行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制建設(shè)研究

徐睿澤 余茜茜

摘要：實施行政事業(yè)單位內(nèi)部控制能有效保障單位實物能夠有效運行，也能促進(jìn)國家相關(guān)政策和法律法規(guī)的落實。本文將從行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面目前存在的主要問題進(jìn)行分析，從預(yù)算編制管理等方面思考怎樣完善行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制建設(shè)。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;業(yè)務(wù)層面;內(nèi)部控制建設(shè)

中圖分類號：F325 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-4428（2019）09-0123-03

近幾年，國家逐漸加大對行政事業(yè)單位的建設(shè)力度，而行政事業(yè)單位內(nèi)部控制水平直接關(guān)系到單位資金投入以及后續(xù)建設(shè)等相關(guān)情況，所以自2012年11月29日，財政部印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財會[2012]21號）并于2014年1月1日起施行，表明了我國正式確立行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的規(guī)范和制度依據(jù)。2015年，財政部印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（財會[2015]24號），更加明確行政事業(yè)單位建設(shè)內(nèi)控體制的指導(dǎo)思想。在之后的黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中，提出若干關(guān)于行政事業(yè)單位內(nèi)控解決辦法，為單位加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)指明了方向。這些規(guī)范意見為行政事業(yè)單位的發(fā)展提供了理論基礎(chǔ)。

一、行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制概述

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，是指單位為實現(xiàn)控制管理目標(biāo)，結(jié)合單位實際情況，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序等手段，對經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險進(jìn)行防范和管控。實施行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制是推進(jìn)單位改革和發(fā)展的必要措施，也是保障單位組織權(quán)力規(guī)范有序、科學(xué)高效運行的有效手段，目標(biāo)實現(xiàn)的長效保障機(jī)制。

行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制在實際業(yè)務(wù)層面工作中，需要完成事前規(guī)劃、事中控制、事后監(jiān)督三個環(huán)節(jié)，是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要內(nèi)容。通過業(yè)務(wù)收支、資金資產(chǎn)管理、合同項目控制管理等有效控制預(yù)算、采購、資產(chǎn)等經(jīng)濟(jì)活動，從而有效促進(jìn)行政事業(yè)單位的發(fā)展。建立合理有效的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度與體系，是單位加強(qiáng)管理和保障各項工作順利完成的基礎(chǔ)，也是保證行政事業(yè)單位能夠更加穩(wěn)定發(fā)展的有力保障，從而更好地提升單位的管理水平。

二、行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制建設(shè)存在的主要問題

（一）預(yù)算編制存在的問題

1.預(yù)算編制缺乏科學(xué)性

行政事業(yè)單位在編制預(yù)算過程中缺乏全面深入調(diào)研，存在主觀化和經(jīng)驗化的問題。比如行政事業(yè)單位容易按照以往的經(jīng)驗進(jìn)行預(yù)算，造成進(jìn)度不合理、超預(yù)算支出等問題。行政事業(yè)單位預(yù)算編制時沒有充分考慮預(yù)算長遠(yuǎn)發(fā)展，過于注重目前利益。導(dǎo)致預(yù)算編制缺乏科學(xué)性。

2.預(yù)算管理流程缺乏系統(tǒng)全面性

在程序控制方面，沒有形成合適的預(yù)算編制程序和監(jiān)督執(zhí)行程序。例如行政事業(yè)單位出現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行審批流程不完善的情況，劃分單位規(guī)模、業(yè)務(wù)層次、資金規(guī)模等方面存在不合理的現(xiàn)象，沒有根據(jù)實際情況對預(yù)算審批進(jìn)行有效的管理。

