西部山區(qū)城鎮(zhèn)體系人口容量研究
——以陜南地區(qū)為例

邢海虹， 李 雙， 杜建括

(陜西理工大學 歷史文化與旅游學院 秦巴生態(tài)環(huán)境與旅游開發(fā)研究所， 陜西 漢中 723000)

18世紀末馬爾薩斯《人口原理》的發(fā)表使得人口承載力問題被廣泛關注，促進了人口容量思想的萌芽。國內(nèi)人口容量研究從20世紀30年代至今不斷推進。目前，區(qū)域人口容量研究或者以某一自然資源為約束條件進行研究，如謝高地等[1]、潘竟虎等[2]、楊開忠[3]；或者以系統(tǒng)動力學、生態(tài)足跡法等方法研究多因素人口容量，如艾尼瓦爾·聶機木[4]、陳金泉等[5]、陳勇等[6]。城鎮(zhèn)是一個人口與二三產(chǎn)業(yè)高度密集的區(qū)域，城鎮(zhèn)人口容量研究更關乎區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。當前，城鎮(zhèn)人口容量研究有兩個特點：(1)大量借鑒了自然資源約束法，如北京社科院[7]、于子江等[8]基于水資源、耕地資源(糧食)等對北京、烏魯木齊研究了城鎮(zhèn)人口容量。但若將區(qū)域視為開放系統(tǒng)，則水、耕地資源都不能成為城市人口容量的限制條件，建設用地對城市人口容量的約束被注意到，如彭立等[9]基于建設用地計算了貴州六盤水的人口承載力，李王鳴等[10]在研究杭州人口容量中也使用了建設用地指標。(2)眾多研究以單個城市來研究人口容量，但是在區(qū)域城鎮(zhèn)化過程中，人口既可轉移到小城鎮(zhèn)，也可轉移到區(qū)域中心城市，還可以異地轉移，從城鎮(zhèn)體系人口容量出發(fā)更有助于區(qū)域?qū)用娴娜丝诔擎?zhèn)化政策制定。

中國山地面積約占國土總面積的70%，山區(qū)人口約占全國總人口的45%。交通阻斷性、環(huán)境脆弱性與經(jīng)濟邊緣性導致山區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展落后，經(jīng)濟發(fā)展總體水平和城鎮(zhèn)化水平遠低于全國平均水平[11]。近年來，伴隨我國經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程的不斷推進，山區(qū)城鎮(zhèn)化速度加快，出現(xiàn)了“城鎮(zhèn)上山”“削山造地”等論調(diào)以解決山區(qū)城鎮(zhèn)用地限制問題[12-13]。山區(qū)城鎮(zhèn)化活動主要集中在盆地區(qū)和壩區(qū)，用地條件的制約性極強[11]，基于用地指標研究山地城鎮(zhèn)化的人口容量問題具有一定的適用性。本文在這種背景下，基于用地指標研究陜南城鎮(zhèn)體系人口容量，一方面可以為陜南城鎮(zhèn)人口政策的制定提供參考，同時可豐富人口容量研究的實證案例和方法。

1 陜南城鎮(zhèn)人口容量的限制性因素

1.1 城鎮(zhèn)人口容量的影響因素

影響城鎮(zhèn)人口容量的因素包括：(1)自然基底，如資源、環(huán)境、生態(tài)等為人口提供生存本底條件，自然基底決定城鎮(zhèn)人口規(guī)模，如水資源短缺地區(qū)和山地區(qū)很難形成大城鎮(zhèn)；(2)社會條件，如經(jīng)濟水平、產(chǎn)業(yè)結構、生活水平、技術條件等，為人口提供各種收入來源與舒適度不同的生活享受。在自然基底允許情況下，城鎮(zhèn)規(guī)模取決于經(jīng)濟基礎，如在跨區(qū)域調(diào)水工程影響下，基于水資源預測的北京人口容量被不斷刷新，北京的經(jīng)濟容納力與首都功能吸引源源不斷的人口。木桶原理又稱“短板原理”，一個由多塊長短不一的木板制成的水桶盛水量取決于最短的那塊木板。在眾多影響人口容量的因素中，關鍵限制性因素就是那塊最短的木板，最終決定人口容量。因地區(qū)條件差異，不同地區(qū)限制性因素不同。如北京社科院[7]將水資源視為北京市人口容量的最短板，潘竟虎等[2]認為用地空間是蘭州市中心城區(qū)人口發(fā)展的最短邊，吳文恒等[14]提出生態(tài)環(huán)境與用地空間是天水市城鎮(zhèn)人口適度人口容量的最短邊要素，朱紅波等[15]基于土地自然和經(jīng)濟雙重經(jīng)濟屬性測算西部地區(qū)人口承載力。基于限制性因素來測算城鎮(zhèn)人口容量得到眾多學者的認可。

