美國參議院聽證制度和工作程序

顧揚

聽證是美國參議院開展工作和發(fā)揮影響的重要方式。在立法和政策制定過程中，聽證是收集信息的有效手段，在監(jiān)督工作中，參議院可以通過聽證掌控政府活動的開展和公共項目的進展，最重要的是聽證提供了機會，讓公眾能夠知曉并參與法律和政策制定過程，是反映各階層訴求、釋放群體性負面情緒、形成社會共識的平臺。從數(shù)量和頻率上來說，參議院召開的聽證會不低于普通會議，是日常性工作之一。

?????? ?一、法律依據(jù)

聽證的法律依據(jù)來自參議院議事規(guī)則第二十六條。在近100頁的議事規(guī)則中，這一條的篇幅約有8頁，對聽證的法定人數(shù)、證人陳詞、工作流程等作了全面規(guī)定。根據(jù)議事規(guī)則，開展聽證的主體是參議院各委員會，雖然委員會必須遵循參議院議事規(guī)則，但在開展聽證的過程中，還是有充分的自主權和靈活性。因為每個委員會都需要制定自己的議事規(guī)則，很多委員會的議事規(guī)則都對參議院粗線條的聽證制度進行了細化和補充，同時一些不成文的慣例也在實踐中發(fā)揮著作用。這些規(guī)則和慣例共同構成了聽證的法律依據(jù)，也為聽證工作的開展提供了基礎。

?????? ?二、聽證的類型

所有的聽證都遵循參議院議事規(guī)則，也有著類似的工作程序，但幾類不同的聽證在具體操作上還是存在一定的區(qū)別。根據(jù)不同的目的和用途，參議院的聽證一般可分為立法、監(jiān)督、調查、確認四種。另有一種被提及較多的現(xiàn)場聽證，分類標準是聽證會召開的地點，不宜與這四種并列，后文會有所介紹。

1.立法聽證

對于有可能進入立法程序的政治議題，相關委員會往往采取聽證會的方式收集信息并進行評估。在立法聽證會上，不同背景、不同立場的證人擺事實、講道理，論證自己的觀點，甚至可以同聽證現(xiàn)場的參議員、學者、政府官員以及利益集團代表相互辯論，能夠讓參議員和國會工作人員掌握大量信息，了解各方訴求，對立法工作很有裨益。

2.監(jiān)督聽證

在參議院的聽證工作中，監(jiān)督聽證占有很大比重。這種聽證的出發(fā)點是研究審查法律實施情況或政府活動，一般著眼于聯(lián)邦項目的完成質量和政府官員的行為表現(xiàn)，以確保法律實施遵循了立法機關的原意，以及政府的公共政策符合人民利益。監(jiān)督聽證意圖督促政府改進完善工作，促進依法行政，從這一點上來看，有些類似于全國人大常委會的專題詢問。全國人大常委會的監(jiān)督工作有時候會結合立法評估一并開展，美國參議院也經常將監(jiān)督政府項目和相關領域的立法工作結合，一并開展聽證，以提高效率、節(jié)約資源。

3.調查聽證

調查聽證是聽證類別中比較不愉快的一種，也是較多對證人使用強制措施的一種。因為當參議院決定開展這種聽證的時候，一般來說有些不好的事情已經發(fā)生了，或者是政府官員行為失當，或者是公民、企業(yè)的行為暴露出法律漏洞，引發(fā)軒然大波，需要修改法律進行補救。國會調查的權限非常廣泛，調查聽證向來也是社會關注的焦點，人民群眾和新聞媒體喜聞樂見，學者反復研究，影響大的甚至載入史冊。例如“水門事件”的真相，就是在國會調查聽證會上一步步被揭開，最終尼克松總統(tǒng)為得到司法豁免，不得已辭去職務。

4.確認聽證

這種聽證的依據(jù)，是參議院的特有職權，即“建議和批準”總統(tǒng)關于重要政府官員和最高法院大法官的提名。正常情況下，參議院尊重總統(tǒng)的人事任免權，確認聽證會只是走個過場，但是某些時刻某些官員的提名，也會極具爭議而導致強烈反彈。2018年9月27日，特朗普總統(tǒng)提名的大法官人選布雷特·卡瓦諾，就因被質疑私生活不檢，不得已在參議院確認聽證會上同一名女子當面對質，最后在兩黨議員的混戰(zhàn)中，僅以50∶48的優(yōu)勢涉險投票過關。因為這場全球現(xiàn)場直播的聽證會，卡瓦諾也成了美國目前知名度最高的最高法院大法官。

