試論地方立法立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)體系的建立

龍婧婧

地方立法，是憲法賦予地方人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)，是我國統(tǒng)一的、分層次立法體制中的重要組成部分。經(jīng)過40年的實(shí)踐和探索，我國地方立法已從快速發(fā)展期進(jìn)入到以提高立法質(zhì)量為主要內(nèi)容的平穩(wěn)發(fā)展時(shí)期。提高立法質(zhì)量，首先要解決的是法需不需要立的問題，即立法的立項(xiàng)問題。立法項(xiàng)目選擇得好，立法就成功了一半，所制定出來的法規(guī)能夠滿足市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革開放的需要。項(xiàng)目選擇得不合適，制定出來的法規(guī)不僅起不到應(yīng)有的作用，甚至可能成為一個(gè)擾民的法。那么，我們應(yīng)該用什么樣的標(biāo)準(zhǔn)來評判立法項(xiàng)目，用什么樣的標(biāo)準(zhǔn)來確定立法項(xiàng)目？本文試就這個(gè)問題進(jìn)行初步論述。

?????? ?一、當(dāng)前地方立法立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)狀

地方立法立項(xiàng)是指，地方立法主體根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化的現(xiàn)狀以及發(fā)展趨勢，結(jié)合各種情況博弈論證后對地方立法作出統(tǒng)一部署和安排的活動(dòng)，其最終表現(xiàn)形式是立法規(guī)劃和立法計(jì)劃的編制。地方立法立項(xiàng)一旦完成，立法機(jī)關(guān)就有義務(wù)通過自己的立法行為將規(guī)劃或計(jì)劃中的內(nèi)容予以切實(shí)兌現(xiàn)，這對地方立法活動(dòng)的正確有序開展具有重要的指導(dǎo)意義。

在地方立法的實(shí)踐中，地方立法機(jī)關(guān)已經(jīng)認(rèn)識(shí)到地方立法立項(xiàng)的重要性，也越來越重視地方立法立項(xiàng)的標(biāo)準(zhǔn)建立。新修訂的《立法法》第五十二條增加了對立法立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，“廣泛征集意見，科學(xué)論證評估，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民主政治建設(shè)的需要，確定立法項(xiàng)目，提高立法的及時(shí)性、針對性和系統(tǒng)性”。一些地方陸續(xù)出臺(tái)了立法計(jì)劃和立法規(guī)劃的立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，比如上海、重慶。但是總體而言，這些標(biāo)準(zhǔn)與科學(xué)立法、民主立法尚有一定的差距。

（一）地方立法立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)界定不清晰，導(dǎo)致立法的必要性不足

地方性法規(guī)處于我國法律體系中承上啟下的地位，對整個(gè)國家、社會(huì)和公民生活發(fā)揮著重大作用。地方性法規(guī)既可以使憲法、法律、行政法規(guī)以及國家大政方針得以具體化，在地方有效實(shí)施，又可以彌補(bǔ)上位法的空白，滿足地方法治需求，解決地方問題。盡管中國特色社會(huì)主義法律體系于2011年已初步形成，但仍需要不斷完善。尤其是隨著現(xiàn)階段我國中央與地方立法分權(quán)體制的不斷發(fā)展，不僅要求優(yōu)化地方立法與國家立法的關(guān)系，而且要求地方立法自身不斷完善和發(fā)展。從實(shí)踐來看，地方立法立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)較為籠統(tǒng)，不夠明確，常常用到“急需”“可行”來概括，或者常用“事關(guān)改革、發(fā)展、穩(wěn)定重大決策需要立法的項(xiàng)目”來表述，那么，“急需”“可行”“重大決策”又該如何界定，對這些標(biāo)準(zhǔn)的評價(jià)缺乏必要的客觀性，往往導(dǎo)致地方立法的必要性不足，所立之法淪為大而空、抽象的口號(hào)式法規(guī)而并不能真正解決各地的實(shí)際問題。

（二）地方立法立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)把握不明確，導(dǎo)致立法的統(tǒng)一協(xié)調(diào)不足

