淺析涉訴信訪秩序法治化的路徑

摘 要 本文認(rèn)為徹底根治“信訪不信法、信上不信下”的涉法涉訴信訪現(xiàn)象，破解涉法涉訴信訪秩序困境，必須從上訪人、社會(huì)環(huán)境、法院自身等多角度尋找重復(fù)訪、極端訪等非正常訪的綜合成因，反思涉訴信訪工作的格局，樹(shù)立法治理念，加強(qiáng)心理疏導(dǎo)，相關(guān)機(jī)構(gòu)調(diào)整管理模式和職能，提高信訪立法的位階，建立分類處理格局，提高司法公信力，嚴(yán)格打擊信訪中的違法犯罪行為，提高信訪網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的公示效能。多角度、多維度、深層次地治理涉訴信訪秩序，重塑司法權(quán)威和司法公信力，建立并維護(hù)好的涉訴信訪秩序，破解“信訪不信法”的難題。

關(guān)鍵詞 正常訪 涉訴信訪 分類治理 心理疏導(dǎo)

作者簡(jiǎn)介：苑希悅，山東法官培訓(xùn)學(xué)院，副教授，研究方向：憲法學(xué)。

中圖分類號(hào)：D925 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.287

社會(huì)上總有一部分人信“訪”不信“法”，重復(fù)訪、群體訪等各類型非正常訪有始無(wú)終、無(wú)休無(wú)止，嚴(yán)重影響到司法的權(quán)威和社會(huì)安定。涉訴信訪改革作為當(dāng)前司法改革的專項(xiàng)議題，中央政法委出臺(tái)了三個(gè)治理信訪工作的重要文件，為治理“信訪不信法”的非訪秩序提供了制度性依托，為更好、更快地應(yīng)對(duì)這種不正常的信訪活動(dòng)，打開(kāi)涉訴信訪工作局面，具體路徑如何？是本文試圖解答的問(wèn)題。

一、 涉訴信訪中的非正常訪涵義及危害

“涉訴信訪”是指與某一具體案件相關(guān)聯(lián)的、針對(duì)人民法院審判和執(zhí)行案件的行為或結(jié)果，要求人民法院?jiǎn)?dòng)司法程序、實(shí)施一定訴訟行為的人民群眾的來(lái)信和來(lái)訪。非正常訪是指上訪人在上訪過(guò)程中違反信訪條例等國(guó)家有關(guān)法律、政策規(guī)定，不通過(guò)正常信訪渠道和信訪程序到國(guó)家規(guī)定的場(chǎng)所反映問(wèn)題或以違法犯罪行為作為信訪手段的信訪行為。具體的表現(xiàn)形式有：集體訪、重復(fù)訪、鬧訪、纏訪、越級(jí)訪等。

涉訴信訪中的非正常訪單指法院受理或?qū)徖淼陌讣漠?dāng)事人進(jìn)行的非正常信訪行為，表現(xiàn)形式與一般非正常訪相同，其危害性集中歸納為：

1.破壞正常信訪秩序，浪費(fèi)社會(huì)資源。一些上訪老戶以上訪為業(yè)，長(zhǎng)期往返于北京、省會(huì)城市之間纏訪、鬧訪，置家庭和家人于不顧，眾叛親離、妻離子散，因訪致貧的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，給社會(huì)及其家庭帶來(lái)沉重負(fù)擔(dān)。信訪人這種濫用信訪權(quán)的行為導(dǎo)致個(gè)人生活畸形化的同時(shí)，嚴(yán)重破壞了相關(guān)政府部門的正常工作秩序，影響國(guó)家正常工作的開(kāi)展，另一方面也侵占了其他權(quán)利人表達(dá)正當(dāng)訴求的機(jī)會(huì)，浪費(fèi)社會(huì)資源。

2.損害司法權(quán)威性和司法的獨(dú)立性。我國(guó)實(shí)行兩審終審制的審級(jí)制，裁判文書(shū)的既判力理論明確所有糾紛經(jīng)二審即生效，司法具有終局性。但隨著信訪制度的發(fā)展，上訪人濫用信訪權(quán)利，使信訪替代法定權(quán)利救濟(jì)渠道，其意愿表達(dá)功能漸向權(quán)利救濟(jì)功能傾斜，導(dǎo)致信訪功能異化和錯(cuò)位，信訪人信訪而不信法，輕“法治”而重“人治”的現(xiàn)象嚴(yán)重?fù)p害了法律權(quán)威，阻礙法治進(jìn)程。

