山區(qū)縣建設用地增減掛鉤拆舊區(qū)適宜性評價
——以陜西省鎮(zhèn)巴縣為例

李小燕， 付恒陽， 姚強儒， 邢海虹

(1.陜西理工大學 歷史文化與旅游學院， 陜西 漢中 723000;2.西安交通大學 公共政策與管理學院， 陜西 西安 710049)

當前，中國正處于快速發(fā)展時期，城市化快速推進導致農(nóng)村呈現(xiàn)出“人減地增”的反向態(tài)勢[1]。為妥善解決這一問題，2004年，國務院出臺的文件《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發(fā)〔2004〕28號)中明確提出了城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策。2005年國土資源部下發(fā)《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設用地増加與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》(國土資發(fā)〔2005〕207號)，正式出臺城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策[2]。自此，我國城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤工作拉開帷幕，增減掛鉤的相關(guān)理論研究也隨之起步。

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復墾為耕地的農(nóng)村建設用地地塊(即拆舊地塊)和擬用于城鎮(zhèn)建設的地塊(即建新地塊)等量組成建新拆舊項目區(qū)。通過實施土地整理復墾等活動，在確保項目區(qū)內(nèi)各地類面積動態(tài)平衡的基礎上，實現(xiàn)耕地規(guī)模增加，耕地質(zhì)量提升，建設用地利用水平提高，城鄉(xiāng)用地的布局更為合理的目標[3]。

由于城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤過程中拆舊存在較多矛盾和問題，學者們開始關(guān)注拆舊適宜性評估。汪睿君[3]針對山地掛鉤特點，利用ArcGIS空間分析方法和層次分析法，分析評價云南省大理市海東鎮(zhèn)的掛鉤適宜區(qū)。宇德良等[4]以遼寧省桓仁縣為例，從自然、區(qū)位、拆舊難度和資源經(jīng)濟狀況4個方面對拆舊區(qū)進行科學評價。吳云青[5]構(gòu)建了包括3個層次、4個維度的拆舊評價指標體系。張杭杭等[6]對貴州省都勻市進行了拆舊區(qū)適宜性評價。綜上，GIS空間分析方法被廣泛應用于拆舊區(qū)適宜性評價[7]。在此背景下，本文以陜西省鎮(zhèn)巴縣為例，結(jié)合當?shù)鼐唧w情況，兼顧數(shù)據(jù)的可得性，構(gòu)建評價指標體系，借助現(xiàn)代RS、GIS等數(shù)據(jù)獲取技術(shù)和手段，利用ArcGIS軟件對數(shù)據(jù)進行提取、分析、疊加以及運算，對該縣城鄉(xiāng)建設用地拆舊區(qū)適應性進行綜合分析，探索增減掛鉤實施區(qū)域適宜性評價標準與選擇機制，以期為拆舊區(qū)選擇提供科學的參考標準，為增減掛鉤規(guī)范化運行提供決策參考和技術(shù)支撐。

1 研究區(qū)概況與數(shù)據(jù)來源

1.1 研究區(qū)概況

鎮(zhèn)巴縣屬漢中市轄縣，位于陜西省南部，漢中市東南隅，地處大巴山西部，米倉山東段，屬陜南中高山區(qū)，境內(nèi)溝谷幽深，山勢陡峭，相對高差較大，垂直高差達2109 m，平均海拔1 231.4 m。具有國內(nèi)外山地地震勘探罕見的復雜地貌條件[8]，地表和地下地質(zhì)條件的雙重復雜性致使地震災害多發(fā)。全縣土地總面積338 278.74 hm2。鎮(zhèn)巴縣轄21鎮(zhèn)，縣政府位于涇洋鎮(zhèn)。

1.2 數(shù)據(jù)來源與處理方法

本研究數(shù)據(jù)分類、來源、處理方法等見表1。

表1 數(shù)據(jù)來源及處理

將以上數(shù)據(jù)在ArcGIS中建立數(shù)據(jù)庫，自然生態(tài)數(shù)據(jù)均為空間數(shù)據(jù)，經(jīng)濟、交通、醫(yī)療等數(shù)據(jù)均作為屬性數(shù)據(jù)添加。

2 土地利用變化特征

2.1 土地利用現(xiàn)狀及變化

鎮(zhèn)巴縣全縣土地總面積338 278.74 hm2，主要以林地和耕地為主，兩者合計占比95.25%；園地、草地等其他類型土地占比合計不及4.74%。鎮(zhèn)巴縣林地占比84.09%，以有林地為主，其次為灌木林地，其中有林地246 228.04 hm2，灌木林地36 427.97 hm2。全縣耕地面積占比11.16%，以旱地為主，其次為水田，其中旱地34 826.06 hm2；水田2 857.31 hm2。鎮(zhèn)巴縣城鎮(zhèn)村及工礦用地以村莊為主，面積3 346.85 hm2，占全縣總面積的0.99%。其中，建制鎮(zhèn)僅有274.68 hm2，面積最大的是村莊用地，達2 957.42 hm2。