?????? ?三、聽證會工作程序

如前所述，參議院開展聽證的主體是各委員會，除了常設委員會以外，小組委員會也可開展聽證，對于影響面較大的議題，兩個以上的委員會還可以聯(lián)合開展聽證。盡管委員會和小組委員會的數(shù)量不少，相比無窮無盡的議案來說，時間和日程都是稀缺資源。對于委員會來說，決定開展一項聽證之前，需要做的是在成百上千的議案中，選擇值得投入資源進行探討的議題，并且評估開展聽證會不是研究這一議題的最佳方式。每位參議員都有權建議某個委員會開展聽證，但決定權掌握在委員會主席手里。為了使委員會主席能夠正確評估哪些議題值得開展聽證，工作人員常常會編纂聽證會初步備忘錄，包含擬開展聽證的各個議題的詳細信息。而在確定了聽證的議題后，對于委員會的參議員和工作人員來說，工作也是大量而復雜的。

1.時間地點安排和信息公布

委員會和參議員的日程都非常繁忙，因此聽證時間的安排需要細致周密的協(xié)調。為了避免日程安排產生沖突，參議院設有立法信息系統(tǒng)，每周向所有參議員的辦公室發(fā)送委員會日程安排報告，內容涵蓋其所在委員會和小組委員會接下來兩周的詳細日程安排。同樣的，每個委員會也會收到本委員會所有成員的日程安排報告，供委員會領導和工作人員確定日程時參考。當然，對于工作人員來說，委員會領導的時間安排一定是需要優(yōu)先考慮的問題。

根據(jù)參議院議事規(guī)則，不論是否在參議院會期期間，委員會都可以召開聽證會。但是某一天參議院召開會議兩小時后，或者會期期間的下午兩點后，不得安排聽證會。這一規(guī)定主要是為了避免日程沖突，但是預算撥款委員會不受此條約束，其他委員會在成員一致同意的情況下也可以忽略。另外，議事規(guī)則要求上午召開的聽證會在十一點前結束，或者從十一點開始到下午兩點結束，以盡量錯開參議院會議和委員會會議的時間。不過這條規(guī)定聽起來就不是十分靠譜，不管在哪個國家，都是開會容易散會難，設定開始時間沒問題，但是問題沒問完、講話沒盡興，怎么個結束法？在實踐中，委員會也都從實際出發(fā)，沒有誰真去嚴格執(zhí)行。

聽證會的開始時間并沒有嚴格規(guī)定，不過不能太早，一般在9：30以后。這很容易理解，總不能讓參會人員睡眼惺忪往國會山趕。至于結束時間，通知和網站公示里都不會出現(xiàn)，開到什么時候算什么時候。不過一般來說主持人會有所把握，參會人員通常也有默契，原因也很容易理解，開得太久弄不好還要管飯，總不能讓大家餓著肚子討論。對于委員會和工作人員來說，安排用餐都是能避免就避免的麻煩。當然，這些問題并不是主要考量，詢問的效果才是決定因素。例如2018年4月10日，F(xiàn)acebook的創(chuàng)始人扎克伯格就因用戶數(shù)據(jù)泄露問題，作為唯一的證人到參議院作證，聽證會從上午9：45開始，持續(xù)了近5個小時。中途主持人宣布休會5分鐘，但從現(xiàn)場直播視頻上看，實際上休息了約15分鐘，可以說十分高效，估計參會人員也就吃了個三明治，喝了杯咖啡。如果我們在會務工作中遇到此類情況，中途休息時間勢必要安排得長一些，因為中餐要比西餐復雜耗時。

地點問題相對簡單，絕大多數(shù)聽證會都在國會山召開，但是會議室需要提前預訂。如果某個時段本委員會的會議室已經被占用，工作人員就需要協(xié)調使用其他委員會的會議室，或者申請使用參議院的會議室。

