淺析相對集中行政許可權制度的法律基礎

張文杰

在我國的行政許可改革工作中，相對集中行政許可制度一直是一個重點方向，這是現(xiàn)代政府堅持行政過程過程中的精簡，統(tǒng)一和效率的必然選擇。行政機關在推行相對集中行政許可制度的過程中，必須要有法可依、于法有據(jù)，因此我們必須對其所依據(jù)的法律基礎進行分析，只有這樣，改革才能穩(wěn)定和進一步地深化。

2003年《中華人民共和國行政許可法》第二十五條規(guī)定：經(jīng)國務院批準，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能的原則，可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政許可權。該條款直接規(guī)定了相對集中行政許可權，它作為法律基礎分析的基本出發(fā)點，也因而成為了學界對相對集中行政許可制度研究的焦點。

1 分析相對集中行政許可制度的概念

1.1 相對集中行政許可制度的概念

對上述《行政許可法》第二十五條的規(guī)定，我們可以作出如下的理解：相對集中行政許可權，是指經(jīng)有關機關決定，將有關行政機關的行政許可權進行集中，交由一個行政機關統(tǒng)一行使。行政許可權被相對集中后，原行政機關不再行使已經(jīng)交由一個行政機關統(tǒng)一行使的行政許可權。關于相對集中行政許可權概念的理解，學術界是從已經(jīng)發(fā)展成熟的相對集中的行政處罰權衍變而來的。因為他們都是基于現(xiàn)代政府在堅持精簡、統(tǒng)一、效能原則下作出的法律制度上的規(guī)定，因此，二者在表達和理解上，有較多的相似之處。但這只是形式意義上的，從根本上來說，這是兩項不同的制度。

1..2 相對集中行政許可權的內涵

相對集中行政許可權的內涵，就是依照現(xiàn)有的法律規(guī)定，在不改變相關單行的法律、法規(guī)規(guī)定時，對有關單行法律、法規(guī)規(guī)定的行政許可的主體進行調整，將其享有的法定的行政許可權合理地進行相對集中，通過實現(xiàn)對許可流程的簡化，從而達到便利許可申請人的目的，這也是對第二十五條精簡、效能的體現(xiàn)。

我國現(xiàn)行的法律、法規(guī)明確規(guī)定了行政機關相應行政職權的行使主體，而通過對《行政許可法》第二十五條的理解，我們可以發(fā)現(xiàn)，在法律授權的前提下，經(jīng)過一定的程序確認后，相關行政職權行使的主體可以被調整。這種調整方式，一方面不會改變原有的法律制度對相關行政主體職權的規(guī)定，這種對行政許可權進行相對集中的方式有利于法律體系的發(fā)展和穩(wěn)定;另一方面也不用通過變更各種規(guī)范性文件來授權新的行政主體來行使相關職權，這也有利于維護行政主體對于行使相關職權的主體資格。

2 相對集中行政許可權制度的特點

2.1 被集中的是必須是行政許可權

在討論行政許可權之前，有必要先了解一下行政許可的概念。行政許可，是指在法律一般禁止的情況下，行政主體根據(jù)行政相對人的申請，通過某種形式化的確認，依法授予特定的行政相對人從事某種活動或為一定行為的權利或資格的行為。簡單來說，行政許可就是法律對某些人的一些行為的一種特殊授權。但是，這種行政許可包括哪方面的內容，在我國《行政許可法》第十六條中有具體規(guī)定：行政法規(guī)可以在法律設定的行政許可事項范圍內，對實施該行政許可做出具體規(guī)定。這是我國法律對設定行政許可的規(guī)定，設定是一個從無到有的問題，其具體授權內容由具體的法律進行規(guī)定，這便是第十六條的具體含義。

2.2 行政許可權可被“相對集中”

由于法律已經(jīng)具體地規(guī)定了行政許可，本節(jié)要討論的便是本制度中的行政許可權必須是可以被集中的。在行政程序中，包括許可、強制、處罰、信息公開等，其整體構成了一個完整的行政機制。在這整個行政程序中，作為相對集中行政許可制度中要討論的行政許可權，其必須是可以被“相對集中”的，即其必須可以和整個行政程序中的其他制度進行剝離，然后將其可以再次作為一個獨立的程序交由一個部門進行其權力的行使。若有些行政許可權與其他程序不可分割，或者被剝離出來后，反而會增加整個系統(tǒng)的負擔，像一些技術性要求較強的領域，比如：規(guī)劃、建設等，或者是一些需要進行特殊許可的領域，如果進行集中，反倒不能夠實現(xiàn)效能的目的，因此，對其還是不進行“相對集中”的好。