3.形成畸形維穩(wěn)“景觀”，破壞國(guó)家形象。很多上訪老戶存在期待或謀取訴外非法利益的心理。尤其是近年來(lái)，政府信訪工作人員迫于維穩(wěn)工作的壓力，采取了不當(dāng)?shù)摹敖o予好處”或“同意某項(xiàng)不當(dāng)要求”的“與利性”的手段，導(dǎo)致謀利性上訪人群體攀，造成不良影響。

二、涉訴信訪中的非正常訪成因分析

根據(jù)唯物辯證法全面論的觀點(diǎn)，以涉訴非正常訪涉及的主體為軸，分析其形成原因。

（一） 上訪人維度

傳統(tǒng)法律文化中“青天”情結(jié)和普通民眾的人治思維。我國(guó)封建法律體制“行政兼理司法”的特點(diǎn)、主動(dòng)糾問(wèn)、主動(dòng)偵查的斷案程式和“重實(shí)體輕程序”的理念，使民眾中人治思維根深蒂固。

1.部分上訪人謀利性、投機(jī)性、極端化等非正常心理狀態(tài)，濫用信訪權(quán)利行為的渲染。謀利型上訪信訪主體利益訴求是誘發(fā)非正常上訪行為的主觀原因，涉訴信訪已成為當(dāng)事人爭(zhēng)取利益的重要手段。從信訪人訴求內(nèi)容來(lái)看，既有與案件相關(guān)的訴求，如要求啟動(dòng)再審程序，也有與案件無(wú)關(guān)的訴求，如要求追究案外人責(zé)任等。從反復(fù)訪、多頭訪、越級(jí)訪、鬧訪等諸多失范現(xiàn)象研究可發(fā)現(xiàn)，在一定程度上存在著信訪人有意制造不穩(wěn)定因素，以引起上級(jí)機(jī)關(guān)重視，從而向法院施加壓力，爭(zhēng)取更多利益的因素。

2.維權(quán)意識(shí)的提升與法律知識(shí)儲(chǔ)備過(guò)低不成正比。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，民眾的維權(quán)意識(shí)明顯有很大改進(jìn)，但普通公民的法治觀、運(yùn)用法律手段、法律途徑有效維權(quán)卻是個(gè)艱難的話題。

（二）社會(huì)環(huán)境維度

一直以來(lái)，行政化的社會(huì)矛盾處理機(jī)制凸顯的都是“人治”模式。即使對(duì)訴訟案件，“領(lǐng)導(dǎo)批示”、 或人大代表“個(gè)案監(jiān)督制”的關(guān)懷都無(wú)形中破壞了信訪正常秩序。

維穩(wěn)工作的負(fù)累。就涉訴信訪而言，它也是法院工作行政化和地方化的表征。前幾年的維穩(wěn)工作、信訪考核的“排名制”和政績(jī)觀，促使信訪部門工作人員在“穩(wěn)定壓倒一切”的理念下，以滿足上訪人各種無(wú)理、非法要求（如要求上訪人原單位安排上訪人子女工作等，導(dǎo)致信訪工作秩序異化。

（三）法院的維度

1.司法被動(dòng)和中立的特性，決定法院有效解決的糾紛僅為部分，不可能為全部。訴訟不能承受如此之重，不是所有糾紛都由法院解決，法院作為被動(dòng)型的、中立性的機(jī)關(guān)，受案主管范圍有限;法官審理案件，依據(jù)的是查明的事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù)，不能還原客觀真實(shí)，司法制度的固有特性決定了法院作為審判機(jī)關(guān)很多時(shí)候無(wú)法滿足群眾的期。另外，司法體制本身隱含弊端，如刑事案件長(zhǎng)久以來(lái)的“重實(shí)體、輕程序”、“重偵查、輕審判”，程序公正不能有效保障結(jié)果，必然損傷實(shí)體爭(zhēng)議，并導(dǎo)致個(gè)別案件被害人家屬或被告人家屬激情上訪。