時間地點確定后需要讓社會公眾知曉。參議院議事規(guī)則規(guī)定，委員會應至少提前一周公布聽證會的時間、地點和議題。預算撥款委員會仍然特殊，不受此條限制。另外一些委員會也在自己的議事規(guī)則中對此規(guī)定設置了但書，以便在特殊情況下能夠緊急召開聽證會。參議院還專門頒布過一道法令，要求各委員會確定聽證會日程后，立即告知參議院下屬的日常信息匯總辦公室。每周一和周三，該辦公室編纂發(fā)布的《國會資訊》上都會刊登聽證會的有關信息。

2.證人的選擇與邀請

證人的選擇是聽證會的關鍵環(huán)節(jié)，很大程度上決定了聽證的質量和走向。組織聽證會之前，委員會需要仔細考慮應該請什么人來作證，以什么形式作證，以及多位證人的情況下，按照什么順序提供證詞。根據(jù)不同的聽證類型和具體情況，有時候證人需要有廣泛的代表性，有時候委員會卻想聽一聽特殊甚至極端的聲音。在美國兩黨政治的背景下，參議院議事規(guī)則授權委員會中占少數(shù)的黨派，可以書面提出證人名單，委員會主席收到名單后至少安排一天時間專門聽取這些證人的證詞，以防止聽證會在證人選擇這一核心環(huán)節(jié)上被某個黨派把控。但是實踐中，這種劍拔弩張的操作很少出現(xiàn)，委員會的兩黨成員通常會協(xié)商提出證人名單。

為了保證聽證會的質量，工作人員通常要和備選名單上的人見面并交談，以確定正式人選。人選確定之后，委員會就發(fā)出由主席簽署的正式邀請函。邀請函上有聽證會的基本信息，時間、地點、主題等，以及現(xiàn)場發(fā)言的時間限制，同時也會要求證人提供個人簡歷和書面證詞。參議院議事規(guī)則規(guī)定，證人應至少提前一天提供書面證詞，有些委員會的議事規(guī)則要求更多的提前量，工作人員往往更加著急，因為會議文件的準備需要時間，證詞提供晚了意味著要加班編印文件，新聞媒體不能及時拿到文件也會有意見。

邀請函發(fā)出后到聽證會開始前，工作人員會和證人接觸，提供一些輔助信息，比如委員會成員名單、議事規(guī)則、參閱資料等。絕大多數(shù)情況下，收到邀請函的證人都會積極響應，因為到參議院作證畢竟是難得的機會和殊榮。但是某些情況下，證人也可能不愿意配合，這種情況主要發(fā)生在調查聽證中，犯了錯誤的同志不愿露面也可以理解。遇到證人不愿出席作證的時候，委員會可以按照參議院議事規(guī)則的授權，簽發(fā)傳票強制其出席。具體的操作流程由委員會議事規(guī)則規(guī)定，一般由主席決定簽發(fā)，或者由成員投票定奪。一旦決定傳喚，工作人員會找參議院法律咨詢辦公室索要傳票并填寫，但傳喚的目的地只能是參議院。不理睬傳票絕不是好玩的事情，因為藐視國會的后果非常嚴重。當然，證人的權利也受到憲法和議事規(guī)則的保護，包括不得被隨意搜查和逮捕、不得被強迫自證其罪等。部分委員會的議事規(guī)則還認可證人聘請律師陪同聽證。如果認為自己的言論、集會等自由被委員會侵犯，證人還可以申請不服從參議院的傳喚。

3.宣傳報道

議會是政治家天然的秀場，聽證的目的也絕不僅僅是收集信息和了解情況。不管哪個國家的議會活動，“抓眼球”、吸引社會注意力都是重要任務。美國參議院十分重視新聞工作，對聽證會的宣傳報道，有一套成熟的體系。參議院議事規(guī)則授權委員會轉播公開聽證會，具體流程由各委員會自己確定。有些委員會的規(guī)定非常具體，甚至對轉播設備的架設和燈光的布置都有所規(guī)定，要求不能妨礙參議員和證人的活動，也不能影響聽證秩序。也有不少委員會并未在議事規(guī)則中提及這方面內容，對這些委員會而言，慣例和主席裁定在實踐中發(fā)揮著重要作用。

