混合所有制改革態(tài)勢及其取向觀察

柳學(xué)信　曹曉芳

內(nèi)容提要：混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展及其改革的本質(zhì)是國有經(jīng)濟(jì)對以非公有制經(jīng)濟(jì)為代表的市場機(jī)制的采納和吸收的過程。混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展及其改革歷程可劃分為以橫向聯(lián)合為中心的形式混合階段、以股份制為中心的產(chǎn)權(quán)混合階段以及以治理體系為中心的機(jī)制混合階段。當(dāng)前的混合所有制改革已深入公司治理層面。為解決國有企業(yè)效率不高、機(jī)制不活的困境，需進(jìn)一步厘清政府與市場發(fā)揮作用的邊界條件，利用競爭中性原則營造公平的市場競爭環(huán)境，推動(dòng)民營企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，加快治理機(jī)制高效融合，

關(guān)鍵詞：混合所有制改革;市場治理;政府治理;資源配置

中圖分類號：F271

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-7543（2019）01-0141-9

改革開放以來，我國逐漸由傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型，逐步發(fā)揮市場在資源配置中的作用。不同時(shí)期政府與市場在資源配置中的作用、目標(biāo)定位及合理分工是經(jīng)濟(jì)體制改革的基本著力點(diǎn)?；旌纤兄平?jīng)濟(jì)是指在同一經(jīng)濟(jì)組織中，不同的產(chǎn)權(quán)主體多元投資、互相融合而形成的新的產(chǎn)權(quán)配置結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)形式[l]，在宏觀層面表現(xiàn)為多種所有制成分共存的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)形態(tài)，在微觀層面則表現(xiàn)為異質(zhì)性產(chǎn)權(quán)主體組成的企業(yè)形態(tài)[2]。1997年黨的十五大就提出混合所有制經(jīng)濟(jì)的概念，指出“公有制經(jīng)濟(jì)不僅包括國有經(jīng)濟(jì)和集體經(jīng)濟(jì)，還包括混合所有制經(jīng)濟(jì)中的國有成分和集體成分”。此后，黨的十五屆四中全會、十六大、十六屆三中全會、十七大、十八大、十八屆三中全會都提出要“發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”。2017年黨的十九大提出要“深化國有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)”。隨著混合所有制經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)也由改革開放初期的單一的公有制，轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨兄茷橹黧w、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的格局?；旌纤兄平?jīng)濟(jì)發(fā)展及其改革的本質(zhì)是對以非公有制經(jīng)濟(jì)為代表的市場機(jī)制的采納和吸收的過程。

新時(shí)代推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革，可實(shí)現(xiàn)全社會資源要素有效配置，有利于塑造公平的市場競爭秩序。民營資本治理機(jī)制的引入及其和國有資本的融合可在國有企業(yè)內(nèi)部產(chǎn)生鯰魚效應(yīng)，有效激發(fā)國有企業(yè)活力和競爭力。當(dāng)前的混合所有制改革已深入公司治理層面，如何最大程度調(diào)動(dòng)民營資本參與混合所有制改革的積極性，如何將民營企業(yè)先進(jìn)的管理理念和高效的治理機(jī)制有效融入國有企業(yè)，是下一步推進(jìn)混合所有制改革亟待解決的難題。

一、混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展及其改革歷程

改革開放以來，我國所有制形式及其占比發(fā)生了較大變化。在國家政策推動(dòng)下，國有經(jīng)濟(jì)與GDP增長速度整體上表現(xiàn)為同頻共振局面，其中國有經(jīng)濟(jì)占比下降，非國有經(jīng)濟(jì)占比波動(dòng)上升，且在1998年超過國有經(jīng)濟(jì)，成為國民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分?？傮w上看，我國混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展及其改革歷程可劃分為三個(gè)階段：以橫向聯(lián)合為中心的形式混合階段（1978-1986年）、以股份制為中心的產(chǎn)權(quán)混合階段（1987-2012年）、以治理體系為中心的機(jī)制混合階段（2013年至今）。

（一）以橫向聯(lián)合為中心的形式混合階段（1978 -1986年）

在以橫向聯(lián)合為中心的形式混合階段，經(jīng)濟(jì)體制改革中政府與市場突出表現(xiàn)為“強(qiáng)政府一弱市場”關(guān)系[3]，此時(shí)的“強(qiáng)政府”主要表現(xiàn)為傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“全能型政府”，而“弱市場”主要體現(xiàn)為市場的資源配置能力較弱。高度集權(quán)的管理體制導(dǎo)致國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失調(diào)，產(chǎn)業(yè)布局不合理，重工業(yè)基本被國有經(jīng)濟(jì)掌控，輕工業(yè)和商貿(mào)業(yè)發(fā)展受限。在此情境下，我國開啟了以“放權(quán)讓利”為中心的控制權(quán)改革，具體的改革舉措有“擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)試點(diǎn)”“推動(dòng)橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)合”“撥改貸”“兩步利改稅”“家庭承包經(jīng)營責(zé)任制”等。