1.2 陜南城鎮(zhèn)人口的限制性因素

陜南轄漢中、安康、商洛三市，土地面積69 950.3 km2。陜南北為秦嶺、南為巴山，漢江、嘉陵江、丹江三大流域河網(wǎng)密集。在影響陜南城鎮(zhèn)人口的因素中：(1)作為全國生態(tài)功能區(qū)和水資源輸出區(qū)，陜南生態(tài)環(huán)境優(yōu)良，水資源豐富，生態(tài)環(huán)境與水資源對人口容量不構成限制條件。(2)受地形限制，陜南人均耕地面積小，但開放系統(tǒng)背景下非農(nóng)化的區(qū)域分工定位及農(nóng)業(yè)集約化程度增加也能使耕地資源不構成人口容量的限制條件。(3)從建設用地來看，漢中盆地面積廣闊，只要能找到恰當?shù)慕?jīng)濟動能，就具有建設大城鎮(zhèn)的用地與生態(tài)環(huán)境條件；對于商洛與安康盆地而言，面積相對狹小，城鎮(zhèn)化發(fā)展的空間有限，土地資源屬于限制性因素。大多數(shù)的縣級城鎮(zhèn)發(fā)育在山區(qū)河谷盆地上，城鎮(zhèn)發(fā)展受到用地空間制約?；谏鲜龇治?，本文基于建設用地供給來探討陜南城鎮(zhèn)體系的人口容量問題。

2 數(shù)據(jù)與方法

2.1 數(shù)據(jù)獲取

統(tǒng)計數(shù)據(jù)來自于陜西區(qū)域統(tǒng)計年鑒(2016)，遙感數(shù)據(jù)來源于“天地圖”在線地圖服務網(wǎng)站，地級市采用0.6 m分辨率衛(wèi)星遙感影像，縣城采用2.5 m分辨率衛(wèi)星遙感影像(2017年數(shù)據(jù))，具體如表1所示。建成區(qū)邊界依據(jù)顯示地物的名稱連線劃定。最大建設用地面積依據(jù)用地條件分別確定：(1)用地狹小的河谷城鎮(zhèn)，以地形所能提供的最大用地為準；(2)在較大盆地區(qū)，按比例留出農(nóng)業(yè)用地面積原則而定。與大尺度遙感影像解譯比較，本文采用“天地圖”網(wǎng)站提供的遙感、地形圖目視解譯及在線面積量算方法得到城鎮(zhèn)建成區(qū)和最大建設用地面積，因影像分辨率更高，且可基于在線地圖建筑密度、單位名稱等對城鎮(zhèn)周邊用地情況進行判讀，數(shù)據(jù)的可靠性、解譯的準確性更高。

2.2 人均建設用地法

2.2.1 適度人口容量

河谷型城鎮(zhèn)用地空間一定，通過人均建設用地指標可估算城鎮(zhèn)人口容量。根據(jù)我國建設部給出的適宜城鎮(zhèn)發(fā)展的人口用地標準為1萬人/km2。我國現(xiàn)階段發(fā)展緊湊型城鎮(zhèn)，實行“精明增長”(smart growth)政策[8-10]。據(jù)此，可得到河谷型城鎮(zhèn)適度人口容量(Cm)的經(jīng)驗公式：

Cm=1×QL，

式中：QL表示建設用地量，單位為km2，下同；Cm單位為萬人，下同。

2.2.2 最大人口容量

根據(jù)城鎮(zhèn)規(guī)劃法規(guī)，城鎮(zhèn)規(guī)劃人均建設用地指標應不低于60.1 m2/人。據(jù)此，可得到城鎮(zhèn)最大人口容量(Cmax)的計算公式：