研究時段內(nèi)，鎮(zhèn)巴縣土地利用變化以林地持續(xù)減少、建設及交通用地穩(wěn)步增加為顯著特征。林地平均每年減少166.92 hm2。城鎮(zhèn)村及工礦用地和交通運輸用地均呈現(xiàn)持續(xù)增加趨勢，尤其以城鎮(zhèn)村及工礦用地最為顯著；交通用地增幅較小，唯有2016年出現(xiàn)較大幅度的增加，即該年交通建設幅度加大，用地規(guī)模上浮。耕地整體表現(xiàn)出增大趨勢。草地變化差異性大，變化不具有穩(wěn)定性。鎮(zhèn)巴縣不同類型土地利用年變化率差異明顯(圖1)，主要表現(xiàn)為城鎮(zhèn)村及工礦用地增幅最為顯著，平均年增長率為0.73%，最大增長率達1.13%；其次為包含設施、田坎、裸地等的其他土地類型和耕地；園地、水域及水利設施用地和交通用地有增有減，變率較大，規(guī)律性較差，全縣最大的年增長率出現(xiàn)于2016年的交通運輸用地，為2.4%，出現(xiàn)該現(xiàn)象主要與交通用地的政策性影響因素較強和水域的季節(jié)變化較大用關(guān)；林地持續(xù)減少，但減小幅度不大，這與鎮(zhèn)巴縣林地基數(shù)最大有直接關(guān)系。

圖1 2010—2017年鎮(zhèn)巴縣土地利用年變化率圖

2.2 建設用地變化情況

鎮(zhèn)巴縣建設用地主要為建制鎮(zhèn)、村莊、農(nóng)村道路和公路用地。其中村莊用地面積最大，占整個城鎮(zhèn)村及工礦用地的88.36%，為2 957.42 hm2；其次是農(nóng)村道路和公路用地，面積分別為801.10 hm2和526.58 hm2；建制鎮(zhèn)和采礦用地分別有274.68 hm2和109.17 hm2。鎮(zhèn)巴縣建設用地整體呈現(xiàn)增長趨勢，研究時段內(nèi)增加面積最大的是村莊，增加了123.56 hm2，其次為農(nóng)村道路，其他類型建設用地增幅較小。建制鎮(zhèn)用地呈現(xiàn)穩(wěn)步增長趨勢，其年變化率最大，為2.30%；其次為風景名勝及特殊用地和農(nóng)村道路用地。村莊及建制鎮(zhèn)用地的快速增加，農(nóng)村人口的快速流出，導致的直接后果就是大面積的房屋、雞舍以及農(nóng)村硬化路面等限制浪費，這就給建設用地增減掛鉤拆舊工作提供了用地可能。

3 拆舊區(qū)適宜性評價

3.1 指標體系構(gòu)建

拆舊區(qū)進行適宜性評價的關(guān)鍵是合理構(gòu)建指標體系。指標能有效度量客觀事物或現(xiàn)象及其變化，可以全面反映研究對象的特征。將指標按一定的邏輯關(guān)系組合起來就是指標體系。本文依據(jù)研究區(qū)特征、研究目的以及數(shù)據(jù)的有效性等進行設置，采用層次分析法(Analytic Hierarchy Process，AHP)來構(gòu)建拆舊區(qū)評價的指標體系[9]。鎮(zhèn)巴縣拆舊區(qū)包含自然生態(tài)條件和社會經(jīng)濟條件兩個準則層；高程、坡度、坡向、水系、地質(zhì)災害、人均收入、人均耕地面積、道路通達度、醫(yī)療條件、財政收入水平以及人均農(nóng)業(yè)產(chǎn)值等11個指標層。

自然生態(tài)指標的標準化處理方法采用ArcGIS重分類方法，不同類別賦予不同指標值；財政收入水平、人均農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值等[10]人文指標和數(shù)量級差運用極差標準化方法對原數(shù)據(jù)進行處理。交通通達度、醫(yī)療條件采用緩沖區(qū)分析的方法進行評價[11]。專家打分法確定指標權(quán)重，評分專家主要來自高等院校和國土資源管理部門。

3.2 拆舊區(qū)適宜性綜合評價

3.2.1 拆舊區(qū)數(shù)量特征分析

利用ArcGIS地圖運算功能，對拆舊指標體系經(jīng)過標準化以后的圖層數(shù)據(jù)按照確定的權(quán)重進行加權(quán)求和，得到拆舊區(qū)評價結(jié)果(表2)。按照拆舊適宜度綜合值的大小，利用ArcGIS重分類功能，劃分為不適宜拆舊區(qū)、較不適宜拆舊區(qū)、一般適宜拆舊區(qū)、較適宜拆舊區(qū)和適宜拆舊區(qū)5種類型。

