充分釋放人民代表大會(huì)制度中協(xié)商民主的功能

周美雷

當(dāng)前，協(xié)商民主成為我國社會(huì)主義民主政治建設(shè)的主要內(nèi)容。黨的十九大報(bào)告指出，“協(xié)商民主是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式，是我國社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢。要推動(dòng)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展，統(tǒng)籌推進(jìn)政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會(huì)組織協(xié)商”[1]。在人民代表大會(huì)制度體系中，充分激活協(xié)商民主的運(yùn)作機(jī)制，大力發(fā)揮協(xié)商民主的“商量”功能，是當(dāng)前大力加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的需要，也是充分發(fā)揮人民代表大會(huì)制度作用的需要。

?????? ?一、協(xié)商民主是人民代表大會(huì)制度的應(yīng)有功能

我國的人民代表大會(huì)制度作為國家的根本政治制度，其創(chuàng)制之初即內(nèi)涵了協(xié)商民主的政治功能，隨著人民代表大會(huì)制度的發(fā)展完善，其內(nèi)涵的協(xié)商民主運(yùn)行機(jī)制也逐漸豐富和規(guī)范，人大制度體系中的協(xié)商民主與政協(xié)制度的協(xié)商民主既有一定的歷史淵源，也有顯著的不同。

（一）人民代表大會(huì)制度內(nèi)嵌協(xié)商民主的政治基因。人民代表大會(huì)制度作為我國的根本政治制度，其建制之初已經(jīng)蘊(yùn)含了協(xié)商民主的政治基因。我國的人民代表大會(huì)制度肇始于中國人民政治協(xié)商會(huì)議，是中國共產(chǎn)黨為了籌建新政權(quán)，建立民主聯(lián)合政府，聯(lián)合各民主黨派、各人民團(tuán)體、各社會(huì)團(tuán)體、無黨派民主人士、各界愛國人士共同創(chuàng)立的肩負(fù)建國重任的新政治協(xié)商組織，在建構(gòu)新政權(quán)和組建中央政府的過程中充分體現(xiàn)了中共的政治領(lǐng)導(dǎo)和各民主黨派、團(tuán)體和愛國人士的共同政治協(xié)商作用。1949年9月，新政協(xié)第一屆全體會(huì)議在北平隆重召開。會(huì)議由 46 個(gè)單位 662 名代表組成，其中黨外人士約占 56%，體現(xiàn)了空前的廣泛性和巨大的包容性。會(huì)議代表的產(chǎn)生即經(jīng)過了很多次的反復(fù)協(xié)商，是社會(huì)各方面政治主體的代表性人物。新政協(xié)通過了“共同綱領(lǐng)”“政協(xié)組織法”“中央人民政府組織法”三個(gè)具有重大歷史意義的文件，為新中國的建立和中央人民政府的建立確立了法理基礎(chǔ)。新政協(xié)創(chuàng)制的臨時(shí)憲法即共同綱領(lǐng)，起到了代行全國人民代表大會(huì)職權(quán)的作用，產(chǎn)生了第一屆中央人民政府和其他國家政權(quán)機(jī)關(guān)。新政協(xié)充分運(yùn)用了中國共產(chǎn)黨主導(dǎo)的協(xié)商民主的政治溝通模式，具有顯著的中國式協(xié)商民主的特點(diǎn)，并將協(xié)商民主作為新中國政治生活的一種民主模式作了制度性的規(guī)定，標(biāo)志著協(xié)商民主制度在我國的初步確立。1954年9月，第一屆全國人民代表大會(huì)在北京勝利召開，大會(huì)通過了第一部憲法即五四憲法，標(biāo)志著代行全國人民代表大會(huì)職權(quán)的新政協(xié)步入新的歷史階段。第一屆全國人民代表大會(huì)一開始就承接了新政協(xié)的協(xié)商民主傳統(tǒng)，這不僅表現(xiàn)在選舉前對國家領(lǐng)導(dǎo)人的候選名單與民主黨派反復(fù)協(xié)商，而且表現(xiàn)在我國第一部憲法的醞釀與產(chǎn)生上。五四憲法是在共同綱領(lǐng)的基礎(chǔ)之上，充分運(yùn)用協(xié)商民主的手段和民主的程序，通過總結(jié)和凝練建國五年來的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，建立了新中國的根本政治制度及其基本法律體系，從而完成了建構(gòu)國家的使命。應(yīng)該說從第一屆全國人民代表大會(huì)開始，人民代表大會(huì)制度就已經(jīng)內(nèi)涵了豐富的協(xié)商民主原則，保留了大量的協(xié)商民主制度與運(yùn)作機(jī)制。此外，在普選的地方人民代表大會(huì)產(chǎn)生前，地方各屆人民代表會(huì)議也在代行地方人大的職權(quán)，既作為地方的一級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)，同時(shí)也作為地方重要公共事務(wù)的議事協(xié)商機(jī)關(guān)。地方各屆人民代表會(huì)議是從多種形式的座談會(huì)開始民主建設(shè)的，“北平和平解放后，以彭真為書記的北平市委，從召開黨內(nèi)代表會(huì)議和黨外工人代表會(huì)議、農(nóng)民代表會(huì)議開始，陸續(xù)召開黨外人士的政治座談會(huì)、工商界的經(jīng)濟(jì)座談會(huì)、文教座談會(huì)及其他解決專門問題的各種小型座談會(huì)。在摸清了實(shí)際問題和群眾訴求之后，彭真決定把開好市各界人民代表會(huì)議提上日程”[2]。普選產(chǎn)生的人民代表大會(huì)會(huì)議召開后，地方人大也都承接了會(huì)議協(xié)商的政治傳統(tǒng)，民主協(xié)商成為地方各級(jí)人民代表大會(huì)的運(yùn)作手段。時(shí)至今日，人民代表大會(huì)制度仍然具有濃厚的協(xié)商民主基因，其代表制度、選舉制度、會(huì)議制度以及監(jiān)督制度均內(nèi)涵了豐富的協(xié)商民主的運(yùn)作邏輯，人民代表大會(huì)制度不僅本身成為社會(huì)主義協(xié)商民主發(fā)展的重要形式之一，而且人大制度也為社會(huì)主義協(xié)商民主的規(guī)范化運(yùn)作提供了拓展空間。