3.預(yù)算執(zhí)行過程缺乏規(guī)范性

目前行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)量通常相對較大，無法審批全部的業(yè)務(wù)情況，導(dǎo)致單位無法合理安排預(yù)算經(jīng)費。同時在預(yù)算執(zhí)行過程缺乏相應(yīng)的控制監(jiān)督機(jī)制，相關(guān)的業(yè)務(wù)部門沒有提供一些預(yù)算的數(shù)據(jù)，缺乏預(yù)算工作可計劃，容易影響預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和資金的使用質(zhì)量。

（二）收支業(yè)務(wù)控制存在的問題

1.收入控制管理存在缺陷

行政事業(yè)單位存在收入歸口管理不嚴(yán)的現(xiàn)象，容易在賬務(wù)資金循環(huán)時滋生舞弊現(xiàn)象。同時由于業(yè)務(wù)部門和財務(wù)部門溝通不及時、不全面，無法確定收入的時間、具體來源以及標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)信息，影響全局收入的及時掌控，造成行政事業(yè)單位收入控制偏離預(yù)算的現(xiàn)象。

2.專項資金管理力度不夠

在專項資金管理過程中，支出缺少相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，產(chǎn)生撥款專項資金不夠及時準(zhǔn)確的現(xiàn)象，造成挪用專項資金或超出資金使用范圍，需得強(qiáng)化資金使用范圍。

3.資金支付過程中欠缺動態(tài)監(jiān)督制度

行政事業(yè)單位存在領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力過大，容易產(chǎn)生資金舞弊現(xiàn)象，影響資金運營的規(guī)范管理。單位費用報銷審批程序和審批權(quán)限也存在不足之處。

（三）政府采購業(yè)務(wù)控制存在的問題

1.政府采購活動和執(zhí)行驗收程序存在缺陷

單位采購業(yè)務(wù)沒有做到歸口管理，缺少采購過程的統(tǒng)籌管理。導(dǎo)致采購成本增加。同時，存在采購操作程序不合理的現(xiàn)象，造成采購?fù)稑?biāo)機(jī)制運作失效，與本單位的發(fā)展目標(biāo)相背離。

2.政府采購對供應(yīng)商評估選擇、安全保密機(jī)制不夠完善

單位選擇供應(yīng)商過于隨意簡單，重大涉密政府采購項目缺乏保密安全管理，忽略簽訂保密協(xié)議或者在合同中設(shè)定保密條款等相應(yīng)管理辦法。

3.采購業(yè)務(wù)與預(yù)算管理及資產(chǎn)管理存在無法及時銜接的現(xiàn)象

行政事業(yè)單位沒有按照相應(yīng)的預(yù)算和計劃進(jìn)行采購業(yè)務(wù)，在編制預(yù)算時缺少各部門詳盡有效的需求計劃，無法在預(yù)算中準(zhǔn)確有效體現(xiàn)。同時存在沒有及時溝通資產(chǎn)管理部門的現(xiàn)象。導(dǎo)致資產(chǎn)重復(fù)采購。

（四）資產(chǎn)控制管理存在的問題

1.資產(chǎn)控制沒有實現(xiàn)動態(tài)化管理

單位對實物資產(chǎn)和賬務(wù)資產(chǎn)交接不夠緊密，資產(chǎn)管理員注重對實物的管理。財務(wù)部門注重對資產(chǎn)價值的核對，雙方無法互相牽制互相監(jiān)督，會造成資產(chǎn)購置、處置人賬不及時等賬實不符的情況。

2.缺乏相應(yīng)支出管理月底計劃

單位資金流水?dāng)?shù)額比較大，特別是庫存貨幣資金數(shù)額較大，給財務(wù)部門資金管理帶來較大風(fēng)險。

3.缺乏資產(chǎn)控制管理，無法合理配置、科學(xué)管理資產(chǎn)

單位沒有設(shè)置專門的資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，使得資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)不夠獨立，導(dǎo)致單位內(nèi)部資產(chǎn)管理混亂。單位存在資產(chǎn)調(diào)撥隨意，放置地點混亂不清的情況，也無法及時有效地變更資產(chǎn)使用部門。

