混合所有制改革研究：轉(zhuǎn)變體制機(jī)制的對(duì)策分析

禢俊名 徐迅 李成順

摘要：混合所有制是深化國(guó)企改革的突破口，對(duì)完善國(guó)家經(jīng)濟(jì)制度、促進(jìn)多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展、放大國(guó)有資本功能、深化國(guó)企改革和培育具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的世界一流企業(yè)有重要意義?；旌纤兄聘母锏闹攸c(diǎn)和關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變體制機(jī)制。本文詳細(xì)研究與探討混合所有制企業(yè)優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)、完善公司治理、轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)機(jī)制、國(guó)資管理體制等方面的問(wèn)題;提出避免“一股獨(dú)大”、重視三個(gè)關(guān)鍵數(shù)字的股權(quán)配置、構(gòu)建以董事會(huì)為核心的公司治理體系、深化“三項(xiàng)制度”改革、完善薪酬制度和激勵(lì)約束體系等方面的對(duì)策建議;同時(shí)，研究了國(guó)資管理體制與發(fā)展混合所有制間的改革聯(lián)動(dòng)和配套政策建議。

關(guān)鍵詞：混合所有制;體制機(jī)制;公司治理;經(jīng)營(yíng)機(jī)制;國(guó)資管理

中圖分類(lèi)號(hào)：F271.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-4428（2019）09-0005-08

一、推進(jìn)混改的重要意義

深化國(guó)有企業(yè)改革伴隨著改革開(kāi)放和完善中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的深入而漸進(jìn)式推進(jìn)?；旌纤兄剖侵袊?guó)特色市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的現(xiàn)實(shí)背景下，中央在十四大就提出的概念：從宏觀層面看，混合所有制是公有資本與非公有資本的融合：從微觀層面看，混合所有制是國(guó)有資本或集體資本與非國(guó)有資本在企業(yè)中的混合。黨的十五、十六、十七大對(duì)混合所有制的論述逐漸深入，從開(kāi)始的“積極探索”到后來(lái)的“大力發(fā)展”。十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出，混合所有制是“基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式，有利于國(guó)有資本放大功能、保值增值、提高競(jìng)爭(zhēng)力，有利于各種所有制資本取長(zhǎng)補(bǔ)短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展”，將混合所有制提到了前所未有的新高度，標(biāo)志著中國(guó)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新階段。黨的十九大報(bào)告提出“深化國(guó)有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，培育具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的世界一流企業(yè)”。十八屆三中全會(huì)以來(lái)，國(guó)家發(fā)布《關(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見(jiàn)》明確了“三因三宜三不”的推進(jìn)要求，配套“1+N”政策體系，混合所有制改革成為深化國(guó)企改革的重要突破口。

放眼世界，國(guó)有企業(yè)普遍存在，法國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家都有國(guó)有企業(yè)。與他國(guó)相比，中國(guó)的國(guó)有企業(yè)數(shù)量最多、資產(chǎn)規(guī)模最大、行業(yè)分布最廣，還擁有極其復(fù)雜的國(guó)資管理體系。根據(jù)中央企業(yè)產(chǎn)權(quán)登記數(shù)據(jù)，2013-2016年中央企業(yè)及各級(jí)子企業(yè)中混合所有制企業(yè)戶(hù)數(shù)占比由65.7%提高至68.9%。其中，房地產(chǎn)、建筑、建材、通信、礦業(yè)等5個(gè)行業(yè)企業(yè)混合程度較高，混合所有制企業(yè)戶(hù)數(shù)占比分別為88.3%、86.3%、78.3%、77.9%和76.8%?？梢?jiàn)，國(guó)有企業(yè)混合所有制已十分普遍。國(guó)有企業(yè)混合所有制比例那么高，為何還要將其視為深化國(guó)有企業(yè)改革的突破口，重視發(fā)展混合所有制的意義為何？

（一）完善國(guó)家基本經(jīng)濟(jì)制度

中國(guó)是以公有制經(jīng)濟(jì)為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的社會(huì)主義國(guó)家。生產(chǎn)資料公有制的前提不會(huì)變也不能變。完善基本經(jīng)濟(jì)制度、堅(jiān)持公有制的主體地位。關(guān)鍵是找到公有制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有效結(jié)合（季曉南，2014）。要促進(jìn)公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，必須積極探索能夠極大促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展的公有制實(shí)現(xiàn)形式。公有制的實(shí)現(xiàn)形式理應(yīng)多樣化，凡是符合社會(huì)化大生產(chǎn)規(guī)律的經(jīng)營(yíng)方式和組織形式都應(yīng)大膽的嘗試和利用?；旌纤兄剖枪兄平?jīng)濟(jì)發(fā)展的一種重要形式，也是公有制經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)融合的重要制度，其開(kāi)放、協(xié)同、共享、包容的所有權(quán)制度的特點(diǎn)是國(guó)有經(jīng)濟(jì)適應(yīng)社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展的需要，有助于促使國(guó)有經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)更好的結(jié)合。

（二）形成多種所有制經(jīng)濟(jì)共同、協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)格局

國(guó)企改革和發(fā)展需要以提升國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體效率和國(guó)家經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力為目標(biāo)，以提升國(guó)有資本效率、增強(qiáng)國(guó)有企業(yè)活力為中心，構(gòu)建國(guó)民共進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)格局（項(xiàng)安波，2018）?！皣?guó)進(jìn)民退、國(guó)退民進(jìn)”一定時(shí)期內(nèi)是中國(guó)社會(huì)上爭(zhēng)議熱點(diǎn)，無(wú)論其中哪一種情況都不利于中國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展。要更好地發(fā)揮國(guó)有資本和非國(guó)有資本的作用，使不同所有制資本能取長(zhǎng)補(bǔ)短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展。混合所有制為國(guó)有資本和非國(guó)有資本的融合提供了良好的制度安排，讓非國(guó)有資本共享國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展紅利，促進(jìn)形成多種所有制經(jīng)濟(jì)共同、協(xié)調(diào)發(fā)展的格局。

（三）放大國(guó)有資本功能，提高資本運(yùn)行效率

發(fā)展混合所有制，促進(jìn)國(guó)有資本與非國(guó)有資本在企業(yè)中融合：使國(guó)有資本帶動(dòng)更多的非國(guó)有資本參與，增大資本體量，放大國(guó)有資本功能，強(qiáng)化企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力;讓非國(guó)有資本能夠順利進(jìn)人壟斷行業(yè)或準(zhǔn)入門(mén)檻較高的行業(yè)，增強(qiáng)非國(guó)有資本投資獲得感，共享發(fā)展紅利;可優(yōu)化國(guó)有資本布局，推進(jìn)形成國(guó)有企業(yè)退出機(jī)制，使企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中優(yōu)勝劣汰、有進(jìn)有退。簡(jiǎn)言之，混合所有制可促進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)調(diào)整和戰(zhàn)略性重組，增強(qiáng)國(guó)有資本投資和運(yùn)營(yíng)能力，不斷增強(qiáng)企業(yè)活力、釋放紅利，做強(qiáng)做優(yōu)做大國(guó)有資本。

（四）促進(jìn)國(guó)資管理體制改革

傳統(tǒng)的國(guó)資管理體制仍然存在一些弊端，包括政企不分、政資不分、多頭管理、承擔(dān)過(guò)多政府目標(biāo)、所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)不分、代理關(guān)系鏈條長(zhǎng)等問(wèn)題。很多國(guó)企混改后僅僅是所有權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，國(guó)資管理體制、企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制、公司治理結(jié)構(gòu)等內(nèi)外部管理體制機(jī)制都沒(méi)有實(shí)質(zhì)性變化，混改的效果未能顯現(xiàn)，其中一個(gè)主要原因是傳統(tǒng)國(guó)資管理體制制約了混合所有制企業(yè)的變革。傳統(tǒng)的國(guó)有管理體制已不能適應(yīng)或無(wú)法兼容混合所有制改革和發(fā)展，加快國(guó)資管理體制改革的呼聲越來(lái)越高。因此，要以混合所有制改革為突破口，用大面積的混合所有制企業(yè)和“管資本”為主的方式，促進(jìn)舊體制的改革和完善，促成“新體制倒逼舊體制”，謹(jǐn)防“舊體制控制新體制”。

（五）培育具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的世界一流企業(yè)

