安警務(wù)保障體系。

Abstract： The 14th National Games in 2021 will be held in Shaanxi. Xi'an City， as the main stadium of the National Games， needs to guarantee the social public safety of the National Games. The public security organs should strengthen their work on the work of large-scale police policing and choose security policy. Based on SWOT-PEST analysis method， this paper analyzes the status quo of police security for large-scale activities of the National Games in Xi'an， and proposes to ensure the safety of the National Games by rules and regulations， optimize the industrial layout， improve the economic development level of Xi'an， establish a unified coordination mechanism within the public security organs， and finally form a big Xi'an police security system with orderly and close cooperation.

關(guān)鍵詞：大型活動;警務(wù)保障;西安全運會

Key words： large-scale activities;police security;National Games in Xi'an

中圖分類號：D631.1? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2019）26-0004-04

0? 引言

2015年初，國務(wù)院正式發(fā)文，同意陜西承辦2021年第十四屆全運會。陜西省擬定競賽項目布局以西安為主賽區(qū)，以關(guān)中城市群為依托，輻射帶動陜北陜南，努力實現(xiàn)全省全覆蓋，形成舉省一致辦全運的格局[1]。陜西的許多大中型城市都承擔(dān)著全運會比賽項目的任務(wù)，比賽項目和比賽場館分布在西安、咸陽、寶雞、渭南、延安、漢中等多地，形成“一主、四副、多點”的全運場館群，全陜西各城市共同保障第十四屆全運會在陜西順利舉行。距2021年陜西第十四屆全運會開幕只有2年多的時間了，陜西省政府對于全運會的工作也作出了相關(guān)部署，公安機關(guān)作為全運會公共安全保障的主要負(fù)責(zé)部門，加強對大型活動警務(wù)保障的工作認(rèn)識，提升各部門各警種的相互協(xié)作能力，選擇安全保障策略和制定相關(guān)工作機制已經(jīng)迫在眉睫。

近年來，全國各個省市大型活動數(shù)量逐漸增多且規(guī)模日漸擴大，尤其是在綜合性運動賽事方面，先后舉辦了一大批國際國內(nèi)綜合性運動會，如2008年北京奧運會、2010年廣州亞運會、國內(nèi)各屆全運會等。這類型的大型活動都具有規(guī)模大、人財物高度集中、社會影響深遠(yuǎn)等特點，為確保這類活動順利舉行，不論是政府部門還是大型群眾性活動的主辦方，包括參與活動的其它社會力量，都對此類型的大型活動十分重視，以期帶來滿足當(dāng)?shù)孛癖娦蓍e娛樂需求、塑造地方形象、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展等多重效應(yīng)。

大型活動安全管理是一種系統(tǒng)性的管理活動，是對公安機關(guān)全方位、多角度的重大考驗，具有政治敏感性強、涉及警種多、消耗警力大、管理過程時間長和社會影響非常大等特點，一旦發(fā)生擁擠踩踏、恐怖襲擊或其它突發(fā)事件，都有著難以估量的影響。全運會作為參賽人數(shù)較多、競技水平較高、社會關(guān)注非常廣的全國性體育賽事，安全保衛(wèi)更是重中之重。根據(jù)我國《大型群眾性活動安全管理條例》之規(guī)定：“大型群眾性活動的安全管理應(yīng)當(dāng)遵循安全第一、預(yù)防為主的方針，堅持承辦者負(fù)責(zé)、政府監(jiān)管的原則”，公安機關(guān)作為大型群眾性活動公共安全管理方面的主管部門，為保障大型群眾性活動順利進(jìn)行，同樣遵循安全第一的方針，時刻保持安全意識，采用科學(xué)的分析預(yù)測方法，部署周密的安全措施，確保在大型群眾性活動中最大限度的消除安全隱患。