立法法第四條明確規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限和程序，從國家整體利益出發(fā)，維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)?！眻?jiān)持法制統(tǒng)一，就是要從國家的整體利益出發(fā)，充分考慮和維護(hù)人民的根本利益和長遠(yuǎn)利益，拒絕只強(qiáng)調(diào)本部門、本地方利益的狹隘部門保護(hù)主義和地方保護(hù)主義，確保法律體系內(nèi)部和諧一致、相得益彰。然而，在地方立法工作中，常常對地方立法立項(xiàng)的標(biāo)準(zhǔn)把握不明確，不知道如何正確區(qū)分國家“事權(quán)”和地方“事權(quán)”，或者不知道應(yīng)該通過地方性法規(guī)來規(guī)范還是用道德、政策或是其他社會(huì)調(diào)節(jié)手段來調(diào)整事項(xiàng)，導(dǎo)致立法混亂，法規(guī)之間相互打架，影響了法的權(quán)威性，破壞了法的統(tǒng)一性。

（三）地方立法立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定不嚴(yán)肅，導(dǎo)致立法的科學(xué)性不夠

立法質(zhì)量是指立法活動(dòng)產(chǎn)出的法律產(chǎn)品的好壞程度，強(qiáng)調(diào)立法質(zhì)量就是要求立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)生產(chǎn)出優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品，制定出“良法”“善法”。因此，一個(gè)項(xiàng)目的優(yōu)劣、科學(xué)與否直接影響立法質(zhì)量的好壞?，F(xiàn)實(shí)工作中，有的對地方立法立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定不嚴(yán)肅，立項(xiàng)顯得太隨意，地方立法機(jī)關(guān)或是憑感覺或經(jīng)驗(yàn)立項(xiàng)，借助以往的經(jīng)驗(yàn)感覺到某個(gè)方面的問題需要通過立法解決，或是憑長官意志辦事，僅按某領(lǐng)導(dǎo)人的意見立項(xiàng)，或是僅憑重要性立項(xiàng)，將現(xiàn)象的重要性與立法的必要性相混淆，或是憑依賴性立項(xiàng)，多是從政府部門報(bào)送的法規(guī)建議項(xiàng)目中選取，而人大自主提出的項(xiàng)目少之又少[1]，還有就是憑積極性立項(xiàng)，以顯示工作的高度熱情。于是，由此導(dǎo)致的后果就是立法的科學(xué)性不夠，與“良法”“善法”的要求相差太遠(yuǎn)，有的法規(guī)出臺(tái)后在社會(huì)上幾無反響，可有可無;有的在立法項(xiàng)目草案起草、提出議案甚至在審議過程中半途而廢;有的法規(guī)明顯缺乏可行性，成了標(biāo)語口號(hào)式的宣傳品;有的法規(guī)僅僅成為地區(qū)爭先創(chuàng)優(yōu)的敲門磚或者部門鞏固和擴(kuò)大職權(quán)的工具。

（四）地方立法立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)用不充分，導(dǎo)致立法的操作性不強(qiáng)

立法是一項(xiàng)需要投入大量成本的活動(dòng)。在進(jìn)行立法程序制度設(shè)計(jì)時(shí)，就不能不關(guān)注立法資源的充分利用和效益的最大化問題。在立法過程中，當(dāng)需要對某一權(quán)利義務(wù)關(guān)系加以界定時(shí)，尤其是當(dāng)法律以其特殊的方式分配有限的社會(huì)資源、參與組織社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)，更需要考察、分析立法的選擇是否有利于促進(jìn)資源的優(yōu)化配置，是否有利于提高效率。如果立法成本過高時(shí)，可能就不采取立法的形式而用別的形式配置資源，即使用立法的手段，可能會(huì)因?yàn)槌杀具^高而不堪重負(fù)使得在實(shí)施中放棄使用。因此，立法機(jī)關(guān)應(yīng)充分運(yùn)用立法立項(xiàng)的標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格挑選立法項(xiàng)目，以避免重復(fù)立法和立法成本過高?？墒?，縱觀現(xiàn)有的地方性法規(guī)，一些地方立法機(jī)關(guān)抄襲上位法或者照搬其他省市立法，造成重復(fù)立法。一些地方立法機(jī)關(guān)在時(shí)機(jī)尚未成熟的時(shí)候便匆忙立項(xiàng)、急忙立法，造成立法無法執(zhí)行，甚至產(chǎn)生執(zhí)法矛盾。這些都是因?yàn)閷Φ胤搅⒎㈨?xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的運(yùn)用不充分，缺乏有效操作性。