Cmax=(100×QL)/60.1，

式中Cmax單位為萬人，下同。

表1 陜南各縣建成區(qū)(2017年)和最大建設用地面積

注：(1)漢中盆地面積廣闊，除漢臺區(qū)、南鄭區(qū)外，還有勉縣、城固縣、洋縣3個縣城，它們的擴張基本不會受到用地條件的限制，在計算最大人口容量時，以城鎮(zhèn)體系合并計算，即城鎮(zhèn)建設用地最大范圍為漢中盆地范圍的30%，其他70%作為農(nóng)業(yè)用地和其他用地保留；(2)漢濱區(qū)、漢陰縣、丹鳳縣、西鄉(xiāng)縣地處較大盆地區(qū)，周邊農(nóng)業(yè)用地范圍較為廣闊，城鎮(zhèn)空間擴張受到限制較小，最大建設用地范圍依據(jù)城鎮(zhèn)等級和發(fā)展狀態(tài)確定，按照漢濱(80%)、漢陰(30%)、丹鳳(70%)、西鄉(xiāng)(50%)進行測算；(3)其他城鎮(zhèn)，地形往往是城鎮(zhèn)空間擴張的決定性因素，周邊生態(tài)環(huán)境良好，可利用的山間小坪壩多且距離近，可以保證蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品供應，因此以其地形上可能利用的最大城鎮(zhèn)建設用地面積計算最大人口容量；(4)戶籍非農(nóng)業(yè)人口(2016)指代城鎮(zhèn)人口

2.3 人均居住面積法

根據(jù)我國建設部的規(guī)劃標準，居住用地占建設用地的比例和人均居住用地標準分別為20%～32%和18～28 m2/人。這是限制人口容量最為重要的兩個指標，但隨城鎮(zhèn)性質(zhì)不同、居民所選擇的居住方式及建筑物的高度不同(中高層或中低層)等因素，所以在對城鎮(zhèn)適度人口容量預測時，必須根據(jù)城鎮(zhèn)的性質(zhì)、用地情況對居住用地占建設用地的比例和人居住用地的標準進行適當?shù)倪x擇。

2.3.1 適度人口容量

據(jù)此，可以得到城鎮(zhèn)適度人口容量(Cm)的公式：

Cm=(100×QL×rm)/Rm，

式中rm代表居住用地的適宜比例，單位%；Rm代表適宜人均居住用地標準，單位m2/人。適宜人口居住指標均取中間值計算，在選擇居住用地占建設用地比例時可取中間值26%。人均適宜居住用地標準可取中間值23 m2/人。

2.3.2 最大人口容量

預測其最大人口容量時，居住用地占建設用地的比例和人均居住用地標準可分別選擇32%和18 m2/人。因此，可得城鎮(zhèn)最大人口容量(Cmax)的計算公式：

Cmax=(100×QL×32%)/18.0。

2.4 人均綠地指標法

在生態(tài)城鎮(zhèn)、宜居城鎮(zhèn)等理念之下，通過綠地計算城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境的人口容量是現(xiàn)今較常用的方法之一。我國城鎮(zhèn)綠地覆蓋率標準是不低于30%，結合北京、合肥等12個園林城鎮(zhèn)人均綠地面積44 m2的水平，可推算全國的平均人均綠地面積21 m2?？紤]到陜南城鎮(zhèn)系統(tǒng)用地特征，利用自然環(huán)境作為城鎮(zhèn)生態(tài)基底的便利性，不同等級城鎮(zhèn)取不同的人均用地指標。

據(jù)此，可得城鎮(zhèn)適度人口容量(Cm)和最大人口容量(Cmax)的計算公式：

Cm漢中=(100×QL×30%)/44，Cmax漢中=(100×QL×30%)/21，

Cm安康、商洛=(100×QL×30%)/21，Cmax安康、商洛=(100×QL×30%)/15，

Cm縣城=(100×QL×20%)/15，Cmax縣城=(100×QL×20%)/10。

3 結果與分析

3.1 陜南城鎮(zhèn)體系人口容量分析

3.1.1 適度人口容量

基于人均建設用地法、人均居住面積法和人均綠地法計算的陜南城鎮(zhèn)體系適度人口容量分別為739.74萬人、738.97萬人和609.25萬人(見表2)。

表2 基于建設用地指標的陜南城鎮(zhèn)系統(tǒng)人口容量(萬人)