2.法院的行政化。一方面是外部的行政化。即各地規(guī)定的維穩(wěn)任務(wù)，上已觸及，不再贅述。另一方面是內(nèi)部行政化。即系統(tǒng)內(nèi)的考核和政績(jī)觀，簡(jiǎn)單地把上訪量、寫(xiě)信量作為衡量一個(gè)地方是否穩(wěn)定、工作是否到位的標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)調(diào)整、修正信訪考核評(píng)價(jià)機(jī)制，把重信重訪率、一次性結(jié)服率作為標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整為以解決群眾實(shí)際問(wèn)題的數(shù)量作為最終衡量標(biāo)準(zhǔn)。

3.司法信息資源分布不均、司法不均衡、司法公信力有待提高。司法信息基本掌握在審判者手中，當(dāng)事人知道的信息有限，為“審判信息尋租”提供土壤和環(huán)境，引起民眾對(duì)公正性、中立性的合理懷疑。或法官往往將釋明權(quán)消極對(duì)待或簡(jiǎn)單處理，或個(gè)別法官群眾意識(shí)淡化、本位主義嚴(yán)重、辦案質(zhì)效存在明顯瑕疵，而監(jiān)察制約措施虛設(shè)，影響司法的公信力。

三、涉訴信訪中的非正常訪治理建議

針對(duì)上述成因，結(jié)合中央政法委下發(fā)的關(guān)于治理涉訴信訪改革的相關(guān)文件精神，立足于人民法院面臨的態(tài)勢(shì)和肩負(fù)的中心地位，站在全局高度，依法治訪，必須以法院為中心，區(qū)分案件、分類治理，建立涉訴信訪法治化格局，并以此促使非訴案件信訪工作導(dǎo)入法定救濟(jì)程序，全面推進(jìn)我國(guó)信訪秩序的法治化，更快、更好、更穩(wěn)地實(shí)現(xiàn)全面性依法上訪局面。主要舉措有：

（一）依法治國(guó)理念和法治思維的“立于心、踐于行”

1.思想不解決，再好的制度終將流于形式。觀念作為理論引導(dǎo)著人們活動(dòng)的行為方式和行為效果。黨的十八屆四中全會(huì)會(huì)議主題就是“依法治國(guó)”，其重要性和戰(zhàn)略地位自不必說(shuō)。

2.建立有力的新聞宣傳機(jī)制，提升普法性節(jié)目比重，加強(qiáng)普法節(jié)目的法律專業(yè)性，有條件的地區(qū)可舉辦公益性普法晚會(huì)或籌資拍攝內(nèi)容活潑的普法欄目劇，宣傳、普及法律知識(shí)，引導(dǎo)當(dāng)事人依法上訪，杜絕無(wú)理上訪。同時(shí)利用“普法”教育讀本免費(fèi)進(jìn)社區(qū)、法律職業(yè)群體“現(xiàn)場(chǎng)說(shuō)法”論壇等多種形式、多種渠道向當(dāng)事人講法說(shuō)理，提高人民群眾的法治觀念和法律素養(yǎng)，逐步形成良好的法治氛圍。

（二）立法制度的科學(xué)化和完善化

包括信訪制度外各項(xiàng)程序性、實(shí)體性法律救濟(jì)制度，也包括信訪自身的規(guī)范性文件。

1.以《行政訴訟法》《行政復(fù)議法》為代表的法律制度的修改為契機(jī)，為公眾提供切實(shí)可行的法定救濟(jì)渠道，從“入口處”減少信訪量。如《行政訴訟法》中關(guān)于管轄的規(guī)定，明確縣級(jí)政府為被告的一審案件，應(yīng)由中級(jí)人民法院受理;如《行政復(fù)議法》，規(guī)定復(fù)議機(jī)關(guān)維持原行政機(jī)關(guān)的行政行為的，增列復(fù)議機(jī)關(guān)為被告等規(guī)定設(shè)立打破地區(qū)化的、專門的、集中的行政復(fù)議局，提高行政機(jī)關(guān)處理行政糾紛的比重，改進(jìn)復(fù)議案件的質(zhì)效。