1? 相關(guān)問題研究

1.1 大型活動公共安全管理現(xiàn)狀相關(guān)研究

目前學(xué)術(shù)界對于大型活動安全管理和風(fēng)險評估的研究較為成熟。從 20 世紀(jì) 60 年代開始，西方學(xué)者就開始關(guān)注有關(guān)大型活動方面的研究，國內(nèi)90 年代之后才逐漸出現(xiàn)一些從應(yīng)用角度出發(fā)的有關(guān)大型活動的成果，主要是將大型活動和城市定位、地方及區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展等有機結(jié)合進(jìn)行的案例分析和研究，近年來主要集中在大型活動突發(fā)事故預(yù)防及安全風(fēng)險管理等領(lǐng)域。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的大幅提高，我國社會公眾對于公共安全的要求也在逐漸提高。一方面，公眾對社會秩序安全需求越來越高，警務(wù)服務(wù)水平和服務(wù)能力越來越受關(guān)注;另一方面，社會系統(tǒng)安全性越來越脆弱，任何一個微小的事件都可以引發(fā)難以預(yù)料的后果，單一的安全防范主體已很難應(yīng)對安全危機的挑戰(zhàn)。[2]

2017年第十三屆全運會在天津召開，天津公安機關(guān)堅持“大安保”的思路，點線面結(jié)合、多警種聯(lián)動，圓滿完成了全運會安保任務(wù)。天津公安機關(guān)在社會面整體防控、安全隱患排查整治等方面著重部署警力，運用新科技設(shè)施和技術(shù)手段，通過各部門各警種聯(lián)勤聯(lián)動，在處置、備勤等工作活動中加強警務(wù)協(xié)作，確保天津全運會期間整個大型群眾性活動處于安全有序的社會環(huán)境中。

1.2 警務(wù)策略理論相關(guān)研究

在公安機關(guān)日常工作中，每一個組織機構(gòu)或民警個體，不論他處于基層管理還是指揮部門，都會做出許多的決策，好的決策可以使警務(wù)組織接收到有效的信息并通過系統(tǒng)處理如評價、分析、評估等過程轉(zhuǎn)換為警務(wù)策略和方法，反之，合適的警務(wù)策略也可以在日常工作的執(zhí)法、管理等方面指導(dǎo)民警和組織機構(gòu)做出良好的決策。在決策過程中可以運用許多方法對所分析的問題進(jìn)行研究。瑞典皮埃爾·阿佩利等人在所著《警務(wù)工作中的決策》一書中認(rèn)為，在決策過程中的有益方法和工具有：頭腦風(fēng)暴法、場景模擬法、石川圖、SARA法、5W2H分析法、態(tài)勢分析法（SWOT）和宏觀環(huán)境分析法（PEST）等。在公安機關(guān)警務(wù)保障策略研究方面，我國僅有學(xué)者袁春瑛、文俊研究了2008年奧運會分賽場青島承辦的青島奧帆賽警務(wù)保障策略，大型活動警務(wù)保障策略的研究還處于起步階段。

2? 西安全運會大型活動警務(wù)保障策略構(gòu)建原則

全運會是由政府舉辦的大型活動，是國內(nèi)水平最高、規(guī)模最大的綜合性體育賽事。在構(gòu)建西安全運會大型活動警務(wù)保障策略研究時，應(yīng)遵循以下原則。

2.1 安全第一原則

確保全運會進(jìn)行期間的公共安全，是公安機關(guān)進(jìn)行大型活動安全管理的根本任務(wù)。由于全運會舉辦的活動場所較多且分散、參與人員眾多、人員構(gòu)成較為復(fù)雜、社會各界關(guān)注度高等因素的影響，加之公安機關(guān)在進(jìn)行安全管理的過程中還面臨著存在恐怖襲擊威脅、個人極端暴力現(xiàn)象，開展活動地區(qū)社會治安環(huán)境治理水平等挑戰(zhàn)，一旦發(fā)生安全事故就會造成難以估量的后果，輕則財產(chǎn)損失，影響比賽或者活動的正常進(jìn)行，重則造成人員傷亡，使活動中斷或者終止，甚至影響地區(qū)和國家形象。因此，公安機關(guān)進(jìn)行全運會的安全管理過程中，時刻遵從“安全第一”原則，始終圍繞著安全開展警務(wù)工作。

2.2 資源運用有效性原則

警務(wù)保障是適應(yīng)于當(dāng)前我國警務(wù)機制狀況及其發(fā)展趨勢、向公安警務(wù)活動提供服務(wù)的所有物質(zhì)與非物質(zhì)資源的合成，既是公安現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容，又是公安戰(zhàn)斗力得以良好發(fā)揮的根本條件與基礎(chǔ)。在大型活動警務(wù)公共安全管理與保障的工作過程中，有效整合與運用警務(wù)資源，明確各人員與設(shè)備在大型活動安保工作中的任務(wù)，避免缺口與浪費，是公安機關(guān)更好地履行職責(zé)、行使職權(quán)的重要支持與保證[3]。