經(jīng)過(guò)多年改革和發(fā)展，國(guó)有企業(yè)從政府附屬物轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)主體，逐漸成為更加市場(chǎng)化的現(xiàn)代企業(yè)，尤其是在公司法人治理、企業(yè)經(jīng)營(yíng)、決策機(jī)制等方面取得長(zhǎng)足的進(jìn)步，國(guó)有企業(yè)發(fā)展成果顯著。2017年，全國(guó)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)總額183.5萬(wàn)億，負(fù)債總額118.5萬(wàn)億。國(guó)有資本及權(quán)益總額50.3萬(wàn)億。全國(guó)國(guó)有企業(yè)境外總資產(chǎn)16.7萬(wàn)億。2018年《財(cái)富》世界500強(qiáng)中，有110家中國(guó)企業(yè)（不含港澳臺(tái)），其中國(guó)有企業(yè)70家（不含銀行保險(xiǎn)類(lèi)國(guó)有企業(yè)），整體數(shù)量已經(jīng)接近美國(guó)的126家?！熬哂袊?guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的大企業(yè)指標(biāo)體系研究”課題組曾對(duì)我國(guó)13個(gè)重點(diǎn)行業(yè)（包括：家電行業(yè)、造船業(yè)、電解鋁、石油石化、機(jī)床業(yè)、汽車(chē)整車(chē)制造、鋼鐵制造、水泥行業(yè)、玻璃制造、制藥行業(yè)、電信業(yè)、通信設(shè)備制造、食品工業(yè)）重點(diǎn)企業(yè)與國(guó)際一流企業(yè)進(jìn)行對(duì)標(biāo)，評(píng)價(jià)指標(biāo)包含規(guī)模、效率、成長(zhǎng)、國(guó)際化四大因素，結(jié)果顯示我國(guó)重點(diǎn)企業(yè)多數(shù)在規(guī)模和成長(zhǎng)因素的數(shù)值具有一定的競(jìng)爭(zhēng)力，效率和國(guó)際化因素遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國(guó)際一流企業(yè)。培育具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的世界一流企業(yè)，就要提高企業(yè)的資本使用效率、勞動(dòng)生產(chǎn)率、完善公司治理、轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)機(jī)制、增強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新能力?；旌纤兄聘母镎谴龠M(jìn)國(guó)有企業(yè)彌補(bǔ)資本使用效率短板、促進(jìn)公司治理和經(jīng)營(yíng)機(jī)制變革、提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的重要實(shí)現(xiàn)形式。

二、混改的現(xiàn)狀與問(wèn)題

（一）混改的基本現(xiàn)狀

十八屆三中全會(huì)以來(lái)，國(guó)家研究制定混合所有制改革政策體系，為混合所有制改革劃出界線、指引方向。中國(guó)在推進(jìn)混合所有制改革方面取得了階段性成果。包括國(guó)有企業(yè)分類(lèi)改革取得突破、國(guó)有資產(chǎn)布局進(jìn)一步優(yōu)化、混改逐步涉及壟斷行業(yè)、混改試點(diǎn)從國(guó)有企業(yè)三級(jí)子公司向更高級(jí)別集團(tuán)公司邁進(jìn)、以“管資本”方式推進(jìn)的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司試點(diǎn)穩(wěn)步進(jìn)行、國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)不斷嘗試“簡(jiǎn)政放權(quán)”等。2016年9月，國(guó)資委確定了第一批混改試點(diǎn)的9家國(guó)有企業(yè)，包括中國(guó)聯(lián)通、東方航空、南方電網(wǎng)、中國(guó)船舶等。截至2019年8月，國(guó)務(wù)院國(guó)有企業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過(guò)了四批共210家國(guó)有混改試點(diǎn)企業(yè)。

1.國(guó)內(nèi)外混合所有制企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)情況比較

根據(jù)公開(kāi)資料整理的5家混改國(guó)企股權(quán)結(jié)構(gòu)情況（見(jiàn)表1），這5家企業(yè)包括東航物流、中國(guó)聯(lián)通、綠地控股、大唐網(wǎng)絡(luò)、中集集團(tuán)，均屬于商業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)。混改前，它們的股權(quán)結(jié)構(gòu)不是法人獨(dú)資就是一股獨(dú)大，國(guó)有資本占據(jù)了絕對(duì)的主導(dǎo)權(quán);而混改后東航物流、中國(guó)聯(lián)通、大唐網(wǎng)絡(luò)、中集集團(tuán)的國(guó)有資本占比均低于50%，綠地控股的國(guó)有資本由多家國(guó)有股東持有50.8%的股權(quán)，股權(quán)實(shí)際已分散，全部避免了“一股獨(dú)大”的情況。5家企業(yè)均有職工持股或公眾股東持股比例的大小不一，國(guó)有資本股份占比都超過(guò)了33.4%。

同時(shí)，根據(jù)公開(kāi)資料整理的6家國(guó)際知名企業(yè)，包括：法國(guó)電力公司、法國(guó)雷諾公司、德國(guó)大眾公司、挪威國(guó)家石油公司、挪威海德路公司和瑞典TeliaSonera公司（見(jiàn)表2）。對(duì)比它們的股權(quán)結(jié)構(gòu)，發(fā)現(xiàn)法國(guó)電力公司和挪威石油公司的國(guó)有資本占比均超過(guò)66.7%，屬于絕對(duì)控股的狀態(tài)：其余4家公司國(guó)有資本均未超過(guò)50%，法國(guó)的雷諾公司和德國(guó)的大眾公司國(guó)有資本甚至只占15%和12.4%。從行業(yè)分類(lèi)看，電力和石油都屬于國(guó)家戰(zhàn)略性資源類(lèi)行業(yè)，國(guó)有資本持股占比具有絕對(duì)的主導(dǎo)地位。其余4家企業(yè)均屬競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，國(guó)有資本持股比例相對(duì)靈活，尤其是競(jìng)爭(zhēng)性很強(qiáng)的汽車(chē)制造行業(yè)表現(xiàn)更為明顯。

2.中國(guó)特色的雙元委員會(huì)公司治理體系

公司治理和公司法在國(guó)際上有兩大體系，一是英美體系，屬于單層委員會(huì)制，股東會(huì)下是董事會(huì)，董事會(huì)任命高層管理人員。二是以德國(guó)為代表的大陸體系，雙層委員會(huì)制，股東會(huì)下是監(jiān)督委員會(huì)。由監(jiān)督委員會(huì)選舉產(chǎn)生管理委員會(huì)。如圖1所示。不論是英美的單層委員會(huì)還是德國(guó)的雙層委員會(huì)治理體系，都有著清晰的信任委托和委托代理關(guān)系，即最高權(quán)力機(jī)構(gòu)信任委托給戰(zhàn)略決策和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，再委托代理給執(zhí)行授權(quán)和經(jīng)營(yíng)決策高層管理人員。實(shí)際上，單層委員會(huì)中的董事會(huì)職能包含了雙層委員會(huì)中的監(jiān)督委員會(huì)和管理委員會(huì)的職能。兩大體系的治理模式異曲同工。

圖2是中國(guó)的公司治理體系，是一種雙元委員會(huì)模式，與德國(guó)的雙層委員會(huì)相似，但是又有很大的不同。德國(guó)雙層委員會(huì)模式是股東大會(huì)和工會(huì)推選產(chǎn)生監(jiān)督委員會(huì)，實(shí)現(xiàn)“勞資共治”。由監(jiān)督委員會(huì)產(chǎn)生管理委員會(huì)，監(jiān)督委員會(huì)既有資本回報(bào)責(zé)任又有監(jiān)督責(zé)任，同時(shí)具有選舉和撤銷(xiāo)管理委員會(huì)資格的權(quán)力，起到了很強(qiáng)的監(jiān)督作用。雙元委員會(huì)結(jié)構(gòu)由股東大會(huì)選舉董事會(huì)成員，董事會(huì)成員中職工代表很少見(jiàn)：股東大會(huì)同時(shí)又設(shè)立由股東代表出任監(jiān)事的監(jiān)事會(huì)，對(duì)董事會(huì)和高層管理人員進(jìn)行監(jiān)督。中國(guó)的雙元委員會(huì)結(jié)構(gòu)的公司治理模式，雖然有既監(jiān)督董事又監(jiān)督高管人員的使命。但監(jiān)事只是監(jiān)督別人而自己不承擔(dān)重要決策的責(zé)任，對(duì)董事會(huì)沒(méi)有直接任命和授權(quán)的關(guān)系，很難實(shí)行有效監(jiān)督，權(quán)責(zé)不對(duì)稱(chēng)從而造成“軟性監(jiān)督”（李兆熙，2005）。因此，中國(guó)的公司治理體系必須要強(qiáng)化監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督職能，發(fā)揮好監(jiān)事會(huì)監(jiān)督管理的作用，把“軟性監(jiān)督”變成“有效監(jiān)督”，才能做到有效的公司治理。