注：(1)漢中市區(qū)含漢臺區(qū)、南鄭區(qū)、勉縣、城固縣和洋縣。(2)考慮到城鎮(zhèn)外圍自然生態(tài)環(huán)境，陜南三市綠地率取30%，縣城綠地率取20%；園林城鎮(zhèn)人均綠地指標：漢中取園林城鎮(zhèn)面積44 m2，安康、商洛取平均值21 m2，縣城取15 m2；最大城鎮(zhèn)人均綠地指標：漢中取平均值21 m2，安康商洛取15 m2，縣城取10 m2。(3)可本地城鎮(zhèn)化人口容量指適度或最大城鎮(zhèn)化人口容量減去現(xiàn)狀非農(nóng)業(yè)戶籍人口。(4)需異地城鎮(zhèn)化人口容量指適度或最大城鎮(zhèn)化人口容量減去總人口按70%城鎮(zhèn)化率計算的人口數(shù)量。(5)可本地城鎮(zhèn)化人口的正值指該城鎮(zhèn)還能容納的人口數(shù)量，負值指需要轉出的人口數(shù)量；需異地城鎮(zhèn)化人口正值指該城鎮(zhèn)還能容納的人口數(shù)量，負值指需要轉出的人口數(shù)量

各區(qū)縣城鎮(zhèn)用地空間越廣闊，三種算法計算的人口容量差距越大(見圖1)。如可能形成的“漢臺—南鄭—勉縣—城固—洋縣”城鎮(zhèn)群，人均建設用地法、人均居住面積法、人均綠地法計算值分別為404.1萬人、456.81萬人和275.52萬人，最多相差約180萬人口，相差1.6倍。而留壩縣三種方法計算值分別為1.84萬人、2.08萬人和2.45萬人，最多相差約6千人，相差1.3倍。用地面積廣闊的地區(qū)，需取由人均綠地法計算的較小適度人口容量為最終城鎮(zhèn)人口容量。對用地面積狹窄的縣城，因周邊生態(tài)環(huán)境優(yōu)越，人均綠地法計算的人口容量相反會大于人均建設面積法計算結果，需取人均建設用地法計算的較小適度人口容量為最終城鎮(zhèn)人口容量。按照木桶原理，在三種計算結果中分別取最小值，作為城鎮(zhèn)適度人口容量結果。綜合起來，陜南城鎮(zhèn)體系適度人口容量為541.46萬人。

圖1 三種方法計算的陜南城鎮(zhèn)體系適度人口容量

3.1.2 最大人口容量

基于人均建設用地法、人均居住面積法、人均綠地法計算的最大人口容量分別為1 232.88萬人、1 162.16萬人和1 076.52萬人。各區(qū)縣之間，城鎮(zhèn)用地空間越廣闊，三種算法計算的人口容量差距越大。如“漢臺—南鄭—勉縣—城固—洋縣”城鎮(zhèn)群，人均建設用地法、人均居住面積法、人均綠地法計算值分別為673.5萬人、718.4萬人和577.29萬人，最大相差約141萬人口，相差1.24倍。留壩縣三種方法計算值分別為3.07萬人、3.27萬人和3.68萬人，差距約6千人，相差倍數(shù)1.20倍(見圖2)。同樣按照木桶原理，在三種計算結果中分別取最小值，作為城鎮(zhèn)最大人口容量結果。陜南城鎮(zhèn)體系最大建設用地面積的最大人口容量為1 007.21萬人，最大人口容量和適度人口容量之間相差約465萬人。

圖2 三種方法計算的陜南城鎮(zhèn)體系最大人口容量

3.2 陜南城鎮(zhèn)體系轉移人口分析

對整個陜南而言，按照適度人口容量與現(xiàn)狀非農(nóng)業(yè)人口數(shù)量計算，還可將319.66萬人的本地人口城鎮(zhèn)化；按照適度人口容量與總人口按70%城鎮(zhèn)化率計算，意味著在較高的城鎮(zhèn)化水平上，陜南需要轉出48萬人進行異地城鎮(zhèn)化。按照最大人口容量與現(xiàn)狀非農(nóng)業(yè)人口數(shù)量計算，還可將785.41萬人在本地城鎮(zhèn)化；按照適度人口容量與總人口按70%城鎮(zhèn)化率計算，陜南城鎮(zhèn)體系可轉入異地417萬人。可以發(fā)現(xiàn)，如果有足夠的產(chǎn)業(yè)支撐，陜南城鎮(zhèn)體系可以容納的城鎮(zhèn)人口數(shù)量巨大。