（二）人民代表大會(huì)制度中的協(xié)商民主的性質(zhì)是人民協(xié)商。協(xié)商民主內(nèi)涵豐富，我們可以從多個(gè)層面予以解讀。從民主的價(jià)值層面來看，協(xié)商民主代表了政治多元主義的一種文化，在西方是對當(dāng)代政治冷淡主義的一種現(xiàn)實(shí)回應(yīng)，在我國則是社會(huì)主義民主政治的重要構(gòu)成，從建國伊始政治協(xié)商制度即作為國家四項(xiàng)基本政治制度形態(tài)而存在發(fā)展。協(xié)商民主作為民主政治的一種價(jià)值形態(tài)展現(xiàn)的是國家政治權(quán)力的一種運(yùn)行方式，體現(xiàn)了國家與社會(huì)中各類政治主體通過對話、討論、辯論、協(xié)商、選舉等過程進(jìn)行政治決策和決定重大利益分配的民主模式。從民主的工具理性層面來看，協(xié)商民主可以作為一種有效的政治治理工具，展現(xiàn)的是民眾通過自由而平等的對話、討論、審議等方式，發(fā)表對國家公共政策的意見和建議，參與公共政治生活的過程，反映的是國家政治對公民的政治參與的一種包容。作為一種治理工具，協(xié)商民主可以為國家治理服務(wù)，也可以為公共利益團(tuán)體的治理服務(wù)。就協(xié)商民主在我國的政治實(shí)踐來看，我們不能簡單地將協(xié)商民主等同于人民政協(xié)系統(tǒng)的政協(xié)民主，認(rèn)為協(xié)商民主僅存在于政協(xié)機(jī)制之中，并由此推導(dǎo)出人大制度體現(xiàn)的是選舉民主，政協(xié)制度體現(xiàn)的是協(xié)商民主，而在人民代表大會(huì)制度體系中不能進(jìn)行協(xié)商民主。事實(shí)上，從協(xié)商民主的內(nèi)涵來看，無論是作為政治治理工具的協(xié)商民主還是作為國家政治權(quán)力運(yùn)行的一種方式的協(xié)商民主，在人民代表大會(huì)制度中均可以發(fā)揮重要作用。人大制度體系中的協(xié)商民主屬于人民協(xié)商范疇，是人民群眾通過人大及其常委會(huì)擁有的立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)等，就國家政治、社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重大問題以及事關(guān)人民群眾切身利益的具體問題進(jìn)行民主協(xié)商、匯集民意、增進(jìn)共識(shí)，實(shí)現(xiàn)人民民主的過程。中共中央《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》指出，協(xié)商民主是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，人民內(nèi)部各方面圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題，在決策之前和決策實(shí)施之中開展廣泛協(xié)商，努力形成共識(shí)的重要民主形式[3]。人民代表大會(huì)作為國家政權(quán)機(jī)關(guān)，正是人民群眾在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下圍繞國家和社會(huì)重大問題開展民主協(xié)商，維護(hù)人民群眾根本利益，行使當(dāng)家作主權(quán)利的地方。人民代表大會(huì)制度的運(yùn)行，人民當(dāng)家作主權(quán)利的行使，都必然需要廣泛的運(yùn)用協(xié)商民主的機(jī)制。但是，人大制度體系中的協(xié)商民主機(jī)制與人民政協(xié)制度中的協(xié)商民主機(jī)制有很大不同。政協(xié)協(xié)商是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，通過民主黨派和無黨派政治團(tuán)體和民主人士就共同關(guān)心的重大政策和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等的重大問題與執(zhí)政黨官員通過溝通、交流、協(xié)商、對話等形式來增強(qiáng)共識(shí)、達(dá)成一致，最終實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過程。政協(xié)協(xié)商的另一項(xiàng)主要功能是為了匯集社會(huì)各方面政治主體的政治建議和政策意見，幫助中國共產(chǎn)黨提高執(zhí)政效率、改善政策質(zhì)量，更好地實(shí)現(xiàn)執(zhí)政目標(biāo)，為人民群眾的根本利益服務(wù)。與人民政協(xié)的政治協(xié)商屬性相比較，人民代表大會(huì)制度里的協(xié)商民主更具有事務(wù)性、技術(shù)性和群眾性的特征，協(xié)商民主的主體、類型、范圍、途徑、方式方法以及具體的協(xié)商運(yùn)作機(jī)制均大大超越了政治協(xié)商的范疇?？傊嗣翊泶髸?huì)制度內(nèi)涵了兩種民主形式，即選舉民主和協(xié)商民主?！叭嗣裢ㄟ^選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進(jìn)行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是中國社會(huì)主義民主的兩種重要形式。在中國，這兩種民主形式不是相互替代、相互否定的，而是相互補(bǔ)充、相得益彰的，共同構(gòu)成了中國社會(huì)主義民主政治的制度特點(diǎn)和優(yōu)勢?！盵4]而人大制度體系中的協(xié)商民主更是直接體現(xiàn)了人民民主的重要內(nèi)涵，更能保障和展示人民群眾透過人民代表大會(huì)機(jī)制行使國家權(quán)力的權(quán)利。