（二）主要問(wèn)題

混合所有制改革的切入點(diǎn)是企業(yè)的所有權(quán)改革，通過(guò)國(guó)有資本和非國(guó)有資本在企業(yè)主體中的股權(quán)混合，促進(jìn)企業(yè)完善現(xiàn)代企業(yè)制度和公司法人治理結(jié)構(gòu)，激發(fā)市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)活力。中國(guó)的混合所有制企業(yè)已大量存在，但往往混合前與混合后企業(yè)機(jī)制變化不大，股權(quán)混合對(duì)公司治理和經(jīng)營(yíng)機(jī)制起不到明顯的作用?；旌纤兄聘母锏囊恍┩怀鰡?wèn)題仍然需要解決。政策體系還需要進(jìn)一步完善，主要有以下幾點(diǎn)。

1.國(guó)有企業(yè)“一股獨(dú)大”現(xiàn)象普通

在國(guó)有和非國(guó)有資本混合過(guò)程中，國(guó)有股東“一股獨(dú)大”的現(xiàn)象很普遍。國(guó)有控制性股東往往能夠越過(guò)董事會(huì)，行使人事、財(cái)務(wù)、經(jīng)營(yíng)的權(quán)力，讓企業(yè)的股東會(huì)、董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)發(fā)揮不出作用。企業(yè)內(nèi)部難以相互制衡，非控制性股東利益很難得到保障。公司治理難以做到有效。混合所有制改革必須要改變出資人強(qiáng)力控制的傳統(tǒng)思維，打破混合所有制企業(yè)國(guó)有資本“一股獨(dú)大”的格局。

2.混合所有制企業(yè)公司治理有效性需要提高、經(jīng)營(yíng)機(jī)制亟須轉(zhuǎn)變

經(jīng)過(guò)多年的努力，國(guó)有企業(yè)改革取得了重大的進(jìn)展，完成了公司制改革。公司治理得到進(jìn)一步規(guī)范，但公司治理的有效性和經(jīng)營(yíng)機(jī)制仍然有很大的提升和改善空間，國(guó)有企業(yè)動(dòng)力不足、活力不夠的問(wèn)題一直存在。一些混合所有制企業(yè)“混而不改”，企業(yè)所有權(quán)變革未能推動(dòng)企業(yè)體制機(jī)制的轉(zhuǎn)變。

3.降低“防止國(guó)有資產(chǎn)流失”對(duì)“所有權(quán)改革”的影響

40年的國(guó)企改革歷程中，國(guó)有資產(chǎn)流失一直是國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管者和社會(huì)關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題。國(guó)家在國(guó)資監(jiān)管方面建立和完善了一整套政策措施，取得了明顯的效果。但國(guó)有企業(yè)腐敗和國(guó)有資產(chǎn)流失現(xiàn)象一直存在，正是國(guó)資管理“管得嚴(yán)、管得細(xì)”的其中一個(gè)重要原因。防止國(guó)有資產(chǎn)流失有時(shí)會(huì)制約混合所有制改革的推進(jìn)。要從完善國(guó)有資本退出機(jī)制，建立明確的監(jiān)督、追責(zé)和免責(zé)機(jī)制，從優(yōu)化公司治理體系人手，在機(jī)制和制度層面降低兩者間的相互影響。

4.傳統(tǒng)國(guó)資管理體制已很難適應(yīng)混改

國(guó)有企業(yè)“政企不分、政資不分”的頑疾長(zhǎng)期存在，企業(yè)“去行政化”推進(jìn)緩慢，傳統(tǒng)國(guó)資管理體制會(huì)制約混改的深入?；旌纤兄聘母镄枰獓?guó)資管理體制改革的聯(lián)動(dòng)和配合。國(guó)有企業(yè)若還保留著傳統(tǒng)國(guó)有企業(yè)的弊端，套用傳統(tǒng)的國(guó)資管理方式，就很難轉(zhuǎn)變體制機(jī)制。

5.國(guó)有企業(yè)分類(lèi)改革仍需深化

2015年，國(guó)資委等三部門(mén)印發(fā)了《關(guān)于國(guó)有企業(yè)功能界定與分類(lèi)的指導(dǎo)意見(jiàn)》的通知，將國(guó)有企業(yè)分為公益類(lèi)和商業(yè)類(lèi)，而商業(yè)類(lèi)又分為商業(yè)I類(lèi)和商業(yè)Ⅱ類(lèi)，但更為細(xì)化的分類(lèi)細(xì)則截至2019年8月還未公布。國(guó)有企業(yè)分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)還不夠明確，分類(lèi)改革還需繼續(xù)深化。

6.未能平等對(duì)待不同屬性的資本。社會(huì)資本的“投資獲得感”不強(qiáng)

十八屆三中全會(huì)后，中國(guó)在推進(jìn)混合所有制改革，尤其是國(guó)資監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變、出資人權(quán)責(zé)、放權(quán)授權(quán)等方面取得了重要進(jìn)展，但社會(huì)資本還很難進(jìn)入壟斷行業(yè)或準(zhǔn)入門(mén)檻較高的行業(yè)，在平等對(duì)待不同屬性的資本方面仍需取得更大突破。只允許社會(huì)資本進(jìn)入一些競(jìng)爭(zhēng)激烈、投資價(jià)值較低、風(fēng)險(xiǎn)高回報(bào)低的邊緣領(lǐng)域，而不做出更大的讓利;或者只想引進(jìn)社會(huì)資本來(lái)增加企業(yè)現(xiàn)金流，其出資人沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)，社會(huì)資本的活力在混合所有制企業(yè)中得不到體現(xiàn)，都不是混合所有制改革的初衷和目的。資本具有逐利特性，混改不能只讓社會(huì)資本“喝湯、吃骨頭”，不讓它們“吃肉”。混改是要運(yùn)用社會(huì)資本促進(jìn)企業(yè)體制機(jī)制的變革。社會(huì)資本出資人在企業(yè)中必須要有一定的話語(yǔ)權(quán)，否則，很難匯聚社會(huì)資本與國(guó)有資本結(jié)合，真正發(fā)揮出社會(huì)資本的作用?；旄谋仨氁寚?guó)有資本和社會(huì)資本都有投資獲得感。

三、混改的關(guān)鍵點(diǎn)與對(duì)策建議

黨的十四屆三中全會(huì)提出具有“產(chǎn)權(quán)清晰，權(quán)責(zé)明確，政企分開(kāi)，管理科學(xué)”特征的現(xiàn)代企業(yè)制度是國(guó)有企業(yè)改革的方向。國(guó)有企業(yè)開(kāi)始以產(chǎn)權(quán)制度改革為重要內(nèi)容開(kāi)展現(xiàn)代企業(yè)制度改革。國(guó)有企業(yè)應(yīng)建立科學(xué)的組織制度，形成權(quán)力機(jī)構(gòu)、決策機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)間職責(zé)分明、相互制衡的公司治理結(jié)構(gòu);保障股東權(quán)益。提高公司決策效率和資本使用效率。有效的公司治理體系是企業(yè)在國(guó)家法律框架下構(gòu)建出的“分權(quán)一制衡”制度體系;形成有效的委托代理關(guān)系維系利益相關(guān)者的平衡，促進(jìn)企業(yè)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離。中國(guó)傳統(tǒng)國(guó)有全資或國(guó)有控股企業(yè)是由控制性股東對(duì)公司高管實(shí)施監(jiān)督，但控制性股東與其他股東之間并未形成制衡關(guān)系，控制性股東權(quán)力濫用、扭曲公司治理、侵害小股東利益的現(xiàn)象一直存在。國(guó)有企業(yè)混合所有制改革絕非僅僅是簡(jiǎn)單的所有權(quán)改革，而是企業(yè)外部國(guó)資管理體制、內(nèi)部治理和經(jīng)營(yíng)機(jī)制的大變革?？梢?jiàn)?；旌纤兄聘母锏闹攸c(diǎn)和關(guān)鍵應(yīng)是轉(zhuǎn)變體制機(jī)制。