2.3 戰(zhàn)略結(jié)構(gòu)資源之間的一致性原則

在作出警務(wù)保障策略的過程中，會形成一個連貫的決策系統(tǒng)。

連貫的決策系統(tǒng)來源于在分析全運會大型活動警務(wù)保障各方面情報和資源后作出的最優(yōu)行動方案，這個最優(yōu)行動方案要保證目的、方法與手段的一致性，具體表現(xiàn)在構(gòu)建全運會大型活動警務(wù)保障策略的整體戰(zhàn)略目標(biāo)、任務(wù)分解完成、警務(wù)保障資源三者的一致性。即為了實現(xiàn)警務(wù)保障的某一戰(zhàn)略目標(biāo)，組織實施的戰(zhàn)術(shù)部署需要合理的、靈活的、有效的警務(wù)保障資源配置。

2.4 大型活動安全管理基本原則

大型活動安全管理的基本原則是公安機關(guān)進(jìn)行大型活動安全管理的基本要求和行動準(zhǔn)則。大型活動安全管理的原則包括“承辦者負(fù)責(zé)、政府監(jiān)管”、“安全第一、預(yù)防為主”、“統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)配合”和“內(nèi)緊外松、確保重點”四大原則，公安機關(guān)在組織實施全運會大型活動安全管理警務(wù)保障策略時需規(guī)范流程，遵循原則，依法管理。

3? 西安全運會大型活動警務(wù)保障的SWOT-PEST分析

態(tài)勢分析（SWOT）是進(jìn)行戰(zhàn)略策劃的一種工具，在評估某個組織，某項計劃、行動或商業(yè)冒險活動時，用來確認(rèn)相關(guān)的優(yōu)勢、劣勢、機遇和風(fēng)險[4]。宏觀環(huán)境分析（PEST）通過收集和分析全運會西安地區(qū)外部宏觀環(huán)境包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會、技術(shù)等因素的數(shù)據(jù)和資料，用來預(yù)測在全運會中會產(chǎn)生何種社會問題或影響，通過實施積極政策或制定相關(guān)規(guī)定使消極影響最小化的一種策略分析方法。SWOT- PEST分析法是對SWOT分析法的改進(jìn)，不僅彌補了單純使用SWOT分析法的局限，而且以其高度的統(tǒng)籌性和合理的聚類性等特點，使得在分析時更容易操作，結(jié)論也更加全面。[5]

3.1 2021年西安全運會大型活動警務(wù)保障的優(yōu)勢

在政策優(yōu)勢方面，2017年3月，陜西省公安機關(guān)警務(wù)保障會議召開，會議強調(diào)著力推進(jìn)公安裝備、警保信息化建設(shè);進(jìn)一步提高公安警務(wù)保障隊伍能力水平，有效整合保障資源，完善現(xiàn)代警務(wù)保障體系。2019年2月，公安部召開全國公安警務(wù)保障工作座談會，著重強調(diào)要加強公安機關(guān)尤其是一線民警的執(zhí)法執(zhí)勤裝備，進(jìn)一步完善應(yīng)急保障物聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，為警種部門聯(lián)動、區(qū)域聯(lián)勤合作、全國一體化運轉(zhuǎn)的實戰(zhàn)化應(yīng)急保障機制。繼開展北京奧運會、上海世博會、廣州亞運會等大型活動后，我國公安機關(guān)對大型活動的安全管理整體水平不斷提升，警務(wù)保障已成為大型活動順利進(jìn)行和突發(fā)狀況處置中十分重要的工作環(huán)節(jié)，從人、財、物、情報等方面，充分利用警務(wù)保障資源構(gòu)建大型活動跨地區(qū)聯(lián)勤保障、應(yīng)急物資常態(tài)保障、錯位儲備和社會聯(lián)動機制[6]。