從自然生態(tài)評價結(jié)果來看，適宜拆舊區(qū)34 166.95 hm2，占比10.10%，說明該區(qū)自然生態(tài)條件下，適宜拆舊區(qū)范圍較大。較適宜和一般適宜區(qū)合計占比51.77%，滿足拆舊自然生態(tài)環(huán)境需要的區(qū)域范圍較大，這與該區(qū)為山區(qū)縣密不可分。從社會經(jīng)濟評價結(jié)果來看，適宜拆舊區(qū)面積僅為1 136.55 hm2，占比0.34%，適宜拆舊范圍較小，即該區(qū)的社會經(jīng)濟指標無法滿足拆舊需求。較適宜和一般適宜拆舊區(qū)面積較大。綜合評價結(jié)果顯示，鎮(zhèn)巴縣適宜拆舊的自然條件優(yōu)越，但社會經(jīng)濟條件較差。對前兩者進行綜合考慮得出適宜拆舊區(qū)綜合評價，結(jié)果發(fā)現(xiàn)適宜拆舊區(qū)面積較??；較適宜和一般適宜拆舊區(qū)分別為129 413.75 hm2和103 877.75 hm2，成為未來拆舊的主要部分。地處山區(qū)的鎮(zhèn)巴縣，由于地理環(huán)境的影響，在人口外流、經(jīng)濟發(fā)展乏力的背景下，拆舊區(qū)范圍廣闊，拆舊潛力相對較大。

表2 拆舊適宜性評價結(jié)果

3.2.2 拆舊區(qū)空間特征分析

利用ArcGIS軟件對各指標層以及綜合評價結(jié)果進行運算和空間呈現(xiàn)發(fā)現(xiàn)：自然生態(tài)條件下，適宜拆舊的區(qū)域主要為山體高程較高、地勢相對平坦、災害易發(fā)的地區(qū)，具體分布在鎮(zhèn)巴縣的西北部和北部，涉及范圍相對較廣，且從西北向東南呈遞減趨勢，適宜拆舊地區(qū)分布在帶狀山系的高處，亦呈現(xiàn)條帶狀分布；較適宜拆舊區(qū)和一般適宜拆舊區(qū)主要分布在鎮(zhèn)巴縣北部的高山地帶；較不適宜和不適宜拆舊區(qū)主要分布在鎮(zhèn)巴縣南部和峽谷低地帶。社會經(jīng)濟發(fā)展制約下的拆舊區(qū)，主要受城鎮(zhèn)、交通線等對適宜性造成的反向影響，距離城鎮(zhèn)近的地區(qū)、距離主要交通線路近的地區(qū)拆舊適宜性較低；相反，遠離城鎮(zhèn)或交通線的廣大山區(qū)拆舊適宜性較高。因山區(qū)經(jīng)濟空間與地理環(huán)境條件具有密切關(guān)系，所以從社會經(jīng)濟條件角度進行的適宜區(qū)評價，同樣表現(xiàn)出自然條件的內(nèi)在影響。

綜合分析可以看出：鎮(zhèn)巴縣適宜拆舊區(qū)、不適宜拆舊區(qū)呈現(xiàn)鑲嵌分布特征，這也反映出破碎地形造成人類活動分散的農(nóng)業(yè)布局和居住特征。從小范圍而言，適宜拆舊區(qū)和不適宜拆舊區(qū)又表現(xiàn)出一定程度的空間集中，整體上有幾個集中區(qū)。適宜拆舊區(qū)主要分布在縣域西北部和中部的高山區(qū)。不適宜拆舊區(qū)主要分布在縣域東南部和國道沿線。從縣域尺度來看，大池鎮(zhèn)、三溪鎮(zhèn)、三元鎮(zhèn)、青水鎮(zhèn)、興隆鎮(zhèn)、小洋鎮(zhèn)、漁渡鎮(zhèn)、赤南鎮(zhèn)整體適宜拆舊。涇陽鎮(zhèn)、觀音鎮(zhèn)、巴廟鎮(zhèn)相對不適宜拆舊。

4 結(jié) 論

(1)鎮(zhèn)巴縣林地和耕地占有絕對優(yōu)勢，土地利用變化以城鎮(zhèn)村及工礦用地增幅最為顯著。該縣建設用地主要為村莊建設用地以及農(nóng)村道路和公路用地。研究時段內(nèi)面積增加最大的是村莊，增速最快的是建制鎮(zhèn)。

(2)構(gòu)建了鎮(zhèn)巴縣建設用地增減掛鉤拆舊區(qū)適宜性評價指標體系。鎮(zhèn)巴縣拆舊區(qū)評價指標體系包括自然和社會經(jīng)濟兩個方面、3個層次，共11個指標。

(3)鎮(zhèn)巴縣可拆舊區(qū)范圍較大，拆舊潛力大。適宜拆舊區(qū)6 826.75 hm2，約占鎮(zhèn)巴縣的2.02%；較適宜拆舊區(qū)129 413.75 hm2，占比38.26%，拆舊潛力較大?？臻g上，鎮(zhèn)巴縣適宜拆舊區(qū)、不適宜拆舊區(qū)呈鑲嵌分布特征。破碎地形造成農(nóng)業(yè)布局和居住特征相對分散。小范圍適宜拆舊區(qū)和不適宜拆舊區(qū)又表現(xiàn)出一定程度的空間集中，適宜區(qū)主要分布在西北部和中部的高山區(qū)，不適宜拆舊區(qū)主要分布在縣域東南部和國道沿線。