（一）推進(jìn)所有權(quán)改革，優(yōu)化企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)

企業(yè)的發(fā)展和業(yè)績(jī)的提升往往受到眾多因素的影響，比如經(jīng)濟(jì)環(huán)境、行業(yè)前景、企業(yè)家精神、商業(yè)機(jī)遇、技術(shù)能力、產(chǎn)品質(zhì)量等，所有權(quán)結(jié)構(gòu)只是多種因素的其中一種。通過(guò)改變所有權(quán)結(jié)構(gòu)并不一定會(huì)將一個(gè)企業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)做大，也不一定能救活一個(gè)僵尸企業(yè)，但是通過(guò)所有權(quán)結(jié)構(gòu)的改革，會(huì)對(duì)企業(yè)產(chǎn)生積極的影響。

混合所有制企業(yè)要優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，避免國(guó)資股東“一股獨(dú)大”現(xiàn)象。OECD的《公司治理原則》提到了“最佳資本結(jié)構(gòu)”。但哪種情況才是最佳？不同國(guó)家、不同行業(yè)、不同公司存在著現(xiàn)實(shí)的差異。中國(guó)的《公司法》和有關(guān)規(guī)章準(zhǔn)則對(duì)公司組織的制度和規(guī)范有著明確的規(guī)定和指引，要依據(jù)這些規(guī)定、指引。結(jié)合企業(yè)現(xiàn)實(shí)情況優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)。

1.何謂“一股獨(dú)大”

《公司法》規(guī)定：“股東大會(huì)做出修改公司章程、增加或者減少注冊(cè)資本的決議，以及公司合并、分立、解散或者變更公司形式的決議，必須經(jīng)出席會(huì)議的股東所持表決權(quán)的三分之二以上通過(guò)?！彼裕耙还瑟?dú)大”的第一種情況是：大股東掌握66.7%以上的股份，能按公司法賦予的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)大股東意志，即絕對(duì)控股。

同時(shí)，根據(jù)新會(huì)計(jì)準(zhǔn)則《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第33號(hào)——合并財(cái)務(wù)報(bào)表》的規(guī)定，“合并財(cái)務(wù)報(bào)表的合并范圍應(yīng)當(dāng)以控制為基礎(chǔ)予以確定”，并對(duì)“控制”進(jìn)行界定：“投資方持有被投資方半數(shù)以上的表決權(quán)的：投資方持有被投資方半數(shù)或以下的表決權(quán)，但通過(guò)與其他表決權(quán)持有人之間的協(xié)議能夠控制半數(shù)以上表決權(quán)的?！焙喜?bào)表意味著大股東的資產(chǎn)增加，對(duì)大股東具有強(qiáng)化作用，很多大股東都會(huì)合并報(bào)表。一般情況下。50%以上的股權(quán)就擁有半數(shù)以上的表決權(quán)，達(dá)到相對(duì)控股的狀態(tài)，可按規(guī)定合并報(bào)表。所以，“一股獨(dú)大”的第二種情況是：雖然國(guó)資大股東不能絕對(duì)控股。但是股份占比超過(guò)50%（一般在50%～66.6%之間），國(guó)資大股東即可認(rèn)為該企業(yè)為控股子公司，可合并報(bào)表，亦會(huì)參照管理全資子公司的方式沿用傳統(tǒng)國(guó)資管理模式。

2.優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，形成制衡關(guān)系

有所制衡的股權(quán)結(jié)構(gòu)更有利于混合所有制企業(yè)體制機(jī)制轉(zhuǎn)變?；旌纤兄破髽I(yè)要把握好股權(quán)結(jié)構(gòu)中33.4%、50%、66.7%這三個(gè)關(guān)鍵數(shù)字，盡量避免出現(xiàn)大股東超過(guò)50%的控股比例。持有33.4%股權(quán)的股東擁有“一票否決權(quán)”。若企業(yè)出現(xiàn)兩個(gè)股東股份比例在33.4%～50%之間。兩個(gè)股東間具備一定相互制衡的基礎(chǔ)。當(dāng)然，有所制衡的股權(quán)結(jié)構(gòu)比例安排還有很多種模式，企業(yè)應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況決定股權(quán)結(jié)構(gòu)。

3.平等對(duì)待非控制性股東

OECD在公司治理原則提到同類(lèi)別的任何股份系列，均具有相同的權(quán)利。所有投資者在購(gòu)買(mǎi)股份之前。都應(yīng)能夠獲得附帶于各類(lèi)各系列股份應(yīng)享有權(quán)利的有關(guān)信息。經(jīng)濟(jì)權(quán)利或投票權(quán)的任何變動(dòng)，都應(yīng)獲得受不利影響的那些類(lèi)別股份持有者的同意（OECD，2016）。中國(guó)的《公司法》對(duì)“同股同權(quán)”有著同樣明確的規(guī)定。有些國(guó)有企業(yè)未能平等對(duì)待非控制性股東。國(guó)資股東作為控制性股東，在股東大會(huì)上未征得非控制性股東的同意就做出決策，決定董事會(huì)構(gòu)成，很容易對(duì)非控制性股東的利益造成損害。所以。在混合所有制企業(yè)中，要平等對(duì)待其他非控制性股東，采取措施對(duì)控制性股東有所制約，避免其對(duì)非控制性股東造成傷害，保護(hù)好所有股東的利益。

（二）以董事會(huì)為核心，構(gòu)建有效的公司治理體系

董事會(huì)是公司治理的核心。要發(fā)揮好董事會(huì)的核心作用，捋順層級(jí)間的代理關(guān)系，平衡相關(guān)方的利益，構(gòu)建具有監(jiān)督和決策職責(zé)、權(quán)力相互制衡的治理體系。董事會(huì)要建立和完善議事規(guī)則和決策程序，優(yōu)化董事會(huì)人員構(gòu)成，實(shí)行投票決策機(jī)制，保持機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。董事會(huì)的主要職能是任命和更換最高管理層、把握公司戰(zhàn)略發(fā)展方向、監(jiān)控管理層、評(píng)估管理層績(jī)效、決定公司薪酬制度、批準(zhǔn)資本投資和利潤(rùn)分配、處理好利益相關(guān)者關(guān)系等。同時(shí)董事會(huì)還必須確保企業(yè)合法合規(guī)經(jīng)營(yíng)，對(duì)信息披露、財(cái)務(wù)報(bào)告等方面負(fù)責(zé)。

1.優(yōu)化董事會(huì)結(jié)構(gòu)、提高職能效率和治理有效性

混合所有制企業(yè)的董事會(huì)成員應(yīng)由國(guó)有資本股東、非國(guó)有資本股東和職代會(huì)共同推選產(chǎn)生，由國(guó)資股東代表、非國(guó)資股東代表、職工代表和獨(dú)立董事構(gòu)成，形成不同利益群體間的制衡關(guān)系，保持董事會(huì)的自主性和獨(dú)立性，提高職能效率和治理有效性。同時(shí)，混合所有制企業(yè)要制定和完善董事會(huì)議事規(guī)則和決策程序，提高公司決策效率;要在董事會(huì)內(nèi)設(shè)置提名委員會(huì)、審計(jì)委員會(huì)等機(jī)構(gòu)，提名高層管理人員、監(jiān)控高管行為、評(píng)價(jià)高管績(jī)效等，使董事會(huì)治理得到有效落實(shí);要完善公司經(jīng)營(yíng)機(jī)制，制定適合公司發(fā)展的制度體系，包括薪酬制度、市場(chǎng)化選人用人制度、職工激勵(lì)制度等。總之，必須構(gòu)建一個(gè)獨(dú)立、強(qiáng)大、專(zhuān)業(yè)的董事會(huì)，提高董事會(huì)的職能效率。保障公司治理的有效性，使混合所有制企業(yè)在公司治理制度上具有更強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力。

2.處理好國(guó)有資本股東與非國(guó)有資本股東之間的關(guān)系

混合所有制企業(yè)，國(guó)有資本股東處于主導(dǎo)地位，國(guó)有資本和非國(guó)有資本股東間的關(guān)系要處理得當(dāng)，尤其是要有明確的政策措施避免控制性國(guó)有股東對(duì)非國(guó)有股東造成傷害。具體應(yīng)做到幾個(gè)方面：