國企改革啟動(dòng)后，國民收入分配格局開始發(fā)生轉(zhuǎn)變，逐步向個(gè)人傾斜，而改革開放后大量知青回城導(dǎo)致勞動(dòng)力回流，為非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展儲備了資金和人力資本，民營經(jīng)濟(jì)開始在不被公有經(jīng)濟(jì)嚴(yán)格把控的商貿(mào)和輕工業(yè)領(lǐng)域萌芽。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不僅需要培育多元化的競爭主體，而且需要建立公平的市場競爭環(huán)境和法治環(huán)境，國家層面通過出臺相關(guān)政策逐步認(rèn)可并鼓勵(lì)個(gè)體、私營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。隨著國有企業(yè)改革的推進(jìn)，理論界關(guān)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和市場經(jīng)濟(jì)關(guān)系的認(rèn)知也逐步深入，開始肯定市場在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中的重要作用，提出要以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主、市場調(diào)節(jié)為輔來發(fā)展經(jīng)濟(jì)，國有企業(yè)的市場屬性開始得到認(rèn)可。

橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)合從形式上為混合所有制經(jīng)濟(jì)的萌芽奠定了基礎(chǔ)。改革開放初期的國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失調(diào)，國有企業(yè)缺失活力，企業(yè)管理體制和組織結(jié)構(gòu)不盡合理。一系列問題導(dǎo)致社會生產(chǎn)資料配置僅在公有產(chǎn)權(quán)系統(tǒng)內(nèi)流轉(zhuǎn)，企業(yè)內(nèi)部專業(yè)化程度較低，兩類企業(yè)被封鎖在不同部門和地區(qū)的行政隸屬條塊中，形成自我循環(huán)、封閉式運(yùn)轉(zhuǎn)且彼此之間橫向聯(lián)系不多的局面[4]。1980年后，一系列關(guān)于推動(dòng)橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)合的政策文件相繼出臺，開始鼓勵(lì)支持建立資金和生產(chǎn)資料市場，力求搞好資金融通，搞活物資流通，企業(yè)橫向聯(lián)合步入新階段。

橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)合（包括不同經(jīng)濟(jì)成分之間的相互混合）加強(qiáng)了我國不同規(guī)模、不同所有制企業(yè)之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，緩解了傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制下長期存在的企業(yè)相互分割的封閉結(jié)構(gòu)矛盾，資金、勞動(dòng)力和生產(chǎn)資料開始通過聯(lián)合形式在企業(yè)之間流轉(zhuǎn)，為混合所有制經(jīng)濟(jì)的萌芽奠定了基礎(chǔ)。但是，橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)合還有諸多限制條件。在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，混合企業(yè)之間的所有權(quán)屬性不能變更，企業(yè)之間的隸屬關(guān)系層級不能變動(dòng)，利潤上繳的渠道不能改變，這就導(dǎo)致聯(lián)合企業(yè)的資產(chǎn)不能轉(zhuǎn)讓、產(chǎn)權(quán)不能變更、勞動(dòng)力不能流動(dòng)，企業(yè)之間的深度聯(lián)合受阻（見圖1）。

以橫向聯(lián)合為中心的形式混合階段是混合所有制經(jīng)濟(jì)的萌芽期。這一階段，市場經(jīng)濟(jì)開始逐步得到認(rèn)可，以國有企業(yè)改革為中心的經(jīng)濟(jì)體制改革啟動(dòng)。以橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)合為中心的企業(yè)混合開始觸及企業(yè)的控制權(quán)和索取權(quán)，但由于未真正觸及產(chǎn)權(quán)層面，因而僅停留在形式混合階段。