2.3 集中的方式相對靈活

依照《行政許可法》二十五條之規(guī)定：經(jīng)國務院批準，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能的原則，可以決定一個行政機關行使有關機關的行政許可權。本條法律規(guī)定了行政許可權被集中起來后可以由一個行政機關行使，但這個行政機關是由原來的行政機關綜合負責被集中起來的行政許可權，還是成立一個新的行政機關，然后將被集中起來的行政許可權交由其行使，法律并沒有明確的規(guī)定。

在具體實踐中，我國具體形成了兩種模式：一種是“一站式”服務。這種模式主要是依靠政府建設綜合性的行政服務中心，將相關職能部門的行政許可業(yè)務集中到一個服務大廳，實行一個窗口對外。這種模式下，行政許可的具體負責部門還是原來的行政機關，只是相當于把原來分散在不同部門受理不同行政許可的機構給集中了起來。第二種模式是成立行政審批局。新成立的行政審批局是政府主管行政審批事項辦理工作的政府工作部門。這種模式就是把有關部門的行政許可權給剝離了出來，獨立地交由一個新的部門行使，原來的部門不再承擔相關行政許可職責。這種對行政許可權進行相對集中的方式更加地有利于對被集中起來的行政許可權進行規(guī)范化管理，并且在行政相對人的權利受到侵害時，其可以依照已有法律規(guī)定的救濟途徑進行自我權利的維護，這樣看來，這種模式對原有法律體系的穩(wěn)定也是一種維護。以上兩種模式都是對相對集中行政許可制度理解下的創(chuàng)新，并且在具體實踐中，各有地區(qū)對其進行實踐。

3 相對集中行政許可權制度的基本原則

根據(jù)《行政許可法》第二十五條的規(guī)定，有權實行相對集中行政許可制度的政府應該秉持精簡、統(tǒng)一、效能的原則，對相關部門的行政許可權進行集中。因此，精簡、統(tǒng)一、效能也就成為了被法律明確規(guī)定的實施相對集中行政許可制度的基本原則。

精簡，主要是指在行政許可權在被集中起來后，行使相對集中行政許可權的機構規(guī)模絕對不可以大于行政許可權被集中起來前的機構規(guī)模，其最主要是體現(xiàn)在相關人員的數(shù)量以及許可流程的程序上;統(tǒng)一，是指將其他機構相關的或相類似的行政許可權被集中之后，統(tǒng)一由一個機構行使，其具體表現(xiàn)在統(tǒng)一受理以及在需要承擔責任時一個窗口對外;效能，是指行政許可集中行使后，應該能夠比集中之前更有效率，能夠獲得更大的效益，并且效能也是行政法的一個基本原則，其包括行政效率和便利當事人兩個具體內容，而這兩個內容在相對集中的行政許可制度中都有很突出的表現(xiàn)。

另外，由于本制度被規(guī)定于《行政許可法》，所以行政法的基本原則對其同樣適用，比如：合法、合理、誠實信用、權責相統(tǒng)一等。這些原則對本制度的實踐具有極其重要的現(xiàn)實指導意義，但由于其對整個行政體系的普適性，故對筆者的此篇論述沒有太大的意義，不再贅述。

4 相對集中行政許可法律制度的理論基礎

相對集中行許可制度是行政法體系中的一個具體制度，而行政法的理論基礎是分權原理，因此，筆者認為本制度也遵循同樣的原理，雖然我國并不實行西方的三權分立制度，但分權的思想?yún)s一直被我們借鑒。就如我國行政機關的各項行政權內容包括：制定規(guī)范權、行政決定權、行政強制處置權、行政監(jiān)督檢查權、行政委托權。根據(jù)這種思想的指導，我們又可以將我國的行政管理活動分解整合為：行政決策權、審批許可權、檢查處罰權和行政監(jiān)督權。而將行政的審批許可權單獨剝離出來，將其集中交由一個部門，這恰恰是對分權思想的應用。這種方式保證了行政許可的集約化、高效化、統(tǒng)一化，而這又恰恰反映了相對集中行政許可制度的基本原則的要求。

5 結語

《行政許可法》第二十五條確立了相對集中行政許可權制度，具有相當充分的法律依據(jù)和深厚的理論基礎，符合憲法和法律的相關規(guī)定，因此，相對集中行政許可制度于法有據(jù)，體現(xiàn)了行政法合法行政的基本原則;并且它的產(chǎn)生對于節(jié)約行政成本、精簡政府機構、制約權力濫用、建設法治政府等都發(fā)揮著積極的作用，于理又非常契合社會發(fā)展對政府行政的需要，這方面又滿足合理行政的要求。管理只是手段，而效益、自由、幸福乃是最終目的。我們應該堅持這樣的想法，在推行的過程中，進一步對其進行完善和發(fā)展。

（作者單位：西北政法大學）