（1）增強(qiáng)非國(guó)有股東在股東大會(huì)和董事會(huì)的決策話語(yǔ)權(quán)

企業(yè)股東大會(huì)應(yīng)通過(guò)增加非國(guó)有股東在董事會(huì)的席位，給予非國(guó)有股東參與決策的權(quán)利，增強(qiáng)非國(guó)有股東的影響力制約國(guó)有股東的行為。

（2）堅(jiān)持董事會(huì)“集體決策”原則

《公司法》和《公司章程》實(shí)行股東決策多數(shù)決的原則，董事會(huì)決策往往也要遵循這一原則，避免國(guó)資股東代表“個(gè)人決策”、非國(guó)有股東代表充當(dāng)陪襯的情況出現(xiàn)。

（3）確保非國(guó)有股東的知情權(quán)

保護(hù)好非國(guó)有股東的關(guān)鍵是做到信息透明，完善機(jī)制和制度，做到公平對(duì)待所有股東，防止信息不透明、不對(duì)稱(chēng)造成股東會(huì)或董事會(huì)的決策出現(xiàn)偏差。

3.增強(qiáng)監(jiān)事會(huì)監(jiān)督的有效性

中國(guó)雙元制公司治理體系與其他體系最大的不同是把監(jiān)督部門(mén)與管理部門(mén)拆分，使公司的監(jiān)督職責(zé)和決策職責(zé)分置，讓監(jiān)事會(huì)與董事會(huì)形成并列關(guān)系。這樣的結(jié)構(gòu)有優(yōu)有劣。優(yōu)的是監(jiān)事會(huì)由股東大會(huì)推選監(jiān)事組成，獨(dú)立于董事會(huì)之外，對(duì)股東大會(huì)負(fù)責(zé)，監(jiān)督管理不受董事會(huì)的影響;劣的是監(jiān)事會(huì)只有監(jiān)督權(quán)沒(méi)有任免權(quán)，權(quán)責(zé)不對(duì)稱(chēng)，很難有效監(jiān)督高層管理人員?；旌纤兄破髽I(yè)有必要在雙元委員會(huì)的公司治理體系中重構(gòu)監(jiān)事會(huì)監(jiān)督機(jī)制，增強(qiáng)監(jiān)督的有效性。

首先，優(yōu)化監(jiān)事會(huì)監(jiān)事人員組成結(jié)構(gòu)，增加職工監(jiān)事和外部獨(dú)立監(jiān)事，提高監(jiān)事的業(yè)務(wù)專(zhuān)業(yè)性。

其次，允許監(jiān)事會(huì)監(jiān)事列席董事會(huì)會(huì)議，參與公司決策、高層管理人員提名、評(píng)價(jià)管理人員績(jī)效等，強(qiáng)化監(jiān)事會(huì)對(duì)公司經(jīng)營(yíng)管理的介入程度。

最后，提高監(jiān)事會(huì)監(jiān)控能力，完善監(jiān)督管理制度，豐富監(jiān)督管理手段，進(jìn)一步明確監(jiān)事會(huì)的權(quán)利和責(zé)任，如：在監(jiān)事會(huì)開(kāi)設(shè)利益相關(guān)者投訴通道、制定定期稽查制度、賦予監(jiān)事會(huì)高管提名否決權(quán)等。

4.發(fā)揮利益相關(guān)者在公司治理中的作用

OECD的《公司治理原則》最先提出了利益相關(guān)者的概念。并指出利益相關(guān)者在公司治理中的重要作用。認(rèn)為公司治理的一個(gè)關(guān)鍵方面是確保外部資本以權(quán)益和債務(wù)兩種形式流入公司。公司的利益相關(guān)者包括投資者、職工、債權(quán)人、客戶(hù)和供應(yīng)商，以及其他利益相關(guān)者。公司應(yīng)承認(rèn)，對(duì)于打造富有競(jìng)爭(zhēng)力和盈利能力的企業(yè)，利益相關(guān)者的貢獻(xiàn)是一種寶貴的資源。因此，促進(jìn)利益相關(guān)者之間開(kāi)展創(chuàng)造財(cái)富的合作，是符合公司長(zhǎng)期利益的（OECD，2016）。

（1）推選職工代表進(jìn)入董事會(huì)

在公司治理中，職工代表將在制定和實(shí)施職工持股計(jì)劃或其他激勵(lì)機(jī)制、調(diào)動(dòng)職工的積極性方面發(fā)揮作用，從整體上讓公司受益：職工代表反映廣大職工的訴求和意志，避免董事會(huì)做出超越職工接受限度的決策。

（2）建立利益相關(guān)者監(jiān)督通道

形成暢通的監(jiān)督信息傳輸通道，便于利益相關(guān)者投訴公司高層管理人員的違法、違規(guī)、不道德等行為，凈化公司治理環(huán)境，維護(hù)公司利益。

（3）完善退出機(jī)制，建立債權(quán)人利益保護(hù)制度

債權(quán)人作為公司重要的利益相關(guān)者，為公司提供資金支持，對(duì)公司經(jīng)營(yíng)起到積極的推動(dòng)作用。公司要建立和完善股東退出機(jī)制，包括債轉(zhuǎn)股、資產(chǎn)價(jià)格評(píng)估、債務(wù)優(yōu)先償還、破產(chǎn)清算制度等。同時(shí)為新資金流入企業(yè)提供激勵(lì)或保護(hù)措施。

5.加強(qiáng)治理透明度和信息披露

混合所有制企業(yè)所有權(quán)結(jié)構(gòu)多元化使公眾、國(guó)家持股機(jī)構(gòu)、非國(guó)資股東、公司職工等多方都希望其透明度更高、信息披露更加充分，這有助于各方了解企業(yè)發(fā)展走向、監(jiān)督企業(yè)高級(jí)管理人員。打消大家對(duì)“國(guó)進(jìn)民退，國(guó)退民進(jìn)”的爭(zhēng)議和疑問(wèn)，以及對(duì)國(guó)有資產(chǎn)流失方面的擔(dān)心?；旌纤兄破髽I(yè)的公司治理透明度和信息披露比其他所有制企業(yè)更為重要。在國(guó)際上，國(guó)有企業(yè)透明度和信息披露制度主要有事前報(bào)告制度和事后報(bào)告制度兩種?；旌纤兄破髽I(yè)應(yīng)采用這種透明化的制度。

（1）事前報(bào)告制度

事前報(bào)告制度是公司制定的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)以及實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的計(jì)劃和執(zhí)行辦法。董事會(huì)要有明確經(jīng)營(yíng)目標(biāo)和計(jì)劃，定期以書(shū)面文字的形式向股東報(bào)告;建立業(yè)績(jī)指標(biāo)監(jiān)控體系，實(shí)施公司業(yè)績(jī)的同步監(jiān)控，便于股東發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)調(diào)整策略，降低公司風(fēng)險(xiǎn)。

（2）事后報(bào)告制度

事后報(bào)告信息披露包括定期披露財(cái)務(wù)報(bào)表、董事會(huì)報(bào)告、公司治理報(bào)告等。包括從企業(yè)財(cái)務(wù)信息、經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)，到董事會(huì)運(yùn)營(yíng)回顧、公司業(yè)績(jī)及戰(zhàn)略前景變化、發(fā)展方向、董事會(huì)成員信息、董事會(huì)出勤率，再到董事會(huì)構(gòu)成及任命程序、薪酬計(jì)劃、審計(jì)程序等方面信息的披露。加強(qiáng)混合所有制企業(yè)的透明度，必須嚴(yán)格要求披露信息內(nèi)容的準(zhǔn)確性、及時(shí)性和有效性。要引入外部審計(jì)部門(mén)審計(jì)財(cái)務(wù)報(bào)表和業(yè)績(jī)指標(biāo)，確保指標(biāo)的準(zhǔn)確度與合理性，促使企業(yè)管理層和董事會(huì)認(rèn)真、正確的向股東和公眾負(fù)責(zé)。