陜南內(nèi)部各區(qū)縣人口轉移的差異很大(見表2)。漢中盆地面積廣闊，“漢臺—南鄭—勉縣—城固—洋縣”城鎮(zhèn)群有條件建設特大城鎮(zhèn)體，城鎮(zhèn)體系人口容量巨大。從石泉延伸到漢濱的安康盆地，用地面積相對廣闊，城鎮(zhèn)空間可進一步擴展，城鎮(zhèn)體系還可容納一定數(shù)量的人口。商丹盆地、西鄉(xiāng)盆地用地較小，城鎮(zhèn)擴張范圍有限，未來吸納人口能力不足。其他各縣，無論從適度人口容量還是最大人口容量出發(fā)，因受到地形限制，未來吸納人口的能力均不足，需要異地轉移城鎮(zhèn)人口數(shù)量龐大。

3.3 陜南城鎮(zhèn)體系人口遷移區(qū)劃

在人口容量測算的基礎上，基于ARCGIS自然斷點法進行人口遷移區(qū)劃，陜南各區(qū)縣人口容量狀態(tài)可分為2個遷出區(qū)和4個遷入?yún)^(qū)(見圖3)。其中，遷入?yún)^(qū)總共涉及13個區(qū)縣，遷出區(qū)總共涉及15個區(qū)縣，遷出區(qū)縣數(shù)量略高于遷出區(qū)縣。從城鎮(zhèn)化人口遷移來看，陜南內(nèi)部分化比較顯著。

圖3 陜南城鎮(zhèn)體系人口遷移區(qū)劃圖

遷入?yún)^(qū)1包含漢臺區(qū)及周邊的南鄭區(qū)、勉縣、洋縣、城固縣，地處西部第三大平原漢中盆地，經(jīng)濟發(fā)展狀態(tài)較佳，用地受限程度小，未來可通過產(chǎn)業(yè)優(yōu)化配置，吸納城鎮(zhèn)化人口超過100萬。遷入?yún)^(qū)2為漢濱區(qū)，城鎮(zhèn)受地形影響較大，但還可進一步通過城鎮(zhèn)擴張、土地節(jié)約、集約利用等途徑吸納城鎮(zhèn)化人口超過50萬。遷入?yún)^(qū)3為商丹盆地的商州區(qū)和丹鳳縣聯(lián)合而成的城鎮(zhèn)集合體，同樣受到地形限制，城鎮(zhèn)雖可進一步擴張，但擴張范圍有限，可吸納城鎮(zhèn)人口超過10萬。遷入?yún)^(qū)4為西鄉(xiāng)、石泉、漢陰、佛坪、留壩等縣級城鎮(zhèn)，屬于城鎮(zhèn)可適當擴張類型，可吸納少量城鎮(zhèn)化人口，在0～10萬之間。其中西鄉(xiāng)盆地、漢陰盆地地域面積廣闊，但二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足，且考慮糧食安全需求，不宜過分擴張；佛坪、留壩為山區(qū)縣城，但前期城鎮(zhèn)規(guī)模小，縣域總人口少，生態(tài)環(huán)境優(yōu)越，城鎮(zhèn)用地條件除完全轉移本地城鎮(zhèn)化人口外，還可接受少量外來城鎮(zhèn)化人口。遷出區(qū)1指略陽、寧強、商南、山陽、柞水、寧陜、白河、鎮(zhèn)平、平利、嵐皋等縣，主要為城鎮(zhèn)化人口遷出區(qū)，遷出城鎮(zhèn)化人口在0～10萬，這些縣農(nóng)業(yè)人口多，但城鎮(zhèn)可發(fā)展空間小，故成為人口輸出區(qū)。遷出區(qū)2指洛南、鎮(zhèn)安、旬陽、鎮(zhèn)巴、紫陽，遷出城鎮(zhèn)化人口超過10萬，這些縣農(nóng)業(yè)人口多，城鎮(zhèn)發(fā)展空間小，且地形復雜，導致這些縣成為人口輸出明顯地區(qū)。