?????? ?二、地方立法立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)體系的建立

地方立法涉及社會(huì)的各個(gè)方面，是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。因此，立法立項(xiàng)的標(biāo)準(zhǔn)需要從社會(huì)的諸多方面來考慮，筆者認(rèn)為主要應(yīng)包括以下四個(gè)方面。

（一）政治標(biāo)準(zhǔn)

法是政治活動(dòng)和實(shí)現(xiàn)政治目標(biāo)的一種常規(guī)形式，特別是在現(xiàn)代社會(huì)，民主政治就是法治政治，政治必須采取合法的形式，有規(guī)則、有秩序地運(yùn)行，離開法治，就不存在民主政治。其內(nèi)涵包括兩個(gè)方面：一是民主政治是程序政治，要求各政治主體必須依照既定的規(guī)則和程序參與政治，行使政治權(quán)力和權(quán)利。二是民主政治是一種自由的、平等的和參與的政治。自由、平等和參與的政治為各種政見、決策和立法建議的表達(dá)與交流，各政治主體影響和參與決策提供了機(jī)會(huì)，使立法政策和法律既能真實(shí)地反映廣大人民群眾的根本利益和共同意志，又能夠比較有效地避免出現(xiàn)長時(shí)期、大面積、難以糾正的決策失誤。這體現(xiàn)在立法層面，就是建立一套科學(xué)合理的規(guī)則體系，而這個(gè)規(guī)則體系又需要在法律的引導(dǎo)、規(guī)范下，在平等自由的討論中根據(jù)形成的多數(shù)人意見制定出來，由此推動(dòng)政治活動(dòng)的法治化。正如立法法第五條規(guī)定，“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，堅(jiān)持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動(dòng)”。因此，政治和法具有內(nèi)在的統(tǒng)一性。在我國社會(huì)主義民主政治的偉大實(shí)踐中，黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國三者是有機(jī)統(tǒng)一的[2]。黨的領(lǐng)導(dǎo)是依法治國的根本保證，黨通過法律執(zhí)政，領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家，有利于從法律上和制度上保證黨的基本路線和基本政策的落實(shí)，保證黨發(fā)揮統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方的核心作用。因此，法律的制定過程就是要把黨的意志轉(zhuǎn)化為國家意志，把黨的路線、方針和政策轉(zhuǎn)化為法律原則和規(guī)則的過程。正如立法法第三條規(guī)定的，“堅(jiān)持社會(huì)主義道路、堅(jiān)持人民民主專政、堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”是我國立法的基本遵循。從這個(gè)意義上講，立法本身就是一種政治行為，因此政治標(biāo)準(zhǔn)是立法的首要考慮。

政治標(biāo)準(zhǔn)是所立之法的政治取向，是明確立法的指導(dǎo)思想。只有能為政治服務(wù)，能夠保障政治活動(dòng)有序、高效進(jìn)行，能夠促進(jìn)政治體制改革，符合黨的基本路線、方針和政策的立法項(xiàng)目，才是具有生命力的項(xiàng)目，才具有制定法規(guī)的必要性。

政治標(biāo)準(zhǔn)通常在立法規(guī)劃或計(jì)劃的說明中是以“圍繞中心、服務(wù)大局”的表達(dá)形式體現(xiàn)。因此，筆者認(rèn)為對納入立法規(guī)劃或計(jì)劃項(xiàng)目的政治標(biāo)準(zhǔn)可細(xì)化為如下幾點(diǎn)：（1）涉及經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展和解決民生問題而需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng);（2）事關(guān)本地區(qū)有關(guān)改革、發(fā)展、穩(wěn)定的問題需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng);（3）黨中央、省委要求地方立法與上位法相呼應(yīng)或體現(xiàn)地方特色而制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)等。

（二）法律標(biāo)準(zhǔn)

地方立法的主要特征是從屬性和自主性。一方面，地方立法在我國統(tǒng)一的、分層次的立法體制中處于相對次要的地位。地方性法規(guī)要以憲法、法律、行政法規(guī)為依據(jù)，并不能與其相抵觸。在立法功能方面，地方立法負(fù)有貫徹實(shí)施法律、行政法規(guī)的責(zé)任，補(bǔ)充法律、行政法規(guī)以及先行一步為國家立法積累經(jīng)驗(yàn)的任務(wù)。另一方面，地方立法作為一國立法體制的組成部分，也有相對獨(dú)立的地位。我國立法法第七十三條第二款規(guī)定地方性法規(guī)可以就“屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)”作出規(guī)定。這就表明地方立法能夠調(diào)整地方社會(huì)關(guān)系、解決地方問題，它可以在不與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，獨(dú)立自主地立法，積極地解決應(yīng)當(dāng)由自己解決的問題。在中國現(xiàn)階段，縱看立法法的規(guī)定，從屬性是地方立法的主要屬性，其表現(xiàn)為地方立法對國家立法的從屬性，下位立法對上位立法的從屬性，其核心要求是不能與上位立法相抵觸。