（三）轉(zhuǎn)變企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制

轉(zhuǎn)變企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制目的是激發(fā)企業(yè)發(fā)展活力，其關(guān)鍵是要釋放人的積極性、激發(fā)人的活力。目前。國(guó)有企業(yè)基本完成公司制改革，公司治理逐步規(guī)范化，一些企業(yè)經(jīng)營(yíng)實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)化，適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)要求的決策、執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)制得到完善，“三項(xiàng)制度”改革得到深化，但企業(yè)活力仍顯不足，激勵(lì)機(jī)制體系仍需完善。混合所有制企業(yè)作為國(guó)有企業(yè)的一種形式，承擔(dān)著深化國(guó)企改革突破口的重任，在轉(zhuǎn)變企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制、構(gòu)建激勵(lì)機(jī)制體系上要行遠(yuǎn)至深。

1.建立市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制

國(guó)有企業(yè)完成所有權(quán)改革后，應(yīng)迅速在企業(yè)內(nèi)部建立市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)機(jī)制。

（1）深化“三項(xiàng)制度”改革

“三項(xiàng)制度”是企業(yè)市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制最基本、最重要的企業(yè)內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制?！叭?xiàng)制度”改革包括：一是勞動(dòng)制度，體現(xiàn)在企業(yè)選人用人方面，企業(yè)要從自身發(fā)展角度出發(fā)，確立擇優(yōu)錄用、職工能進(jìn)能出的勞動(dòng)制度。二是人事制度，體現(xiàn)在企業(yè)內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)上崗方面，企業(yè)用人要公平合理。形成良性競(jìng)爭(zhēng)上崗、能上能下的人事制度。三是分配制度，體現(xiàn)在內(nèi)部激勵(lì)職工方面，企業(yè)要建立收入能增能減、有效激勵(lì)的分配制度。要充分體現(xiàn)市場(chǎng)主體的獨(dú)立性和自主權(quán)，深化“三項(xiàng)制度”改革。

（2）形成市場(chǎng)化選聘機(jī)制

在國(guó)際上。市場(chǎng)化選聘職業(yè)經(jīng)理人是很多公司的通行做法?；旌纤兄破髽I(yè)要建立市場(chǎng)化選聘職業(yè)經(jīng)理人制度，大力推行職業(yè)經(jīng)理人聘任制、任期制和經(jīng)營(yíng)目標(biāo)責(zé)任制，使高層經(jīng)理“能上能下、能進(jìn)能出”。

（3）完善企業(yè)市場(chǎng)化薪酬制度

①優(yōu)化企業(yè)工資制度

混合所有制企業(yè)要與傳統(tǒng)的國(guó)有企業(yè)有所區(qū)別，尤其是在工資總額管理制度方面，應(yīng)更加市場(chǎng)化。企業(yè)要不斷調(diào)整和完善工資制度，使其更為靈活、更具吸引力、更加市場(chǎng)化，讓企業(yè)在吸引人才、使用人才、留住人才方面具有更強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力。

②建立面向企業(yè)高管的市場(chǎng)化薪酬制度

既然企業(yè)推行市場(chǎng)化的選聘機(jī)制，就應(yīng)該建立與之匹配的市場(chǎng)化職業(yè)經(jīng)理人薪酬制度，企業(yè)負(fù)責(zé)人、職業(yè)經(jīng)理人、高端人才等企業(yè)重要骨干成員的薪酬水平要向市場(chǎng)看齊。

2.構(gòu)建激勵(lì)約束制度體系

“激勵(lì)約束”制度是企業(yè)所有者將企業(yè)委托代理給經(jīng)營(yíng)者后，為完成企業(yè)發(fā)展目標(biāo)制定的、激勵(lì)和約束經(jīng)營(yíng)者行為的制度體系，激勵(lì)和約束二者是相互依存、互為補(bǔ)充的關(guān)系。激勵(lì)約束制度是公司治理的重要組成部分，混合所有制企業(yè)必須要基于中國(guó)特色的雙元委員會(huì)公司治理體系，以“三會(huì)”（股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)）為基礎(chǔ)、以董事會(huì)為核心建立和完善企業(yè)激勵(lì)約束制度體系。

（1）形成多形式、多層次的激勵(lì)制度

①推進(jìn)落實(shí)職工持股制度

持股能讓職工分享企業(yè)發(fā)展的成果，讓職工“把工作當(dāng)成事業(yè)”，提升職工的使命感和責(zé)任感，對(duì)提高職工工作積極性、增強(qiáng)企業(yè)凝聚力、加快企業(yè)發(fā)展有很大的幫助。企業(yè)要制定和落實(shí)職工持股制度，擴(kuò)大職工持股比例和范圍，評(píng)估不同層級(jí)、不同崗位職工的實(shí)際貢獻(xiàn)確定個(gè)人持股數(shù)額。

②多種激勵(lì)手段并用

從公司實(shí)際情況出發(fā)，豐富企業(yè)激勵(lì)手段。資金獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)包括：上市公司股份獎(jiǎng)勵(lì)、利潤(rùn)提成、崗位分紅等;人事崗位激勵(lì)包括：提高崗位職級(jí)、增加休假天數(shù)、獲得領(lǐng)導(dǎo)授權(quán)等?？傊纬啥嘈问?、多層次的市場(chǎng)化激勵(lì)體系，用以調(diào)動(dòng)職工積極性。

（2）建立內(nèi)部約束、追責(zé)和免責(zé)機(jī)制

①建立績(jī)效評(píng)價(jià)制度

董事會(huì)應(yīng)成立審計(jì)或評(píng)價(jià)委員會(huì)，研究制定科學(xué)合理、可操作性強(qiáng)、多層次適用的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。審計(jì)或評(píng)價(jià)委員會(huì)定期評(píng)價(jià)高層經(jīng)理、中層領(lǐng)導(dǎo)、普通職工的績(jī)效情況，及時(shí)掌握企業(yè)全體領(lǐng)導(dǎo)職工的貢獻(xiàn)度，向董事會(huì)提供可量化、參考價(jià)值高的評(píng)價(jià)結(jié)果。董事會(huì)可授權(quán)人事和財(cái)務(wù)部門(mén)，按照制度規(guī)定、依據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果調(diào)整人事安排和薪酬標(biāo)準(zhǔn)，起到對(duì)高管和職工的鞭策和約束作用。

②完善監(jiān)督監(jiān)控機(jī)制

企業(yè)要增強(qiáng)監(jiān)事會(huì)監(jiān)督監(jiān)控作用，豐富監(jiān)督管理手段。進(jìn)一步明確監(jiān)事會(huì)的權(quán)利和責(zé)任，使監(jiān)事會(huì)最大限度的發(fā)揮監(jiān)督作用，提高監(jiān)督的有效性。建立和完善內(nèi)部監(jiān)督管理制度，實(shí)行責(zé)任終身追償制。董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)對(duì)職工違規(guī)行為要問(wèn)責(zé)、追責(zé)。對(duì)違法行為要及時(shí)移交國(guó)家執(zhí)法部門(mén)，維護(hù)公司的整體利益。

③利用外部審計(jì)助力內(nèi)部約束

利用外部第三方審計(jì)部門(mén)對(duì)企業(yè)進(jìn)行審計(jì)，也是對(duì)中高層管理人員的一種約束手段。一方面，確保企業(yè)經(jīng)營(yíng)指標(biāo)和業(yè)績(jī)的準(zhǔn)確性;另一方面，及時(shí)發(fā)現(xiàn)企業(yè)內(nèi)部因違法違規(guī)操作而造成的經(jīng)濟(jì)損失。

④強(qiáng)化倫理道德教育，促進(jìn)自我約束

加強(qiáng)對(duì)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)職工的職業(yè)道德、倫理道德教育培訓(xùn)，增強(qiáng)職工的職業(yè)水平、提高道德標(biāo)準(zhǔn)，倡導(dǎo)自我約束、嚴(yán)于律己。

⑤探索建立容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制

目前，企業(yè)對(duì)追責(zé)機(jī)制強(qiáng)調(diào)得較多，制度多是圍繞著追責(zé)機(jī)制進(jìn)行，但建立容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制也很重要;容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制能為企業(yè)職工劃清責(zé)任邊界。保護(hù)職工的創(chuàng)造力和創(chuàng)新行為，倡導(dǎo)敢闖敢拼的創(chuàng)業(yè)精神。混合所有制企業(yè)可先行先試，大膽探索研究容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制。