委員會同媒體保持著密切的聯(lián)系，除在網站上公布信息外，還會定期郵寄下階段日程安排給熟悉的媒體，其中聽證會是重點內容。除了基本信息以外，委員會還會提供宣傳工作聯(lián)系人和聯(lián)系方式，一般來說是委員會的新聞助理。新聞通稿也是必備產品，參會媒體、參議院新聞管理部門等都需要一定數(shù)量，稿件中的描述通常會被廣泛引用。工作細致的委員會還會事先給媒體發(fā)送宣傳材料套餐，包括主持詞、開場白、書面證詞和各種背景資料等。新聞媒體也經常找工作人員獲取信息，但工作人員未經許可不能接受采訪。

聽證會前后，委員會都可以召開新聞發(fā)布會，就一些重要問題進行說明。正式的新聞發(fā)布會要在國會山S-325房間的多媒體工作室中進行，可以想見這個工作室非常繁忙，需要很早預訂。

正常情況下，聽證會對媒體和公眾開放，這也是參議院議事規(guī)則的要求。但是任何參議員如果認為聽證涉及國家安全、關系委員會內部人員及事務、侵犯公民隱私或商業(yè)秘密等，都可以提出動議進行秘密聽證。一旦動議得到附議，委員會必須立刻中止會議并就此進行表決。證人不愿意自己的肖像出現(xiàn)在媒體上的，也可以向主持人提出。

4.會務工作與聽證現(xiàn)場

組織一場聽證會，會務工作是大量而煩瑣的。會場布置是最先想到的麻煩事，參議員、證人、工作人員、速錄員、記者、旁聽人員分別要安排在不同的區(qū)域，參議員和證人還要擺放桌簽，席次問題在哪里都不是小事。會議文件十分重要，參議員的桌上要放好簡報和發(fā)言參考，有價值有水準的詢問問題也包含在內，有時候還會事先透露給證人。雖然不打算招待午餐，水和咖啡還是得提供的，美國特色的會場沒有茶葉，但是冰塊一定不能忘了。主持人控制聽證會進程，面前要放計時器，兩黨議員經常吵架，需要法槌維持秩序，桌子很貴敲壞要賠，墊板必不可少。會議室門口墻壁上有委員會的門牌，但是會場中確實沒有見過橫幅。音響設備和空調、燈光都要專人負責，氣氛緊張的聽證會還可能需要安保，人員安排和設備安放也需仔細斟酌。這些瑣碎的細節(jié)是工作人員的噩夢，但也是會議順利進行的基礎。

聽證會現(xiàn)場要考慮和處理的問題也很多。參議院議事規(guī)則授權委員會自行規(guī)定出席聽證會的法定人數(shù)，絕大多數(shù)委員會沒有自找麻煩，規(guī)定至少一位參議員出席即可，因為參議員都很忙。但是宣誓證詞的聽取，一般需要三位以上。對于我們平時的會務工作來說，如果有人遲到或不出席，大家都會尷尬，所以要留著參會人員的聯(lián)系方式以備不時之需。對于參議院聽證會來說，后果更加嚴重，因為達不到法定人數(shù)會議無法啟動。委員會的工作人員一般要事先協(xié)調好出席人員，另外還會掌握當天待在國會山的其他參議員的信息，以備意外情況下湊數(shù)救場。參議院議事規(guī)則規(guī)定，委員會主席應主持聽證會，主席不在場時資深參議員可以主持。不過不少聽證會只有一位參議員出席，也就不必考慮資深資淺了。

人員到齊后就可以開會，主持人首先介紹參會人員，之后通常會做個開場白，介紹主題和期望，其他參議員也可以作開場發(fā)言。發(fā)言完畢后證人作開場陳述，一般就是他們書面證詞的縮減版。關于發(fā)言時間，有的委員會議事規(guī)則規(guī)定，證人陳述應該在10分鐘內結束，或者在合理時間內結束，標準由主席把握，但是除了少數(shù)幾個以外，委員會一般不愿在議事規(guī)則中限制參議員的發(fā)言時長，不過主持人根據(jù)現(xiàn)場情況可以提出要求。會議現(xiàn)場有時會裝置三色彩燈進行提示，綠燈亮時可以發(fā)言，黃燈亮起需要迅速結束，紅燈則意味著超時。