在經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢方面，近年來西安經(jīng)濟(jì)增長一直處在快車道，發(fā)展勢頭強勁。GDP總量從2016年開始，3年連續(xù)跨越6000萬、7000萬、8000萬三級臺階。全面加快國家中心城市建設(shè)，西安在關(guān)中平原城市群的“領(lǐng)頭雁”作用進(jìn)一步凸顯，在全省的經(jīng)濟(jì)聚集度加速攀升。2018年西安GDP占全省的比重升至34.2%，創(chuàng)14年來新高。[7]社會大眾及城市發(fā)展對大型活動的需求不斷增長，在西安經(jīng)濟(jì)強勁增長的背景下，也為大型活動的開展夯實基礎(chǔ)。

在社會優(yōu)勢方面，近三年因為西安市戶籍政策不斷變化和升級，西安市人口大幅增加，至2018年末西安已有常住人口1000.37萬人，戶籍人口986.8萬人，西安市常住人口首次超過千萬，也將邁入新的起點。人口增長又促進(jìn)西安城市在空間的進(jìn)一步擴大，加之國家層面上西安的新使命，一帶一路建設(shè)、國家中心城市的建設(shè)等，均有利于2021年全運會的順利舉行。

在技術(shù)優(yōu)勢方面，西安市近幾年成功舉辦了“西安年最中國”等大型活動，在活動過程中西安市整合各方資源，提升社會參與，公安機關(guān)在執(zhí)行大型活動安保任務(wù)中將整體防控和精確打擊相結(jié)合，維護(hù)社會治安秩序，有效保障了西安市的整體安全。

3.2 2021年西安全運會大型活動警務(wù)保障的劣勢

在政策劣勢方面，西安市舉行大型活動的法律依據(jù)為2007年施行的《大型群眾性活動管理條例》，該條例由國務(wù)院制定，用于指導(dǎo)我國大型活動的安全管理。近些年來大型活動呈現(xiàn)了新特點新趨勢，尤其是在2013年上海外灘踩踏事件之后，部分省市公安機關(guān)也相繼出臺了關(guān)于大型群眾性活動的地方性行政法規(guī)和安全風(fēng)險評估規(guī)范，進(jìn)一步規(guī)范和指導(dǎo)大型活動的安全管理工作。但是，截止目前陜西省和西安市尚未出臺地方行政法規(guī)，在進(jìn)行大型活動安全管理過程中缺乏細(xì)化法律依據(jù)，若能結(jié)合實施過程中出現(xiàn)的新情況、新問題，進(jìn)一步完善當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)法律法規(guī)，對安全風(fēng)險評估和社會參與力量等問題制定相關(guān)法律法規(guī)保障，可以推動西安市大型活動管理工作更加規(guī)范。

在經(jīng)濟(jì)劣勢方面，根據(jù)中國統(tǒng)計信息網(wǎng)公布的2016-2018年西安市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報中披露（見表1），西安市近三年的一般公共預(yù)算支出均大幅度高于一般公共預(yù)案收入，西安市在不斷加大與民生相關(guān)的基礎(chǔ)建設(shè)，但同時也顯示西安市負(fù)債率不斷上升，經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的壓力較大。

在社會劣勢方面，西安市現(xiàn)有的城市基礎(chǔ)設(shè)施較為老舊，城市運行安全保障和精細(xì)化管理水平還需提升，在經(jīng)濟(jì)層面、科研轉(zhuǎn)化、城市環(huán)境、政府建設(shè)等方面還存在著問題，需要有針對性的措施解決發(fā)展問題。

在技術(shù)劣勢方面，2013年公安部提出警務(wù)保障改革以來，公安信息化建設(shè)有效推動警務(wù)保障工作由傳統(tǒng)向現(xiàn)代跨越，經(jīng)過網(wǎng)絡(luò)搜索和學(xué)術(shù)檢索，有關(guān)西安市警務(wù)保障的研究成果幾近空白。

3.3 2021年西安全運會大型活動警務(wù)保障的機遇

在政策機遇方面，西安是中國西部地區(qū)重要的中心城市，是“一帶一路”核心區(qū)。2018年1月9日，國務(wù)院正式批準(zhǔn)了《關(guān)中平原城市群發(fā)展規(guī)劃》，提出了“建設(shè)西安國家中心城市”，西安作為關(guān)中平原城市群核心城市，在國家現(xiàn)代化建設(shè)大局和全方位開放格局中具有獨特戰(zhàn)略地位。2018年3月26日，《大西安（西安市-西咸新區(qū)）國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃（2017-2021）》正式發(fā)布，其中明確了“三軸兩帶多中心多組團(tuán)”發(fā)展格局，這些政策都對西安舉辦全運會提供了發(fā)展機遇。