（五）合同控制管理存在的問題

1.合同管理缺乏規(guī)范性

單位在制定合同時，缺乏有效法律文件的支持。缺乏法律顧問的把關(guān)，在應(yīng)用的時候存在較大的法律風(fēng)險。合同是雙方權(quán)利義務(wù)的有效法律證明文件，需要明確合同相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動范圍和條件，直接影響雙方利益，所以合同不能單單由業(yè)務(wù)部門制訂、領(lǐng)導(dǎo)審核，要確保合同的規(guī)范性、有效性，就必須由法律顧問監(jiān)督完成。

2.合同的保管缺乏規(guī)范性與統(tǒng)一性

單位缺乏合理有效的合同保管制度，未定期統(tǒng)計、分類和歸檔合同，導(dǎo)致合同查找不便，耗費人力，缺乏效率，也無法實行對合同的全過程管理。

（六）建設(shè)項目控制存在的問題

1.缺乏建設(shè)項目審核機(jī)制

單位建設(shè)項目一般規(guī)模大、耗時長、資金總額大，控制風(fēng)險較大，需要建立建設(shè)項目審核機(jī)制，使得審核審批程序變得更加合理規(guī)范。

2.沒有及時將已投入使用但沒辦理竣工手續(xù)的建設(shè)項目轉(zhuǎn)為資產(chǎn)

單位應(yīng)當(dāng)按照建設(shè)項目的估計價值暫估入賬，及時根據(jù)實際情況計提折舊。等辦理了竣工決算手續(xù)后，再按照實際成本調(diào)整原來的暫估價值。

三、行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制建設(shè)的建議措施

（一）做好預(yù)算編制控制，提高預(yù)算管理水平

1.有效安排預(yù)算編制工作

單位應(yīng)當(dāng)建立健全的預(yù)算編制、審批執(zhí)行等預(yù)算內(nèi)部管理機(jī)制。根據(jù)實際預(yù)算管理制度合理分設(shè)崗位、明確職責(zé)，分離各不相容崗位。各部門人員明確對應(yīng)的預(yù)算編制工作要點，加強(qiáng)預(yù)算編制的學(xué)習(xí)，掌握各種政策和規(guī)定，以便更好地實現(xiàn)各部門的全面預(yù)算。單位應(yīng)加強(qiáng)各部門崗位之間的溝通與協(xié)調(diào)，及時取得預(yù)算編制相關(guān)的數(shù)據(jù)信息。以便及時有效地運用，使得預(yù)算編制更加科學(xué)、合理、全面地進(jìn)行。

2.保證預(yù)算執(zhí)行工作落實到位

單位應(yīng)定期匯報各部門預(yù)算的執(zhí)行情況。對于已經(jīng)通過的預(yù)算，進(jìn)行指標(biāo)分解管理，嚴(yán)格按照預(yù)算資金申請撥付流程，執(zhí)行相應(yīng)的程序，做好資金撥款報告分析。健全預(yù)算執(zhí)行分析機(jī)制。單位應(yīng)定期召開預(yù)算執(zhí)行分析會議，針對執(zhí)行過程中存在的問題，進(jìn)行相應(yīng)地討論研究，并根據(jù)實際情況提出改進(jìn)措施，從而有效地提高預(yù)算執(zhí)行的力度。

3.完善決算管理機(jī)制

單位應(yīng)及時完成年度決算，做到?jīng)Q算過程有標(biāo)準(zhǔn)、決算成果準(zhǔn)確完整，在決算成果的基礎(chǔ)上進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，把握預(yù)算與決算的關(guān)系。

（二）加大收支業(yè)務(wù)把控力度。完善單位支出機(jī)制

1.完善收支內(nèi)部控制管理制度

單位應(yīng)加強(qiáng)收入歸口管理，關(guān)注支出預(yù)算管理，各部門運用相關(guān)平臺匯報部門內(nèi)部預(yù)算，合理分配工作崗位，明確部門人員職責(zé)，更要防止資金循環(huán)形成的“小金庫”現(xiàn)象。