（二）以股份制為中心的產(chǎn)權(quán)混合階段（1987-2012年）

以股份制為中心的產(chǎn)權(quán)混合階段，政府對國有企業(yè)的干預(yù)形式有所轉(zhuǎn)變，干預(yù)力度有所緩解，市場配置資源能力逐步增強(qiáng)，股份制成為國有企業(yè)與市場接軌的重要渠道。此時(shí)宏觀經(jīng)濟(jì)背景可劃分為兩個(gè)階段：1987-1997年，經(jīng)濟(jì)發(fā)展過熱，為緩解經(jīng)濟(jì)過熱局面，國家實(shí)施緊縮的財(cái)政政策和貨幣政策以實(shí)現(xiàn)“軟著陸”：1998-2012年，經(jīng)歷亞洲金融危機(jī)和國際金融危機(jī)后，國家經(jīng)濟(jì)處于緊縮局面，我國通過實(shí)施積極的財(cái)政政策和貨幣政策來抵御外部沖擊。理論界對社會主義市場經(jīng)濟(jì)的認(rèn)知也發(fā)生了質(zhì)的轉(zhuǎn)變，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主、市場調(diào)節(jié)為輔轉(zhuǎn)向市場在資源配置中起基礎(chǔ)性作用。這一階段通過產(chǎn)權(quán)改革培育了多元化市場主體，從資本層面融合多種所有制成分，激發(fā)國有企業(yè)的市場活力，逐步調(diào)整國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)布局。

產(chǎn)權(quán)混合階段，制度層面的混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)了兩個(gè)失衡。宏觀層面表現(xiàn)為市場制度建設(shè)的失衡，市場不能對放權(quán)后的企業(yè)行為形成有效的約束：微觀層面表現(xiàn)為激勵(lì)制度建設(shè)的失衡，企業(yè)內(nèi)部激勵(lì)結(jié)構(gòu)自身失衡破壞了權(quán)力體系發(fā)生作用的利益基礎(chǔ)。以放權(quán)讓利為中心的國有企業(yè)改革瓦解了傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的整體性，政府和市場都無法單獨(dú)有效地對國有企業(yè)發(fā)揮調(diào)節(jié)效用，混合所有制經(jīng)濟(jì)急需在新的基礎(chǔ)上重塑體制的整體性和平衡性（見圖2）。不同市場主體創(chuàng)造和維持資源價(jià)值的能力取決于資源的利用效率[5]，而個(gè)體、私營及外資企業(yè)較高的資源利用率加劇了產(chǎn)品市場競爭，國有企業(yè)發(fā)展環(huán)境發(fā)生巨變[6]，急需構(gòu)建一種新體制，使其融入激烈的競爭環(huán)境。股份制是國有企業(yè)復(fù)合產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的重要表現(xiàn)形式，是“兩權(quán)”分離、市場化改革的突破口，公司資產(chǎn)由企業(yè)法人代表董事會支配和處置以保證經(jīng)營權(quán)的獨(dú)立性。同時(shí)，各投資者的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)通過股票這一產(chǎn)權(quán)證書得到確認(rèn)，憑此取得收益，并承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和對經(jīng)營權(quán)進(jìn)行制約?；诖耍旌纤兄平?jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入以股份制為中心的產(chǎn)權(quán)改革階段。

股份制是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和市場經(jīng)濟(jì)的重要銜接點(diǎn)。社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制確立后，國務(wù)院等先后發(fā)布了一系列配套文件，鼓勵(lì)支持以股份制形式加速產(chǎn)權(quán)流動(dòng)，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)股份制試點(diǎn)向正規(guī)化方向發(fā)展。

股份制改革在實(shí)踐層面得以積極推進(jìn)。截至1992年底，全國股份制試點(diǎn)企業(yè)近4000家，部分試點(diǎn)還通過證券交易所積極上市：1995年，改建或新設(shè)的股份有限公司達(dá)9000多家，解決社會就業(yè)716萬人，上市公司334家，其中有限責(zé)任公司增長很快：2002年，股份制企業(yè)30多萬家，從業(yè)人員2746.6萬人，上市公司累計(jì)1270家：2003年，多數(shù)股份制公司初步具備了現(xiàn)代企業(yè)制度的基本特征，微觀層面的所有權(quán)改革達(dá)到高潮。截至2012年，我國境內(nèi)上市公司近2500個(gè)，其中500-/0以上是國有資本控股參股形成的混合所有制企業(yè)。

在以股份制為中心的產(chǎn)權(quán)混合階段，我國大力推進(jìn)國有企業(yè)改革，完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。這一階段，混合所有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及其改革更注重股權(quán)的多元化及資本層面的混合，還沒有深入企業(yè)治理機(jī)制層面，沒有充分發(fā)揮各種資本的聯(lián)合優(yōu)勢，國有企業(yè)和民營企業(yè)的協(xié)同機(jī)制較弱，忽略了混合后的治理效應(yīng)。