?????? ?二、充分釋放人民代表大會(huì)制度中的協(xié)商民主功能

人民代表大會(huì)制度及其運(yùn)行機(jī)制中蘊(yùn)含有協(xié)商民主的政治功能。大力推進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主就需要將其激活，使協(xié)商民主在人大的現(xiàn)有制度體系中以制度化和程序化的方式運(yùn)轉(zhuǎn)。同時(shí)，努力釋放人大制度運(yùn)行機(jī)制中的協(xié)商民主的功能，創(chuàng)設(shè)人大體系中協(xié)商民主的運(yùn)行邏輯。一般來看，人大制度中協(xié)商民主的功能可分為內(nèi)生功能和拓展功能。

（一）內(nèi)生功能主要體現(xiàn)在人大的立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、任免權(quán)和決定權(quán)所蘊(yùn)含的協(xié)商功能上

1.立法協(xié)商。立法是人大及其常委會(huì)的法定職權(quán)，協(xié)商民主是人大及其常委開展立法工作經(jīng)常性使用的工作手段，通過使用各種協(xié)商民主的方式，廣泛聽取公眾的意見和建議，暢通社會(huì)各階層和各群體的利益表達(dá)渠道，實(shí)現(xiàn)人大立法的科學(xué)化和民主化。立法協(xié)商不僅僅體現(xiàn)在立法的啟動(dòng)階段，更體現(xiàn)在立法的全過程。是否立法以及對何種事項(xiàng)進(jìn)行立法，這不能僅僅是立法機(jī)關(guān)自己決定的事務(wù)，而應(yīng)該是公眾能夠從立法源頭參與、了解并對相關(guān)立法事項(xiàng)必要性和緊迫性有發(fā)表意見的權(quán)利的民主政治問題。啟動(dòng)立法過程中的協(xié)商民主要義在于公眾之于立法事項(xiàng)的知情權(quán)。公眾對于立法機(jī)關(guān)的立法規(guī)劃應(yīng)該事先了解和熟悉，對于擬定的立法事項(xiàng)可以發(fā)表意見和建議，立法機(jī)關(guān)因此需要增加立法規(guī)劃的信息披露，體現(xiàn)開門立法。公眾對于立法機(jī)關(guān)的擬定立法事項(xiàng)必要性和緊迫性發(fā)表意見與建議，使立法的意圖體現(xiàn)人民的意志，立法的議題契合當(dāng)前的需要，避免立法的隨意性和長官意志。在既定立法事項(xiàng)的議決過程中協(xié)商民主則更為重要。其中立法聽證作為立法程序中的必經(jīng)階段集中體現(xiàn)了協(xié)商民主之于立法過程的重要性。立法聽證有利于增加立法的科學(xué)性和規(guī)范性，實(shí)現(xiàn)立法過程中的公民有序政治參與，體現(xiàn)人民民主的價(jià)值，使立法能夠更好地體現(xiàn)人民的意愿。此外，立法過程中各種研討會(huì)、座談會(huì)、利用各種媒體公開征求意見等形式也是立法過程中的協(xié)商民主的常用方式。

2.監(jiān)督協(xié)商。監(jiān)督協(xié)商既表現(xiàn)在人大及其常委會(huì)的立法過程中，也表現(xiàn)在人大及其常委會(huì)對“一府兩院”的具體監(jiān)督事項(xiàng)和監(jiān)督工作過程中。在人大及其常委會(huì)的立法工作中，特別是在立法草案的起草、討論和面向社會(huì)公眾公開征求意見和建議的過程中，廣泛使用的座談會(huì)、專家論證會(huì)、專題研討會(huì)以及專門的問卷調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)報(bào)紙等大眾媒體的形式和手段均體現(xiàn)了監(jiān)督協(xié)商的特征，通過運(yùn)用協(xié)商民主的方式對立法工作與立法過程進(jìn)行監(jiān)督，使人大的立法工作既能聽取有關(guān)專家的意見，也能夠聽取普通公民的意見和建議，從而盡可能使各方面各社會(huì)階層的利益和訴求都能得到體現(xiàn)與表達(dá)。