2.建立健全票據(jù)管理機(jī)制

單位申領(lǐng)、啟用、核銷、銷毀各類票據(jù)應(yīng)按照規(guī)定辦理相關(guān)手續(xù)，做好票據(jù)的保管和登記管理工作。單位嚴(yán)厲打擊轉(zhuǎn)讓出借、代開買賣票據(jù)的行為，尤其重點防范假發(fā)票，單位可利用相關(guān)技術(shù)查驗發(fā)票真?zhèn)巍?/p>

3.明確單位內(nèi)部審批制度

單位應(yīng)規(guī)范大額資金的使用。調(diào)整制定合理的使用要求，并及時審核大額資金使用情況。單位應(yīng)明確經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動的開支范圍、報銷標(biāo)準(zhǔn)、報銷流程，加強(qiáng)各類支出的審核力度。

（三）加強(qiáng)采購業(yè)務(wù)控制，降低采購成本費用

1.使用采購信息管理平臺

單位應(yīng)安排專門的人員進(jìn)行采購工作，在完成采購業(yè)務(wù)之后，及時準(zhǔn)確地將采購物資等相關(guān)信息上傳至該平臺。單位也可在該平臺上選擇相應(yīng)的供應(yīng)商，進(jìn)行日常采購業(yè)務(wù)。

2.加強(qiáng)采購業(yè)務(wù)預(yù)算與計劃的對應(yīng)

單位內(nèi)各部門崗位應(yīng)及時根據(jù)實際需求和單位標(biāo)準(zhǔn)編制業(yè)務(wù)預(yù)算計劃，采購工作應(yīng)嚴(yán)格按照預(yù)算計劃來進(jìn)行，不得隨意更改，實現(xiàn)采購費用的有效管理。

3.增強(qiáng)采購活動的管理

單位應(yīng)當(dāng)對采購活動實施歸口管理。建立采購部門與其他部門崗位相互協(xié)調(diào)、相互制約的機(jī)制。對于采購工作則需要嚴(yán)格按照預(yù)算規(guī)定進(jìn)行，實現(xiàn)對采購經(jīng)費的精細(xì)化預(yù)算管理，有效降低采購成本費用。

4.完善采購業(yè)務(wù)的內(nèi)部監(jiān)督制度，實現(xiàn)采購業(yè)務(wù)內(nèi)控活動的再控制

單位應(yīng)加強(qiáng)對政府采購申請、變更政府采購方式等事項的內(nèi)部審核，按照規(guī)定選擇政府采購方式、發(fā)布政府采購信息。嚴(yán)格履行審批手續(xù)。

（四）完善單位資產(chǎn)管控，動態(tài)管理有關(guān)資產(chǎn)

1.建設(shè)資產(chǎn)信息管理系統(tǒng)

單位應(yīng)做好內(nèi)部資產(chǎn)的動態(tài)管理，對于資產(chǎn)調(diào)出方面。需要通過相應(yīng)的信息技術(shù)管理平臺來填制“資產(chǎn)調(diào)出申請單”，在領(lǐng)導(dǎo)審批之后將信息傳輸?shù)劫Y產(chǎn)管理賬戶上，由資產(chǎn)管理員進(jìn)行后續(xù)變更工作，實現(xiàn)對財務(wù)資產(chǎn)的統(tǒng)一化管理。

2.提升貨幣資金的安全力度

單位應(yīng)實行貨幣資金管理崗位責(zé)任制，加大貨幣資金授權(quán)審批管理力度。單位也應(yīng)堅持和完善授權(quán)審批管理和貨幣資金定期不定期盤點核查制度，各處應(yīng)由有關(guān)負(fù)責(zé)人簽字或蓋章的，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格履行簽字或蓋章手續(xù)。