（三）以治理體系為中心的機(jī)制混合階段（2013年至今）

以治理體系為中心的機(jī)制混合階段為社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的完善期。黨的十八屆三中全會提出深化改革必須發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，理論界對社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革的認(rèn)知又一次發(fā)生質(zhì)的飛躍。這一階段政府和市場突出表現(xiàn)為“強(qiáng)政府一強(qiáng)市場”雙輪驅(qū)動(dòng)發(fā)展關(guān)系[7]。此時(shí)的“強(qiáng)政府”在職能上有所轉(zhuǎn)變，更多體現(xiàn)在政府的治理體系、治理能力、對市場秩序的監(jiān)控力及公共服務(wù)效能上，而“強(qiáng)市場”突出表現(xiàn)為市場對資源配置的能力增強(qiáng)，二者是共生關(guān)系，“強(qiáng)市場”的形成會倒逼“強(qiáng)政府”的變革。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，新興經(jīng)濟(jì)體的商業(yè)環(huán)境具有多樣性和不穩(wěn)定性[8]。2013年初，我國宏觀經(jīng)濟(jì)由總量失衡向結(jié)構(gòu)性失衡轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，由高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展。國家開啟以供需結(jié)構(gòu)平衡為目標(biāo)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，與經(jīng)濟(jì)體制改革、國有企業(yè)改革、混合所有制改革形成制度合力推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。這一階段，國有企業(yè)改革從制度層面構(gòu)建了“1+N”的頂層設(shè)計(jì)體系，開啟了分類、分層混合所有制改革模式。此階段混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展與改革的意義，在于從治理體系上引進(jìn)民營企業(yè)先進(jìn)的管理理念和經(jīng)營模式，讓市場機(jī)制更多地發(fā)揮作用以激發(fā)國有企業(yè)活力、改善企業(yè)資源結(jié)構(gòu)、提高治理效應(yīng)，達(dá)到國有資本保值增值的目的，同時(shí)，也為民營企業(yè)提供更廣闊的發(fā)展空間。

國有企業(yè)仍然存在較多問題，諸如所有者缺位、股權(quán)結(jié)構(gòu)不合理、經(jīng)營管理能力弱等，最終導(dǎo)致國有股一股獨(dú)大，不同所有制之間只有產(chǎn)權(quán)多元化的形式，而缺乏實(shí)質(zhì)性的公司治理效應(yīng)，非國有股東權(quán)益不能得到有效保障[9]。國有資產(chǎn)的“體制性流失”和“掠奪性流失”并存，國有企業(yè)的機(jī)制僵化，激勵(lì)約束不足，決策溝通效率低，資源利用率低。而此時(shí)的民營企業(yè)產(chǎn)權(quán)清晰，經(jīng)營管理理念先進(jìn)，市場反應(yīng)靈敏，運(yùn)營機(jī)制更為靈活，這些優(yōu)勢恰好可以解決國有企業(yè)的困境（見圖3）。為提高國有資本運(yùn)營效率、提升治理效應(yīng)，混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展與改革進(jìn)入以治理體系為中心的機(jī)制混合階段，混合模式實(shí)現(xiàn)由“粗放式”向“集約式”的轉(zhuǎn)變。新時(shí)代的混合所有制改革旨在有效融合國有和民營企業(yè)治理機(jī)制，進(jìn)一步完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，實(shí)現(xiàn)國有資本保值增值，破除民營企業(yè)發(fā)展的瓶頸，實(shí)現(xiàn)民營經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級。

這一階段的混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展與改革注重公司治理結(jié)構(gòu)的完善及治理機(jī)制的融合創(chuàng)新，在改革的形式、深度、范圍上均有提高，切實(shí)觸及了國有企業(yè)效率偏低的問題。下一步提高混合所有制企業(yè)的治理效應(yīng)，還需在優(yōu)化公司治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善混合所有制企業(yè)公司治理體系，理順政府和市場的關(guān)系，在深化社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的同時(shí)，強(qiáng)化國家宏觀調(diào)控的作用[10]（見圖4）。在市場化進(jìn)程中，不同于烏克蘭和俄羅斯等其他轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體，我國對關(guān)鍵資源仍有控制力[11]，但控制鏈條加長，由原來的直接干預(yù)轉(zhuǎn)變?yōu)榻柚鷩匈Y本投資運(yùn)營平臺公司介入，完成一系列市場化運(yùn)作，使民營資本和國有資本在控制權(quán)市場、經(jīng)理人市場、產(chǎn)品競爭市場實(shí)現(xiàn)流動(dòng)、融合與創(chuàng)新。