立法立項(xiàng)的法律標(biāo)準(zhǔn)就是要將不抵觸原則具體化，從而有助于消除各級(jí)立法之間的沖突，以實(shí)現(xiàn)法制統(tǒng)一。因此，筆者認(rèn)為對納入立法規(guī)劃或計(jì)劃項(xiàng)目的法律標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)嚴(yán)格按照立法法的規(guī)定，并具體考慮如下幾個(gè)方面。

1.該立法項(xiàng)目不適宜用道德、宗教、風(fēng)俗習(xí)慣、鄉(xiāng)規(guī)民約、制定規(guī)章等調(diào)整社會(huì)關(guān)系、定紛止?fàn)幍姆欠墒侄?，而?yīng)該用地方性法規(guī)來調(diào)整的。

2.從國家立法與地方立法的關(guān)系看，地方性法規(guī)立項(xiàng)時(shí)，必須研究國家的立法現(xiàn)狀、立法規(guī)劃、立法計(jì)劃以及具體的立法動(dòng)向，尤其是現(xiàn)有的上位法。與國家已有的法律、行政法規(guī)，不一致甚至相抵觸的，應(yīng)及時(shí)提出修改或廢止。對于國家已經(jīng)制定了法律的，除確有補(bǔ)充、細(xì)化必要外，地方不應(yīng)立項(xiàng)。國家正在制定或者近期即將出臺(tái)法律的，包括制定和修改，地方不應(yīng)匆忙立項(xiàng)，否則可能出現(xiàn)重復(fù)。

3.從地方性法規(guī)與政府規(guī)章的關(guān)系來看，政府正在制定規(guī)章或者其規(guī)章實(shí)施時(shí)間不長，沒有特殊情況急需制定地方性法規(guī)的，也不宜立項(xiàng)。

4.從立法內(nèi)容來看，上位法明確規(guī)定地方性法規(guī)限于規(guī)定的事項(xiàng)，比如立法法第七十三條第三款明確，設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)只能限于“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”。問題重復(fù)單屬于暫時(shí)性、局限性或者不需要用地方性法規(guī)加以規(guī)范的事項(xiàng)，地方不應(yīng)立項(xiàng)[3]。

（三）社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)

“法的生命在于實(shí)施。”法的制定就是為了調(diào)整人們的社會(huì)關(guān)系，衡量“善法”“良法”就必須聯(lián)系立法的社會(huì)效果，只有放在社會(huì)中來評價(jià)一項(xiàng)立法的優(yōu)劣才有意義。因此，有必要建立立法項(xiàng)目的社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)。社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)就是指所立之法的社會(huì)影響力或社會(huì)涵蓋范圍，是“開門立法”“民主立法”的具體體現(xiàn)，也即要求所立項(xiàng)目能反映大眾的立法需求，體現(xiàn)大眾的利益，代表大眾的意愿，并要求社會(huì)的廣泛參與。

立法法第五十二條規(guī)定確定立法項(xiàng)目要“廣泛征集意見”，其實(shí)質(zhì)上是要求進(jìn)一步拓寬立項(xiàng)來源。地方立法主體應(yīng)把握立項(xiàng)的主導(dǎo)權(quán)和主動(dòng)權(quán)，加強(qiáng)總體設(shè)計(jì)、通盤考慮，將關(guān)系公眾切身利益的重要項(xiàng)目在報(bào)紙、雜志、廣播、電視等新聞媒介以及有關(guān)新媒體平臺(tái)上公布、公開或是以民意調(diào)查等形式，廣泛征求社會(huì)各界的意見，對某些專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的項(xiàng)目，應(yīng)舉行有關(guān)專家和各方面代表人士參加的座談會(huì)，擴(kuò)大專家、學(xué)者的參與度，聽取各方面的意見?；诖?，對納入立法規(guī)劃或計(jì)劃項(xiàng)目的社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)可以細(xì)化為：（1）社會(huì)公眾呼聲極大、強(qiáng)烈要求并時(shí)機(jī)成熟適宜制定地方性法規(guī)的事項(xiàng);（2）已有地方性法規(guī)，但已不適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展需求的;（3）能切實(shí)解決本地區(qū)社會(huì)事務(wù)管理中的難點(diǎn)問題，回應(yīng)社會(huì)公眾關(guān)心的熱點(diǎn)問題并適宜制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)等。