3.加強(qiáng)對實物資產(chǎn)有效管控

單位應(yīng)加強(qiáng)實物資產(chǎn)歸口管理，加強(qiáng)資產(chǎn)配置、使用和處置環(huán)節(jié)的管理。定期清查盤點資產(chǎn)，及時處理已損壞、盤虧的資產(chǎn)，確保賬實相符。

（五）加強(qiáng)單位合同控制，實現(xiàn)信息化監(jiān)督

1.建設(shè)合同內(nèi)部管理機(jī)制

單位應(yīng)根據(jù)本單位實際情況，合理設(shè)置合同授權(quán)簽署崗位，落實合同管理崗位責(zé)任制度，建立合理的合同授權(quán)審批和簽署權(quán)限機(jī)制。

2.做好合同訂立的控制管理

單位應(yīng)明確合同訂立的相關(guān)范圍與條件，充分了解簽訂對象的主體身份等相關(guān)情況。進(jìn)行合同書面文本簽訂的時候，需要經(jīng)過專業(yè)的法律程序以及法律顧問審核，操作時要充分考慮成本效率情況?？梢杂煞深檰栘?fù)責(zé)審核單位內(nèi)合同范本。同時，合同簽訂還可以設(shè)置簽訂、審批、執(zhí)行監(jiān)督等關(guān)鍵點，安排專門人員進(jìn)行管理。

3.建立合同履行監(jiān)督審查制度。監(jiān)控合同履行情況

合同履行是合同業(yè)務(wù)控制管理的重要環(huán)節(jié)，單位應(yīng)監(jiān)控管理合同的履行。在合同履行過程中，對于無法及時履行合同、變更解除合同等情況，應(yīng)當(dāng)按照國家合同履行相關(guān)規(guī)定采取相應(yīng)的應(yīng)對措施。

4.進(jìn)行有效的合同管理

單位應(yīng)安排專門人員進(jìn)行合同保管，將合同進(jìn)行編號，制定相應(yīng)的目錄，并且定期統(tǒng)計、分類和歸檔合同。單位可以將合同掃描件保存在相應(yīng)的信息管理平臺上。以此提升合同管理效率。

（六）加強(qiáng)建設(shè)項目控制，推動項目建設(shè)發(fā)展

1.加強(qiáng)建設(shè)項目資金的?？顚Ｓ?/p>

單位應(yīng)準(zhǔn)確把握建設(shè)項目的進(jìn)度情況，加強(qiáng)項目款項支付的審理。合理辦理價款建設(shè)項目結(jié)算。

2.嚴(yán)格把控項目建設(shè)各環(huán)節(jié)

單位應(yīng)加強(qiáng)建設(shè)項目的監(jiān)督力度，在立項環(huán)節(jié)做到項目可行性分析，設(shè)計和預(yù)算環(huán)節(jié)做到選擇合適的設(shè)計單位、審核相關(guān)預(yù)算與設(shè)計方案，招投標(biāo)環(huán)節(jié)做到嚴(yán)格執(zhí)行招投標(biāo)管理制度，建設(shè)施工環(huán)節(jié)做到工程材料質(zhì)量控制管理，將責(zé)任追究制度落到實處。

四、結(jié)束語

綜合而言，加強(qiáng)行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制建設(shè)有利于行政事業(yè)單位穩(wěn)定發(fā)展，但是這是一項全新、長期而又艱巨的工作，隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，單位內(nèi)外部環(huán)境必然出現(xiàn)各種新情況，需要從預(yù)算編制業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)管理、政府采購業(yè)務(wù)、單位資產(chǎn)控制、合同把控監(jiān)督、建設(shè)項目控制等各方面做好內(nèi)部控制工作，內(nèi)部控制體系也需要不斷進(jìn)行完善與更新，不斷促進(jìn)行政事業(yè)蓬勃發(fā)展。