在對“一府兩院”的監(jiān)督工作中，監(jiān)督協(xié)商主要表現(xiàn)為聽取和審議“一府兩院”的工作報(bào)告、組織人大常委會(huì)成員和有關(guān)人大代表就具體的人大監(jiān)督事項(xiàng)進(jìn)行執(zhí)法檢查、代表視察、專題調(diào)研，在人大及常委會(huì)會(huì)議期間進(jìn)行專項(xiàng)事項(xiàng)的詢問或質(zhì)詢。特別是在監(jiān)督的過程中，切實(shí)運(yùn)用好協(xié)商民主機(jī)制與“一府兩院”做好溝通、交流、討論和協(xié)商等工作，進(jìn)而一方面做到真正落實(shí)好人大的決定和決議，另一方面妥善處理好人大監(jiān)督與支持政府的關(guān)系，做到人大監(jiān)督與支持政府工作相得益彰。此外，在人大預(yù)算審查的監(jiān)督工作中，監(jiān)督協(xié)商可以發(fā)揮獨(dú)特而重要的作用。例如，目前在很多地方興起的民主懇談會(huì)就是監(jiān)督協(xié)商在人大監(jiān)督機(jī)制中運(yùn)行的具體實(shí)踐。在基層人大預(yù)算審議工作中，動(dòng)員和邀請部分群眾積極參與到地方人大預(yù)算草案的討論中，通過民主懇談會(huì)的形式，運(yùn)用民主審議和民主協(xié)商的手段，一方面可以實(shí)現(xiàn)群眾與政府對本地的預(yù)算草案要點(diǎn)形成共識(shí)，以利于預(yù)算草案最終借助人民代表大會(huì)機(jī)制形成地方預(yù)算決議，另一方面在群眾進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督和民主懇談的過程中也實(shí)現(xiàn)了對群眾的民主意識(shí)的培養(yǎng)和民主技能的訓(xùn)練。應(yīng)該說民主懇談會(huì)作為地方人大預(yù)算監(jiān)督的一種手段，較好地實(shí)現(xiàn)了協(xié)商民主與人大監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合，既展示了協(xié)商民主在人大民意溝通與民意表達(dá)中的積極作用，也體現(xiàn)了協(xié)商民主在人大監(jiān)督機(jī)制中的制度性價(jià)值。人大及其常委會(huì)可以將地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大事項(xiàng)和事關(guān)群眾切身利益的重要事項(xiàng)列入監(jiān)督協(xié)商的范圍，在擬定和設(shè)置相關(guān)監(jiān)督議題的時(shí)候，充分征求各方面的意見后運(yùn)用民主協(xié)商的方式?jīng)Q定人大及其常委會(huì)監(jiān)督的議題。在圍繞監(jiān)督議題開展具體的事項(xiàng)監(jiān)督的工作中，需要開展相關(guān)的調(diào)研工作，并在調(diào)查研究的過程中充分聽取各方的意見建議，廣泛征詢民情民意，實(shí)現(xiàn)人大監(jiān)督工作的民主化和公開化。此外，人大及其常委會(huì)還可以運(yùn)用監(jiān)督協(xié)商的手段對人大及其常委會(huì)的監(jiān)督工作狀況進(jìn)行社會(huì)評估或第三方評估，使人大監(jiān)督權(quán)落到實(shí)處，增強(qiáng)監(jiān)督的效果。