4 結論與建議

4.1 結 論

4.1.1 按照最大建設用地面積，陜南城鎮(zhèn)體系人口容量巨大

按照0.7的城鎮(zhèn)化率和適度人口容量，在本地城鎮(zhèn)化之外僅需輸出約48萬的城鎮(zhèn)人口。目前，陜南總人口842萬，按照0.7的城鎮(zhèn)化率，本地可以提供的城鎮(zhèn)人口為589.4萬。當城鎮(zhèn)擴大到最大建設用地規(guī)模時，陜南城鎮(zhèn)體系的適度人口容量為541.46萬人，最大人口容量為1 007.21萬人。反映出從建設用地角度，如果有良好的產(chǎn)業(yè)支撐，提供充足就業(yè)崗位，陜南人口城鎮(zhèn)化完全可以在本地完成，甚至還可吸納異地人口轉移數(shù)量417萬之巨。

4.1.2 城鎮(zhèn)化人口容量在各城鎮(zhèn)之間差異巨大，三大盆地城鎮(zhèn)是人口轉入的重點區(qū)域

漢中盆地的漢臺、西鄉(xiāng)、勉縣、城固人口容量巨大，可以建設超大城鎮(zhèn)群，人口規(guī)模可達600萬；安康盆地的漢濱、漢陰面積相對廣闊，具有聯(lián)合建設人口規(guī)模200萬～300萬大城鎮(zhèn)的用地條件；商丹盆地受地形限制，擴張范圍有限，但也可吸納超10萬轉移人口。三大盆地是人口轉入的重點區(qū)域。山區(qū)城鎮(zhèn)用地面積狹小，城鎮(zhèn)能容納的人口有限，在近期和遠期都不是城鎮(zhèn)化的主要陣地；甚至一些山區(qū)人口超載比較嚴重，是城鎮(zhèn)化人口的輸出區(qū)域，比如略陽、鎮(zhèn)巴、紫陽、洛南、鎮(zhèn)安等縣區(qū)。

4.2 政策建議

4.2.1 優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，促進人口就地城鎮(zhèn)化

人口遷移受氣候、土壤、淡水資源、礦產(chǎn)資源等自然因素和經(jīng)濟、政治、文化等人文因素的共同影響。在自然條件允許的情況下，人口遷移的主因是追求更高的經(jīng)濟收入，如改革開放后沿海區(qū)位促使外向型經(jīng)濟建立并發(fā)展，從而吸引了大量中西部人口遷入東部地區(qū)。這種產(chǎn)業(yè)布局和人口遷移模式帶來大量問題，遷入?yún)^(qū)經(jīng)濟過密，環(huán)境污染，大量外來人口難以真正融入當?shù)厣鐣?；遷出區(qū)候鳥式人口外流，“38、61、99”的人口結構難以支撐當?shù)匕l(fā)展。在東部地區(qū)面臨產(chǎn)業(yè)結構升級的時代背景下，根據(jù)產(chǎn)業(yè)的環(huán)境特征和區(qū)域特點，促進產(chǎn)業(yè)布局與人口分布相吻合，這或許應該是中國未來人口和產(chǎn)業(yè)政策的方向。陜南是我國中部的重要生態(tài)功能區(qū)、生物多樣性保護區(qū)、重要水源涵養(yǎng)區(qū)，可通過發(fā)展勞動密集型綠色農(nóng)業(yè)、勞動密集型制造類產(chǎn)業(yè)等，構建能吸納大量勞動力、少污染或者沒有污染的產(chǎn)業(yè)類型，提供充足的就業(yè)崗位，從而實現(xiàn)人口就地城鎮(zhèn)化。

4.2.2 優(yōu)化空間布局，建設漢中特大城鎮(zhèn)群

山地城鎮(zhèn)等級體系具有“扁平化”特征，即高等級城鎮(zhèn)吸納地區(qū)眾多優(yōu)質(zhì)要素，低等級城鎮(zhèn)生存空間被不斷壓縮。在生態(tài)環(huán)境優(yōu)越、農(nóng)業(yè)剩余人口數(shù)量眾多、經(jīng)濟發(fā)展落后的區(qū)域條件下，以勞動密集型企業(yè)和產(chǎn)業(yè)競爭力塑造為核心，重點發(fā)展?jié)h中、城固、南鄭、勉縣、洋縣等城鎮(zhèn)，促進漢中特大城鎮(zhèn)群的形成，以此促進陜南人口的就地城鎮(zhèn)化。