（四）從“管資產(chǎn)”到“管資本”，深化國(guó)資管理體制改革

十八屆三中全會(huì)確定了新一輪國(guó)企改革的主攻方向：一是提出以“管資本”的方式改革國(guó)資管理體制;二是發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，用產(chǎn)權(quán)改革促進(jìn)國(guó)有企業(yè)完善公司治理和轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)機(jī)制。國(guó)有企業(yè)混合所有制改革與國(guó)資管理體制之間存在著必然的聯(lián)系，以混合所有制改革為突破口，通過(guò)以點(diǎn)帶面的方式，促進(jìn)形成以“管資本”為主的國(guó)資管理體制。實(shí)際上，囿于國(guó)資管理與國(guó)有企業(yè)是管理和被管理的關(guān)系，兩者之間密切相關(guān)，在推進(jìn)混合所有制改革過(guò)程中，需要國(guó)資管理體制改革的良性聯(lián)動(dòng)。

1.深化國(guó)有企業(yè)分類(lèi)改革，構(gòu)建新型政企關(guān)系

在傳統(tǒng)的國(guó)資管理體制中，政府設(shè)置的國(guó)資管理機(jī)構(gòu)按照政府管理的方式實(shí)施管理，以政府管理模式構(gòu)建國(guó)企的管理和決策體系，即所謂的“政企不分”。國(guó)有企業(yè)雖然也實(shí)行現(xiàn)代企業(yè)制度，引入公司治理規(guī)則，但并未改變企業(yè)“政企不分”的實(shí)質(zhì)。引進(jìn)非國(guó)有資本、打破國(guó)有資本“一股獨(dú)大”的局面后，傳統(tǒng)的政企關(guān)系勢(shì)必要轉(zhuǎn)變?yōu)橐允袌?chǎng)化商業(yè)規(guī)則為主的新型政企關(guān)系。

（1）分類(lèi)厘清政企關(guān)系

鑒于中國(guó)國(guó)有企業(yè)眾多、分布廣泛、規(guī)模巨大，改革難度大，須做好國(guó)有企業(yè)分類(lèi)改革，遵照“三因三宜三不”要求，按國(guó)企分類(lèi)劃型構(gòu)建新型政企關(guān)系，有序推進(jìn)混合所有制改革。公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)承擔(dān)了政府特殊政策功能，以保障民生、服務(wù)社會(huì)、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要目標(biāo)，國(guó)家要完全掌控，可按傳統(tǒng)的“管資產(chǎn)管人管事”結(jié)合的辦法進(jìn)行監(jiān)督和管理：商業(yè)類(lèi)國(guó)企，以增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力、放大國(guó)有資本功能、實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值為主要目標(biāo)，應(yīng)深化混合所有制改革，按市場(chǎng)化商業(yè)規(guī)則履行出資人權(quán)責(zé)：還有一些關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈等重要領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)非商業(yè)板塊要與商業(yè)板塊區(qū)別對(duì)待。

（2）用“管資本”的思維，重構(gòu)委托代理關(guān)系

傳統(tǒng)的國(guó)資管理模式中，國(guó)資管理機(jī)構(gòu)與國(guó)有企業(yè)的溝通仍然是審批、傳達(dá)、報(bào)告等方式，企業(yè)內(nèi)沒(méi)有明確的出資人代表，出資人權(quán)利得不到完整體現(xiàn)，兩者之間的溝通紐帶和公司治理的委托代理鏈條都要完善。要用“管資本”的思維，制定國(guó)家所有權(quán)政策，深化公司制改革，發(fā)揮出資人機(jī)構(gòu)的作用，構(gòu)建清晰的委托代理關(guān)系;用制度規(guī)范國(guó)有資本股東代表的行為，使股東代表按《公司法》規(guī)定和市場(chǎng)化的商業(yè)規(guī)則履行股東職權(quán)。

2.推進(jìn)國(guó)資管理機(jī)構(gòu)職能調(diào)整

中國(guó)的國(guó)資管理機(jī)構(gòu)不只有國(guó)資委，還包括人保部門(mén)、財(cái)政部門(mén)、組織部門(mén)、審計(jì)部門(mén)、工會(huì)組織等，國(guó)資管理體系極其復(fù)雜，國(guó)資委承擔(dān)部分國(guó)資監(jiān)管、高管任命、出資、巡視等職能。這種多頭管理和設(shè)置種種規(guī)定的傳統(tǒng)國(guó)資管理機(jī)構(gòu)體系在一定程度上對(duì)混合所有制企業(yè)的機(jī)制轉(zhuǎn)變形成制約，混合所有制企業(yè)不應(yīng)再套用傳統(tǒng)的國(guó)資管理體制。因此，管理機(jī)構(gòu)職能調(diào)整要及時(shí)推進(jìn)。

（1）精簡(jiǎn)國(guó)資管理機(jī)構(gòu)，優(yōu)化國(guó)資管理結(jié)構(gòu)

將現(xiàn)有的國(guó)資管理機(jī)構(gòu)間交叉重復(fù)的職能合并，集中在一個(gè)或幾個(gè)國(guó)資管理機(jī)構(gòu)內(nèi)，把新的國(guó)資管理機(jī)構(gòu)定位為專(zhuān)業(yè)的國(guó)家出資人機(jī)構(gòu)或稱(chēng)國(guó)家股東機(jī)構(gòu)，用以運(yùn)作經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資本，構(gòu)建簡(jiǎn)潔清晰的國(guó)有資本管理和國(guó)有股權(quán)行使構(gòu)架體系。

（2）區(qū)分公共監(jiān)督機(jī)構(gòu)和國(guó)家股東機(jī)構(gòu)的職能

對(duì)履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)及其行使股東權(quán)益的國(guó)有企業(yè)的監(jiān)督屬于公共監(jiān)督，作為國(guó)家股東機(jī)構(gòu)對(duì)其持有股份的國(guó)有企業(yè)的監(jiān)督是股東權(quán)益的組成部分，即股東監(jiān)督。不能把公共監(jiān)督的職責(zé)與股東監(jiān)督的職責(zé)混為一談。把出資人的職能與監(jiān)督出資人的職能放在同一個(gè)機(jī)構(gòu)并不合適（李兆熙，2013）。要進(jìn)一步研究組建國(guó)家公共監(jiān)督機(jī)構(gòu)和國(guó)家股東機(jī)構(gòu)，區(qū)分公共監(jiān)督職能和股東監(jiān)督職能，將傳統(tǒng)國(guó)資管理機(jī)構(gòu)的行政化管理職能剝離到新的公共監(jiān)督機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步明確國(guó)家股東機(jī)構(gòu)的出資人權(quán)責(zé)和管理事項(xiàng)。賦予國(guó)家股東機(jī)構(gòu)行使股東的職能，使國(guó)家股東機(jī)構(gòu)按照國(guó)家所有權(quán)政策的目標(biāo)運(yùn)營(yíng)國(guó)有資本，確保資本回報(bào)和資產(chǎn)保值增值。

（3）進(jìn)一步加大“簡(jiǎn)政放權(quán)”力度，提高國(guó)資監(jiān)管效能

對(duì)混合所有制企業(yè)應(yīng)按照《公司法》規(guī)定的公司治理模式進(jìn)行監(jiān)督管理，依法依規(guī)將企業(yè)戰(zhàn)略決策、高管任免、薪酬制度、激勵(lì)制度等重要職權(quán)交于公司董事會(huì)，給予公司董事會(huì)更大的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。同時(shí)，建立出資人代表制度、完善公司考核機(jī)制、強(qiáng)化監(jiān)事會(huì)職能，及時(shí)掌握企業(yè)動(dòng)態(tài)信息，加強(qiáng)對(duì)董事、監(jiān)事、高管的監(jiān)管、考核和追責(zé)，完善市場(chǎng)化選聘機(jī)制，提高高層管理人員的資格認(rèn)定與審核標(biāo)準(zhǔn)。

3.進(jìn)一步優(yōu)化國(guó)有資本布局

2017年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新政府配置資源方式的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出要統(tǒng)籌規(guī)劃國(guó)有資本戰(zhàn)略布局，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制;優(yōu)化國(guó)有資本重點(diǎn)投向和領(lǐng)域，推動(dòng)國(guó)有資本向關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)計(jì)民生的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施集中，向前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)集中，向具有核心競(jìng)爭(zhēng)力的優(yōu)勢(shì)企業(yè)集中。