二、混合所有制改革態(tài)勢及其存在的突出問題

混合所有制改革是我國基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式，對于提升我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率意義深遠(yuǎn)。當(dāng)前的混合所有制改革作為國有企業(yè)的重要突破口，雖然在改革力度、改革范圍、改革方式、改革路徑及壟斷行業(yè)混合所有制改革等方面有一定成效，但整體進(jìn)展較為緩慢。

（一）混合所有制改革態(tài)勢

現(xiàn)階段，混合所有制改革在國家和地方層面得到大力推進(jìn)。這里從國家出臺的政策、實(shí)踐效果及特殊行業(yè)進(jìn)展三個(gè)方面展開具體分析。

1，混合所有制改革的相關(guān)政策

黨的十八屆三中全會和黨的十九大均提出要加快政府職能轉(zhuǎn)型，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，這為混合所有制改革明確了基本方向。2015年《國務(wù)院關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》明確了混合所有制改革的原則、目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)形式等內(nèi)容。2016年底中央經(jīng)濟(jì)工作會議指出混合所有制改革應(yīng)在電力、石油等壟斷領(lǐng)域有實(shí)質(zhì)性突破。2018年，近20個(gè)省份出臺混合所有制改革指導(dǎo)文件，提出要通過加快公司上市，加大員工持股力度，積極引入戰(zhàn)略投資者，利用國有企業(yè)改革發(fā)展基金推進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合等方式加大混合所有制改革力度。2018年11月，習(xí)近平總書記提出“兩個(gè)毫不動(dòng)搖，各種所有制經(jīng)濟(jì)同等受法律保護(hù)”，旨在高質(zhì)量發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，高效率推進(jìn)混合所有制改革進(jìn)程。

2，混合所有制改革的成效

截至目前，混合所有制改革力度在不斷推進(jìn)?；旌铣潭确矫?，央屬企業(yè)中超過2/3已實(shí)現(xiàn)不同資本產(chǎn)權(quán)層面混合，主體是央企二級以下的子公司?；旌纤兄聘母镌圏c(diǎn)方面，2年實(shí)施3批50家試點(diǎn)企業(yè)中包括央企和地方國企。員工持股方面，全國試點(diǎn)數(shù)目達(dá)174戶，試點(diǎn)范圍涵蓋央企和地方國有企業(yè)，部分試點(diǎn)企業(yè)開始配套股權(quán)激勵(lì)措施。整體而言，混合所有制改革試點(diǎn)在戰(zhàn)略布局、優(yōu)化重組方面有重大突破，通過清理“僵尸企業(yè)”、退出過剩產(chǎn)能、整合優(yōu)質(zhì)資源等措施，完成38家企業(yè)重組。董事會建設(shè)方面，央企成立董事會比例達(dá)97.92%，地方國企成立董事會比例達(dá)90%?；旌闲问椒矫?，包括企業(yè)之間的合作、資本層面的融合及投資項(xiàng)目的混合。2018年9月，“雙百行動(dòng)”啟動(dòng)，混合所有制改革由點(diǎn)到面全面鋪開，入圍400家企業(yè)中央企和地方國企數(shù)量基本持平。改革聯(lián)動(dòng)方面，地方混合所有制改革與中央混合所有制改革形成呼應(yīng)，且混合所有制改革與其他層面改革產(chǎn)生聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，驅(qū)動(dòng)混合所有制改革整體效果。

3，特殊性行業(yè)的混合所有制改革進(jìn)展

以行政型治理為主導(dǎo)的壟斷行業(yè)開始漸進(jìn)性地進(jìn)行市場化改革，在電力、石油、天然氣、鐵路、民航等領(lǐng)域開展混合所有制改革試點(diǎn)，民營企業(yè)開始涉足部分壟斷行業(yè)?？傮w來看，國有控股企業(yè)在壟斷試點(diǎn)行業(yè)的資產(chǎn)占比呈下降趨勢，而私營企業(yè)壟斷試點(diǎn)行業(yè)的資產(chǎn)占比呈小幅上升趨勢，這說明民營企業(yè)進(jìn)入壟斷行業(yè)初步取得一定成效。此外，外資企業(yè)在試點(diǎn)壟斷行業(yè)的占比在下降，這說明國家重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域?qū)γ駹I企業(yè)逐步放開，但對外資企業(yè)呈收縮態(tài)勢。

（二）混合所有制改革存在的突出問題

目前，混合所有制改革還存在一些問題，突出表現(xiàn)為：未能有效界定政府與市場發(fā)揮作用的邊界，民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏公平的市場競爭環(huán)境：混合所有制企業(yè)治理機(jī)制融合困難：混合所有制改革配套政策體系不健全。