參議員提問的順序由委員會自行決定，一般來說按照資歷排序，并且兩黨議員輪流進行。公平起見，“早鳥規(guī)則”，即先到者先問，也經常使用。至于證人作證的形式，傳統(tǒng)上是一人陳詞后接受詢問，結束后下一位繼續(xù)，但現(xiàn)在不少委員會嘗試各種不拘一格的形式，例如研討會、圓桌會議、視頻會議等，提供機會讓持不同觀點的證人互相辯論，以期獲取更好的效果。

5.后續(xù)工作

聽證會結束后，后續(xù)的工作并不多。參議員需要進一步了解的問題，可以發(fā)給證人請其書面答復。參議院議事規(guī)則要求委員會根據(jù)證人書面陳述整理簡報，實踐中口頭問答情況通常會一并寫入，并提供給新聞媒體。此外聽證會記錄要開放一段時間供查閱和增添信息，不過記錄必須保存在委員會主席辦公室之外的場所，以表明這是參議院而非個人的資產。在調查聽證會結束后的合理時間內，委員會需簽發(fā)調查報告。立法聽證會結束后，委員會可以提出立法建議并推動立法進程。

?????? ?四、聽證的資源保障

作為參議院的重要工作方式，聽證會本身就是一種寶貴資源。為了使聽證達到令人滿意的效果，各種資源投入也必不可少。除了參議院和委員會的人員、場所、設備以及各種物質、經費保障外，外部、臨時、輔助性的人員、經費安排也屬常規(guī)操作。

為了舉辦聽證會，委員會常常聘請臨時顧問和工作人員。這些人員的任期不能超過一年，聘任由委員會主席決定，不過也需要征得委員會中另一黨派資深黨員的同意。決定作出后，需要把擬聘請人員的信息發(fā)給參議院紀律和管理委員會，后者負責審核人員資質和薪酬水平，并作投入收益分析。委員會和參議員個人辦公室同時還大量使用志愿者和實習生。

委員會有權從私人公司聘請記者協(xié)助宣傳，聘請速錄員記錄會議發(fā)言。紀律和管理委員會決定薪酬水平，并制定了《關于就參議院聽證會報道和速錄服務向商業(yè)公司支付費用的費率規(guī)定》，供各委員會對照使用。

對于出席聽證會的證人，委員會通常會報銷往返的交通費用，傳喚到場的證人除外。生活困難的證人，還可以按日補償一些費用，但是不能超過紀律和管理委員會定的標準。另外有很少一部分聽證會會在華盛頓之外的地區(qū)，理論上甚至可以在美國境外召開，這種聽證叫作現(xiàn)場聽證。實踐中，這種聽證主要安排在事故現(xiàn)場或建設基地，委員會需要為參會人員提供交通服務，或者報銷交通費用。

?????? ?五、聽證的作用和價值

聽證在美國國會政治舞臺上扮演著重要角色。召開聽證會探討重要問題，把各方面的觀點、立場、論據(jù)、擔憂都展示在臺面上，本身就是一個博弈的過程，也是吸引社會關注、凝聚社會共識、釋放社會壓力的有效手段。聽證也是國會監(jiān)督工作的重要支撐。在實踐中，一種監(jiān)督方式的剛性越強，法定后果越嚴厲，開展起來的阻力和困難就越多。而開展聽證時國會的可選擇空間非常寬泛：規(guī)?？纱罂尚。袝r候一位參議員到場即可開展，有時候幾個委員會甚至全院都會出席;規(guī)格可高可低，可以傾聽普通市民的聲音，也可以聽總統(tǒng)和商業(yè)巨擘的證言;宣傳可進可退，可以全球現(xiàn)場直播，也可以隨時閉門拒客;后果可剛可柔，并不必然導致問責、撤職等令人生畏的結果，甚至不必產生結論和后續(xù)工作，但在需要的時候，卻可以讓美國總統(tǒng)引咎辭職。作為一種監(jiān)督方式而言，聽證這種每天都在發(fā)生的日常工作，確實是國會靈活可控的優(yōu)質選擇。