在經(jīng)濟(jì)機遇和社會機遇方面，2018年，西安市新增市場主體55萬戶、總數(shù)達(dá)148萬戶，增速和市場主體活躍度均居副省級城市榜首。就意味著西安市近幾年來經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢頭強勁，加之在不斷升級的人才引進(jìn)政策的利好影響下，越來越多的人口落戶西安，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)入和人口轉(zhuǎn)入相輔相成，為西安經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市整體建設(shè)提供了有利條件。

在技術(shù)機遇方面，西安市政府2018年初發(fā)布了《復(fù)興中的世界城市：西安國際化大都市發(fā)展藍(lán)皮書（2018）》，引用大數(shù)據(jù)技術(shù)分析，在建設(shè)國際化大都市進(jìn)程中開展專業(yè)性、創(chuàng)新性研究，為西安的國際化大都市發(fā)展提供學(xué)術(shù)支持。西安是全國“雪亮工程”建設(shè)第一批示范城市之一，“雪亮工程”以綜治信息化為支撐、以網(wǎng)格化管理為基礎(chǔ)、以公共安全視頻監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用為重點的“群眾性治安防控工程”，旨在完善立體化社會治安防控體系，將成為西安市開展大型活動以及全運會的技術(shù)支持，確保公安機關(guān)在大型活動中社會防控與精確打擊相結(jié)合，為大型活動的安全開展提供快速有力的警務(wù)保障。

3.4 2021年西安全運會大型活動警務(wù)保障的威脅

在政策威脅方面，諸多有利政策的出臺，必須執(zhí)行到位才能發(fā)揮效用。西安市部分職能機構(gòu)中存在許多問題，比如：政府公職人員工作懈怠思想等，導(dǎo)致政策的執(zhí)行和實效大打折扣。

在經(jīng)濟(jì)威脅方面，西安經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體不平衡，發(fā)展動力不足，具有巨大影響的企業(yè)較少，新增的55萬市場主體以民營企業(yè)為主，西安民營經(jīng)濟(jì)展現(xiàn)出“量少質(zhì)低”的特點。

在社會威脅和技術(shù)威脅方面，西安行政效能低下、民生領(lǐng)域投入不夠、城市配套公共設(shè)施不足、城市精細(xì)化管理水平較低等社會問題，共同制約著西安的發(fā)展，勢必帶來社會治安問題。

4? 西安全運會大型群眾性活動警務(wù)保障策略探討

通過對2021年全運會大型活動警務(wù)保障的SWOT-PEST分析，可以看出西安舉辦全運會的優(yōu)勢十分明顯，社會整體狀況發(fā)展較好，但同時存在著問題，需要進(jìn)一步研究和完善。

由于缺乏大型活動安全管理的地方性細(xì)化法律法規(guī)，導(dǎo)致西安市開展大型活動的法律依據(jù)較為單一，在安全管理過程中會有一些混亂狀況出現(xiàn)，因此首先要解決的問題是建立健全大型活動的地方性法規(guī)和公共場所群眾自發(fā)聚集安全管理相關(guān)規(guī)定，制定大型活動風(fēng)險評估規(guī)范，以規(guī)章制度保障全運會的安全。其次，以“關(guān)中平原城市群發(fā)展”和“建設(shè)國家中心城市”為契機，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，壯大實體經(jīng)濟(jì)。西安經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體不平衡，要從市場秩序和競爭環(huán)境等大方面入手，增強民營企業(yè)投資安全感，解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的制約問題，最終有效的提高西安市總體經(jīng)濟(jì)水平，為全運會的開展筑下堅實的經(jīng)濟(jì)保障;第三，西安市近幾年的大型活動較多，其中“西安年最中國”活動的舉辦是對整個西安市的城市基礎(chǔ)設(shè)施、城市治理水平、公安機關(guān)警務(wù)保障能力的一種考核和檢驗，加快完善都市交通一體化、產(chǎn)業(yè)布局一體化、公安機關(guān)內(nèi)部統(tǒng)一協(xié)調(diào)聯(lián)動機制等，最終形成分工有序、協(xié)作密切的大西安都市保障體系。

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