1，未能有效界定政府與市場發(fā)揮作用的邊界

混合所有制改革中政府既是國有資本的股東，又是企業(yè)的監(jiān)管者和宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控者。行政主體與經(jīng)濟(jì)主體身份的重合，行政邏輯和市場邏輯的碰撞[12]，導(dǎo)致政府與市場在資源配置中的關(guān)系更加復(fù)雜。改革中由于政府無法清晰界定與市場發(fā)揮作用的邊界，過多或錯(cuò)誤干預(yù)市場，以致出現(xiàn)“錯(cuò)位、缺位、越位”。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)處于轉(zhuǎn)型期，政府轉(zhuǎn)型還未完成，政府在微觀層面配置資源的模式還未完全退出，其作為出資人的直接干預(yù)扭曲了企業(yè)在市場中的運(yùn)行規(guī)律，降低了資源配置效率。此外，混合所有制改革中的國有資本具有天然的政治屬性，其聯(lián)合民營資本一起承擔(dān)更多的社會責(zé)任，使得整體資本利得外部性增加，這種行為增加了民營資本的成本，降低了民營企業(yè)家參與混合所有制改革的積極性。在混合所有制改革中如何重構(gòu)政府與市場的關(guān)系，如何在經(jīng)濟(jì)效率前提下兼顧社會公平，是亟待解決的難題。

2，民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏公平的市場競爭環(huán)境

現(xiàn)階段，民營企業(yè)缺乏公平競爭的市場環(huán)境，經(jīng)濟(jì)增長下行壓力加大，導(dǎo)致融資難、融資貴，民營資本投資意愿和動(dòng)力不足，嚴(yán)重阻礙了混合所有制改革進(jìn)程和質(zhì)量。市場準(zhǔn)入方面，民營經(jīng)濟(jì)制度壁壘高，雖然國家出臺相關(guān)政策允許民營資本進(jìn)入一些壟斷領(lǐng)域，但實(shí)際操作難度大、速度慢。融資方面，我國現(xiàn)有的金融市場體系融資門檻高，融資渠道單一，針對民營企業(yè)貸款投資的機(jī)構(gòu)少，社會信用體系尚不完善，規(guī)模龐大的社會資本難以有效變?yōu)槊耖g投資[13]。產(chǎn)業(yè)布局方面，國有資本占據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈的中上游，而民營資本則多聚集在產(chǎn)業(yè)鏈的低端，轉(zhuǎn)型升級難度較大。只有高質(zhì)量發(fā)展運(yùn)營的民營企業(yè)在混合所有制改革中才有能力去改變、激活國有資本，因此，急需破除民營企業(yè)發(fā)展的各種障礙。

3，混合所有制企業(yè)治理機(jī)制融合困難

混合所有制改革通過締約的形式逐步推進(jìn)，涉及多方利益體系的重構(gòu)和調(diào)整，在實(shí)施過程中不同產(chǎn)權(quán)主體因既得利益得不到滿足容易產(chǎn)生沖突和摩擦，導(dǎo)致混合所有制企業(yè)治理機(jī)制融合困難。第一，國有企業(yè)（盈利、社會責(zé)任二元目標(biāo)導(dǎo)向）和民營企業(yè)（盈利）發(fā)展目標(biāo)的差異將貫穿整個(gè)治理機(jī)制融合過程。民營資本引入后不僅沒有起到激發(fā)國有資本活力的作用，反而被國有企業(yè)僵化的治理體系所同化。第二，國有企業(yè)和非國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的差異導(dǎo)致治理機(jī)制融合困難，新老三會在功能上的沖突不可避免，在選聘、決策、分配及風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避機(jī)制上表現(xiàn)得較為明顯。具體來說，混合所有制企業(yè)既存在體制內(nèi)任命的高管，又存在市場化選聘的高管，不同渠道的高管在政治身份、薪酬激勵(lì)及晉升方式上存在差異，不利于治理機(jī)制的融合。決策方面，國有企業(yè)是多層級上報(bào)，屬于風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避型，而民營企業(yè)的決策流程更為靈活，多數(shù)為風(fēng)險(xiǎn)偏好型，混合后的企業(yè)如何在最大程度規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的情況下提高決策效率，抓住市場機(jī)遇，是急需解決的難題。