（四）技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

立法既是一個(gè)科學(xué)發(fā)現(xiàn)的過程，也是一個(gè)技術(shù)設(shè)計(jì)的過程。技術(shù)設(shè)計(jì)是否合理直接關(guān)系法律在現(xiàn)實(shí)生活中的實(shí)施效果。對地方立法立項(xiàng)提出技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是為了解決立法立項(xiàng)的定量分析和可操作問題。因此，在選擇立法項(xiàng)目的時(shí)候，從立法技術(shù)的角度需要考慮以下幾個(gè)問題。

1.是否超越立法權(quán)限。一方面是事項(xiàng)范圍，即是否屬于地方性法規(guī)有權(quán)規(guī)范調(diào)整的事項(xiàng)，不得侵犯國家專屬立法權(quán)這個(gè)“禁區(qū)”。比如，民事基本制度中的物權(quán)制度應(yīng)當(dāng)屬于專屬立法權(quán)事項(xiàng)，地方立法涉及物權(quán)方面的事項(xiàng)時(shí)要十分慎重。另一方面是設(shè)定權(quán)限范圍。目前法律對地方性法規(guī)設(shè)定行政許可、行政處罰均界定了權(quán)限范圍，因此在制定與此有關(guān)的事項(xiàng)時(shí)要格外注意。

2.體制障礙是否清除或者能夠通過立法消除。地方性法規(guī)多數(shù)屬于行政管理方面的，現(xiàn)行行政管理體制是否合理、順當(dāng)，對法規(guī)的實(shí)施有極大的影響。實(shí)踐中，有的法規(guī)從規(guī)范的內(nèi)容看似乎尚可，但是在現(xiàn)實(shí)生活中并未發(fā)揮多少積極作用，其中一個(gè)重要原因就是法規(guī)涉及的行政管理體制不順，造成多頭管理，責(zé)任不明，相互牽扯。因此，在行政管理體制理順之前，體制障礙清除之前，一般不予立項(xiàng)。

3.立法時(shí)機(jī)是否成熟。這里的立法時(shí)機(jī)，是指所立項(xiàng)目反映的問題是否已經(jīng)存在，并且達(dá)到了迫切需要通過法規(guī)的形式進(jìn)行調(diào)整，民眾對此是否已有一定的認(rèn)識(shí)，并且有希望通過法規(guī)予以確立的愿望等。

另外，對于立法項(xiàng)目選擇的技術(shù)性要求還應(yīng)包括一些具體的事項(xiàng)。如對起草小組資格的審核，是否已有完整的法規(guī)草案、說明和參閱資料，是否已經(jīng)通過有關(guān)部門的協(xié)調(diào)，是否有專家意見等。

?????? ?三、結(jié)語

地方立法與國家立法一樣，已經(jīng)從追求立法數(shù)量轉(zhuǎn)向注重立法質(zhì)量，注重立法的社會(huì)效益和適用性。加強(qiáng)對地方立法立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的研究，對于完善地方立法立項(xiàng)的科學(xué)性、合理性、可行性十分必要，對提高地方立法質(zhì)量具有舉足輕重的意義。實(shí)際上，無論是地方立法還是國家立法，在立法項(xiàng)目的選擇上都應(yīng)拋棄隨意性、任意性，都應(yīng)建立一套立法立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)體系，并加強(qiáng)對立法項(xiàng)目的深度研究，以期在更加科學(xué)、民主的立法道路上前進(jìn)。

?????? ?注釋：

[1]曾慶輝：《提高地方立法質(zhì)量須切實(shí)發(fā)揮地方人大主導(dǎo)作用》，載《中國黨政干部論壇》2019年第3期。

[2]習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利》，人民出版社2017年10月第1版。

[3]張三鑫、汪全勝：《地方立法的立項(xiàng)論證探討》，載《重慶社會(huì)科學(xué)》2017年第10期。