3.決定協(xié)商與任免協(xié)商。人大決定協(xié)商就是人大在審議重大問題、作出重要決定過程中，通過邀請公民旁聽或舉行聽證會(huì)等方式，公開決定的事項(xiàng)并征詢廣大人民群眾的意見，確保人大的重大決定事項(xiàng)具有一定的民意基礎(chǔ)，增強(qiáng)人大決定的科學(xué)性和民主性。當(dāng)前，已經(jīng)有地方人大及其常委會(huì)在審議和決定本地區(qū)的一些重大事項(xiàng)前，比如涉及地方發(fā)展規(guī)劃和城市規(guī)劃、政府重大項(xiàng)目投資和重大民生項(xiàng)目安排等，通過媒體宣傳和公開的報(bào)道，吸引公眾了解人大決定事項(xiàng)，及時(shí)關(guān)注重大事項(xiàng)的決定進(jìn)程，鼓勵(lì)和動(dòng)員群眾參與到人大的重大事項(xiàng)決策過程中來。協(xié)商民主也因之成為討論決定地方重大事項(xiàng)的法定程序或重要環(huán)節(jié)，從而大大提升人大決定工作的透明度，增加了地方人大決策的公開化、民主化和科學(xué)化程度。任免協(xié)商是人大在涉及“一府兩院”的重要人事任免事項(xiàng)中行使法定任免權(quán)進(jìn)行的民主協(xié)商過程。這一過程包含了人事任免前的公告與公示，有關(guān)部門通過公示征求群眾對該任免事項(xiàng)的意見。對于群眾沒有異議的才按法定程序提交人大常委會(huì)審議通過任免決定，發(fā)布任免公告。對群眾有異議的，人大常委會(huì)暫緩審議，退回相關(guān)部門予以重新審核和審查。任前的公示與人大常委會(huì)審議前的擬任人員的述職有助于加深人大常委會(huì)組成人員對該任免人員的了解，增加任免決定的科學(xué)性。此外，人大常委會(huì)的任免協(xié)商在一定意義上也內(nèi)涵了人大與黨委就“一府兩院”重要的人事安排進(jìn)行一定范圍和一定程度的民主協(xié)商過程，使國家權(quán)力機(jī)關(guān)與黨對國家機(jī)關(guān)和政府行政的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。應(yīng)該說，這也是協(xié)商民主在國家重要人事任免安排中發(fā)揮作用的形式，是國家權(quán)力機(jī)關(guān)依法行使任免權(quán)與“黨管干部”原則有機(jī)統(tǒng)一的保障機(jī)制。當(dāng)然，對于人大及其常委會(huì)的重大事項(xiàng)決定權(quán)和人事任免權(quán)，目前人大及其常委會(huì)運(yùn)用的范圍有限，程度較低，頻次較少，作用有限。黨對國家和政府的絕對領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的強(qiáng)勢地位，使得人大在國家政治經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的重大決策中整體作用受到局限，更多的作用表現(xiàn)在讓黨委和政府的重要決策合法化和程序化上。但是作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的人大，憲法和法律均賦予人大及其常委會(huì)在社會(huì)公共事務(wù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重大事項(xiàng)決定權(quán)和人事任免權(quán)上可以發(fā)揮更加積極更為有效的協(xié)商民主作用。