4，混合所有制改革配套政策體系不健全

混合所有制改革的推進(jìn)需要配套政策作保障。首先，雖然中央和地方相繼出臺了一系列文件，但大多停留在目標(biāo)框架層面，混合所有制改革的頂層設(shè)計(jì)路線圖及具體實(shí)施細(xì)則仍不明晰。其次，不同產(chǎn)權(quán)保護(hù)差距大，民營產(chǎn)權(quán)保護(hù)不到位和國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象并存，國有企業(yè)擁有顯性或隱性優(yōu)勢，對非公有制經(jīng)濟(jì)存在歧視或不公正待遇，與非國有企業(yè)產(chǎn)生排異現(xiàn)象和不公平競爭，同等股份權(quán)力不對等、薪酬不對等及決策和收入的不公平打擊了民營資本的積極性。再次，缺乏明確的退出機(jī)制，民營資本參與混合所有制改革較為重視資本的流動(dòng)能力，但目前退出政策尚不完善，退出通道單一，導(dǎo)致民營資本難以在規(guī)則之下自由進(jìn)退。最后，公司合作中關(guān)鍵的特許經(jīng)營法尚未出臺，市場準(zhǔn)入、項(xiàng)目匯報(bào)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)控制和非公資本保護(hù)機(jī)制還不完善。

三、加快推進(jìn)混合所有制改革的策略

混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展與改革是國有經(jīng)濟(jì)對以非公有制經(jīng)濟(jì)為代表的市場機(jī)制的采納和吸收的過程。應(yīng)將原先歸屬政府配置的資源中符合競爭性質(zhì)的交由市場機(jī)制配置：涉及關(guān)系國家安全及國計(jì)民生的重要領(lǐng)域交由政府主導(dǎo)，漸進(jìn)性地過渡一部分給市場：關(guān)于公共物品等公益性質(zhì)的資源，應(yīng)根據(jù)社會供需情況完全交由政府配置?；旌纤兄聘母矬w系下行政治理和市場治理融合效率隨著政府與市場邊界的動(dòng)態(tài)演化而轉(zhuǎn)變，而政府與市場對資源配置效率的差異則是演化的原動(dòng)力。當(dāng)政府的資源配置效率高時(shí)，行政型治理會占主導(dǎo)地位：當(dāng)市場資源配置效率高時(shí)，市場型治理占主導(dǎo)地位。國有資本和民營資本通過產(chǎn)權(quán)市場、職業(yè)經(jīng)理人市場及產(chǎn)品和服務(wù)市場實(shí)現(xiàn)行政治理和市場治理的融合，兩種治理模式共同推進(jìn)混合所有制企業(yè)從“粗放式”向“集約式”轉(zhuǎn)變，促進(jìn)混合所有制企業(yè)治理體系的融合（見圖5）。下一步，混合所有制改革的持續(xù)推進(jìn)，應(yīng)從以下方面著手：厘清政府和市場發(fā)揮作用的邊界條件：完善公平競爭機(jī)制，促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展：激發(fā)市場活力，推動(dòng)公司治理機(jī)制高效融合：完善混合所有制改革的制度環(huán)境和市場環(huán)境。

（一）厘清政府和市場發(fā)揮作用的邊界條件

深化我國行政體制改革，加快政府從全能模式向服務(wù)型模式轉(zhuǎn)變，通過劃分政府和市場在資源配置領(lǐng)域的活動(dòng)空間，進(jìn)而強(qiáng)化市場在資源配置中的決定性作用。第一，應(yīng)加強(qiáng)政府對國有資本宏觀層面的把控，弱化微觀層面的干預(yù)。政府通過國有資本監(jiān)督者和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控者的身份，參與混合所有制企業(yè)的外部治理。內(nèi)部治理方面，政府通過組建國有資本投資運(yùn)營公司以股東身份進(jìn)入董事會，參與公司的重大經(jīng)營決策。第二，無論是非國有資本主動(dòng)參股國有資本，還是國有資本主動(dòng)參與非國有資本，在資產(chǎn)定價(jià)方面，都要遵循市場機(jī)制。第三，在不同類型的企業(yè)中政府和市場發(fā)揮作用程度不同。具體來說，對于公益類國有企業(yè)，政府可根據(jù)整個(gè)社會需求對資源進(jìn)行供給管理和配置，并利用政府的行業(yè)監(jiān)管來防止國有資本的流失。對于功能類國有企業(yè)，在保證國有控股的情況下，應(yīng)漸進(jìn)性引入非國有資本來彌補(bǔ)市場缺陷，通過產(chǎn)業(yè)政策對其進(jìn)行扶持和引導(dǎo)，并加強(qiáng)政府對價(jià)格水平等方面的監(jiān)管。對于競爭類國有企業(yè)，應(yīng)完全按市場規(guī)則行事，持股比例由市場決定，政府的作用主要體現(xiàn)在公平市場秩序的維持和宏觀調(diào)控的實(shí)現(xiàn)上。