加快推進(jìn)國(guó)有資本布局調(diào)整，不僅要以“管資本”的方式建立國(guó)有資本調(diào)整機(jī)制，還須提出清晰的國(guó)有資本調(diào)整原則、流程和辦法，出臺(tái)符合實(shí)際現(xiàn)狀、可操作性強(qiáng)的執(zhí)行細(xì)則。在此過(guò)程中應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下幾點(diǎn)：

（1）建設(shè)國(guó)有資本調(diào)查系統(tǒng)，掌握國(guó)有資本實(shí)際布局情況

一段時(shí)期以來(lái)，中國(guó)國(guó)有資本戰(zhàn)略性布局和結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，國(guó)有資本集中在關(guān)鍵領(lǐng)域。逐步退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的趨勢(shì)正在形成，但是國(guó)有經(jīng)濟(jì)在很多行業(yè)領(lǐng)域的滲透力和影響力還很大，當(dāng)前國(guó)有資本布局情況還需要深人地摸清楚、搞明白。因此。有必要從國(guó)有資本管理層面建設(shè)國(guó)有資本調(diào)查系統(tǒng)，全面調(diào)查和研究國(guó)有資本實(shí)際布局狀況，及時(shí)、完整地掌握國(guó)有資本實(shí)際布局和動(dòng)態(tài)變化情況，為推進(jìn)國(guó)有資本統(tǒng)籌戰(zhàn)略布局、優(yōu)化國(guó)有資本資源配置奠定基礎(chǔ)。

（2）制定國(guó)有資本布局規(guī)劃，統(tǒng)籌國(guó)有資本戰(zhàn)略布局

堅(jiān)持“規(guī)劃先行、謀定后動(dòng)”的原則推進(jìn)國(guó)有資本布局調(diào)整。以監(jiān)測(cè)、調(diào)查和研究掌握的實(shí)際情況為基礎(chǔ)，突出規(guī)劃的科學(xué)性和指導(dǎo)性，提出明確的目標(biāo)方向、實(shí)施要求和辦法舉措，從當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)統(tǒng)籌國(guó)有資本戰(zhàn)略布局。形成可操作性強(qiáng)的工作方案。

（3）完善國(guó)有資本退出機(jī)制，激發(fā)社會(huì)資本活力

通過(guò)運(yùn)用專(zhuān)業(yè)的評(píng)估機(jī)制、規(guī)范的產(chǎn)權(quán)交易行為、資本市場(chǎng)公允價(jià)值、破產(chǎn)清算制度等方式建立有效的國(guó)有資本退出機(jī)制。激發(fā)社會(huì)資本活力，加快發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，完善公司治理和經(jīng)營(yíng)機(jī)制，增強(qiáng)國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)活力。

（4）以國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)平臺(tái)為基礎(chǔ)，打造國(guó)有資本布局調(diào)整平臺(tái)

國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司是國(guó)有資本布局調(diào)整的重要抓手，中央和地方都開(kāi)展了試點(diǎn)工作。作為新型國(guó)有資本管理模式。國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司的治理方式、運(yùn)營(yíng)機(jī)制應(yīng)按照“管資本”的思路制定和完善。國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司將具備多項(xiàng)功能，主要為：作為出資人持有國(guó)有企業(yè)股權(quán)，履行出資人權(quán)責(zé);作為推進(jìn)國(guó)有資本與非國(guó)有資本結(jié)合，落實(shí)市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的執(zhí)行主體;成為國(guó)有資本布局調(diào)整的主要平臺(tái);成為國(guó)有企業(yè)和政府連接的紐帶。要進(jìn)一步增強(qiáng)國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司的影響力，發(fā)揮其在國(guó)有資本布局調(diào)整方面的功能和作用。將其打造成為國(guó)有資本布局調(diào)整的重要平臺(tái)。

（五）配套和完善混合所有制改革相關(guān)的法規(guī)政策

為進(jìn)一步推進(jìn)混合所有制改革。還要從頂層到基層、從立新到廢舊等方面。多層次、多部門(mén)、多環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)政策聯(lián)動(dòng)，形成多措并舉、整體匹配的政策組合，推動(dòng)混合所有制改革取得突破性、實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

1.進(jìn)一步完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)法律法規(guī)

從產(chǎn)權(quán)改革開(kāi)始，推動(dòng)不同性質(zhì)產(chǎn)權(quán)在企業(yè)中融合的混合所有制改革，使國(guó)有和非國(guó)有產(chǎn)權(quán)的交易與合作成為常態(tài)。近些年來(lái)，我國(guó)進(jìn)行了一系列的改革以解決公有產(chǎn)權(quán)主體和私有產(chǎn)權(quán)主體平等保護(hù)的問(wèn)題，但兩者的法律地位在現(xiàn)有法律框架內(nèi)仍有一些方面是不平等的。這不僅體現(xiàn)在憲法對(duì)不同產(chǎn)權(quán)保護(hù)的表述不同上，也體現(xiàn)在民事法律對(duì)不同產(chǎn)權(quán)的保護(hù)程度不同上，更體現(xiàn)在現(xiàn)行刑法從犯罪主體、罪名設(shè)置等方面對(duì)公有和私有財(cái)產(chǎn)的差別保護(hù)上。我國(guó)不同所有制的產(chǎn)權(quán)保護(hù)強(qiáng)度不一致的情況，阻礙了混合所有制改革的深入推進(jìn)（項(xiàng)安波，2018）。因此，還要從國(guó)家層面進(jìn)一步完善不同所有制間的產(chǎn)權(quán)保護(hù)法律法規(guī)，使不同主體、不同性質(zhì)的產(chǎn)權(quán)得到平等的對(duì)待和保護(hù)。

2.加快解決國(guó)有企業(yè)歷史遺留問(wèn)題

很多國(guó)有企業(yè)受到歷史遺留問(wèn)題的拖累和牽絆，導(dǎo)致負(fù)擔(dān)過(guò)重，不能聚焦主業(yè)，企業(yè)混改難度增大。歷史遺留問(wèn)題主要集中在“三供一業(yè)”分離、企業(yè)辦醫(yī)院辦教育、退休人員安置、廠辦大集體、企業(yè)冗員、職工身份多元等方面。積極處理好這一系列問(wèn)題，將使企業(yè)輕裝上陣、回歸主業(yè)。集中精力搞好市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)。處理歷史遺留問(wèn)題需要包括國(guó)資、教育、公安、民政、財(cái)政、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、衛(wèi)生健康等多部門(mén)分工合作，是一項(xiàng)頗具難度的系統(tǒng)性工程。

3.協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)完善與混改有關(guān)的各項(xiàng)政策

混合所有制是一項(xiàng)長(zhǎng)期性、戰(zhàn)略性的改革。非短期行為。國(guó)資管理機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)與相關(guān)部門(mén)的協(xié)調(diào)和溝通。推動(dòng)相關(guān)部門(mén)針對(duì)混合所有制改革的配套政策出臺(tái)。推進(jìn)政策的完善和落實(shí)，使之成為匹配混合所有制改革的長(zhǎng)效性政策，包括土地使用、債務(wù)核銷(xiāo)、資產(chǎn)評(píng)估、財(cái)政稅收、金融服務(wù)、資質(zhì)變更等，以此促使混合所有制改革的順利推進(jìn)和落實(shí)。

總之，國(guó)有企業(yè)混合所有制改革需要國(guó)有企業(yè)的內(nèi)部運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革和外部國(guó)資管理體制改革聯(lián)動(dòng)推進(jìn)。要處理好四大關(guān)系，即中央和地方的關(guān)系、頂層與基層的關(guān)系、國(guó)資管理機(jī)構(gòu)與國(guó)有企業(yè)的關(guān)系、國(guó)有資本與非國(guó)有資本的關(guān)系：把握一個(gè)關(guān)鍵，即轉(zhuǎn)變體制機(jī)制是關(guān)鍵;瞄準(zhǔn)四個(gè)方向。即優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)、構(gòu)建有效的公司治理體系、形成市場(chǎng)化企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制、深化國(guó)資管理體制改革?；旄氖且豁?xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性改革，需要相關(guān)各方形成合力共同推進(jìn)，才能實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本與非國(guó)有資本融合、放大國(guó)有資本功能、深化國(guó)有企業(yè)改革、完善國(guó)資管理體制、激發(fā)企業(yè)市場(chǎng)活力和提高企業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的目標(biāo)。