（二）完善公平競爭機(jī)制，促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展

在市場競爭中平等對待國有企業(yè)和民營企業(yè)，根據(jù)競爭中立理念構(gòu)建國有企業(yè)競爭中立相關(guān)政策，建立平等的資源分配機(jī)制。積極調(diào)整國有資本產(chǎn)業(yè)布局，拓寬民營資本的涉足領(lǐng)域，破除民營資本融資障礙，推動(dòng)民營企業(yè)轉(zhuǎn)型升級。市場準(zhǔn)入方面，降低民營資本的進(jìn)入門檻，強(qiáng)化市場監(jiān)管，充分發(fā)揮市場機(jī)制決定性作用。融資方面，引導(dǎo)現(xiàn)有金融機(jī)構(gòu)服務(wù)和經(jīng)營理念的轉(zhuǎn)變，增加針對民營企業(yè)的融資業(yè)務(wù)，利用社會資本組建民營企業(yè)金融機(jī)構(gòu)，推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)平臺型融資系統(tǒng)建設(shè)，拓寬民營資本融資渠道。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面，破除隱性制約條件推動(dòng)民營資本向中高端產(chǎn)業(yè)鏈布局，加快民營企業(yè)轉(zhuǎn)型升級。此外，還要推動(dòng)民營資本與國有資本投資項(xiàng)目合作，借力國有資本的資源優(yōu)勢，在高質(zhì)量發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，高質(zhì)量提高混合所有制改革的速度和效率，加快培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)。

（三）激發(fā)市場活力，推動(dòng)公司治理機(jī)制高效融合

加快混合所有制改革要加大公司治理機(jī)制的融合力度。首先，正確處理新老三會在治理體系中的作用，黨委會成員通過“雙向進(jìn)入、交叉任職”等方式參與公司治理，加強(qiáng)黨委會和董事會的機(jī)制融合，董事會可以對黨委會通過的相關(guān)重要決議有否決再議權(quán)。其次，增加非國有資本持股比例[14]，對體制內(nèi)和市場化選聘的高管實(shí)施“雙軌制”，并嘗試建立一套混合所有制體系下的有中國特色的人員流動(dòng)渠道和激勵(lì)約束機(jī)制。再次，縮短企業(yè)內(nèi)部相關(guān)事項(xiàng)的審批程序，強(qiáng)化管理人員的市場敏感度，在保證企業(yè)經(jīng)營效率的情況下承擔(dān)適當(dāng)?shù)纳鐣?zé)任，把國有企業(yè)和民營企業(yè)的目標(biāo)統(tǒng)籌到一個(gè)方向。此外，還應(yīng)加強(qiáng)企業(yè)文化建設(shè)，搭建可供民營產(chǎn)權(quán)主體權(quán)益申訴的溝通平臺，便于及時(shí)解決機(jī)制融合過程中出現(xiàn)的問題。最后，通過建立混合所有制改革容錯(cuò)機(jī)制加快混合所有制企業(yè)機(jī)制融合，有效激發(fā)不同市場主體的活力。

（四）完善混合所有制改革的制度環(huán)境和市場環(huán)境

公平的制度環(huán)境和市場環(huán)境是深化混合所有制改革的重要保障。首先，要明晰混合所有制改革路線圖，對相關(guān)配套文件進(jìn)行系統(tǒng)梳理，注重配套政策間的銜接，修改不符合中央要求和混合所有制改革方向的政策規(guī)定，加快可操作性強(qiáng)的配套政策的出臺。其次，在企業(yè)管理層持股、員工身份置換補(bǔ)償、國有企業(yè)解決社會包袱和社會遺留問題等方面出臺針對性強(qiáng)的優(yōu)惠政策。再次，加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)市場及產(chǎn)權(quán)市場網(wǎng)絡(luò)體系的建設(shè)，強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)市場的定價(jià)和交易功能，尊重企業(yè)自主決策，推動(dòng)產(chǎn)權(quán)交易體系的法治化建設(shè)。最后，在立法過程中要平衡不同市場主體的權(quán)益和能動(dòng)性，切實(shí)保護(hù)各方利益，構(gòu)建公平的市場競爭環(huán)境，通過法律和制度體系的完善為混合所有制改革保駕護(hù)航。

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