2.應(yīng)提高信訪法律規(guī)范的效力位階。目前的《信訪條例》位階較低，造成信訪治理工作被動(dòng)的局面。如對(duì)非正常訪中違法犯罪行為的治理。非正常訪治理一直是地方公安部門“敢怒不敢言”“敢言不敢行”的心病。由全國(guó)人大或其常委會(huì)出臺(tái)統(tǒng)一的信訪法規(guī)是必然趨勢(shì)，盡快出臺(tái)《信訪法》對(duì)信訪進(jìn)行自身制度上的完善，明確信訪工作的職責(zé)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)，受理、處理、終結(jié)等程序規(guī)定、責(zé)任追究機(jī)制等，注意將法院納入適用主體，可考慮單設(shè)“涉訴信訪章”。

（三）強(qiáng)化程序引導(dǎo)救濟(jì)，實(shí)行信訪分流

1.政法委“有所為”，“有所不為”?！坝兴鶠椤奔粗攸c(diǎn)解決好損害群眾權(quán)益的突出問(wèn)題，決不能對(duì)群眾的報(bào)警求助置之不理，絕不允許濫用權(quán)力侵犯群眾權(quán)益，決不允許執(zhí)法犯法。做好宏觀上公檢法機(jī)關(guān)的指導(dǎo)工作，保障群眾的程序性權(quán)益，使每起糾紛都有路可走;為各司法機(jī)關(guān)開(kāi)展工作提供堅(jiān)強(qiáng)后盾，解決后顧之憂。對(duì)法院審結(jié)的案件，積極溝通上訪人所在地的政府做好穩(wěn)控工作，減輕法院負(fù)擔(dān);主導(dǎo)涉訪涉訴案件聯(lián)席協(xié)調(diào)會(huì)的持續(xù)開(kāi)展，并做好協(xié)調(diào)后案件的動(dòng)態(tài)追蹤和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。“有所不為”即逐步杜絕對(duì)個(gè)案的協(xié)調(diào)和直接干預(yù)。

2.政府信訪機(jī)構(gòu)職能重新定位。2013年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問(wèn)題的意見(jiàn)》出臺(tái)實(shí)施，使政府信訪機(jī)構(gòu)處理信訪工作的職能有所調(diào)整。但負(fù)有行政職能機(jī)關(guān)和負(fù)責(zé)社會(huì)公共管理職責(zé)的政府信訪機(jī)構(gòu)也是社會(huì)法治的主體，為保證信訪機(jī)構(gòu)在應(yīng)對(duì)非正常訪中的作用發(fā)揮，建議實(shí)行從中央到地方的垂直管理模式，以杜絕信訪事件處理過(guò)程中的地方保護(hù)主義。

（四）發(fā)揮法院的中心角色

人民法院應(yīng)以中政委三大文件為指引，建立分區(qū)格局，并做好小格局內(nèi)的工作。

1.借助司法改革契機(jī)，祛除法院內(nèi)外的行政化和地方化因素，增強(qiáng)審判的獨(dú)立性，保障司法公平的環(huán)境。法院在保留合議制和審判委員會(huì)制度的前提下，員額制和責(zé)任制都是有效措施。保障審判人員的獨(dú)立性，保障案件質(zhì)效的提高。同時(shí)，提升司法隊(duì)伍職業(yè)素養(yǎng)，提高司法公信力，從根源上減少信訪案件的產(chǎn)生。

2.對(duì)涉訴信訪類事項(xiàng)進(jìn)行分流治理，以訴息訪，以訪理訴。法院內(nèi)部涉訴信訪格局包括訴訪分離和訪內(nèi)事項(xiàng)治理兩大塊，其中訴訪分離是格局的前提。對(duì)涉訴信訪類事項(xiàng)，建立分流處理格局，針對(duì)來(lái)訪人的具體情況，依法區(qū)分解決。如系對(duì)新民事訴訟法實(shí)施后，申請(qǐng)?jiān)賹彵获g回案件不服的，引導(dǎo)其向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)檢察建議或申請(qǐng)抗訴;如系反映審判人員作風(fēng)有問(wèn)題、審判不中立的，引導(dǎo)其向紀(jì)檢、監(jiān)察部門反映解決;如系依據(jù)后一程序中勝訴的裁判文書(shū)，認(rèn)為法院其他程序的裁判為錯(cuò)案，要求國(guó)家賠償?shù)?，引?dǎo)其向賠償委員會(huì)遞交申請(qǐng);如反映承辦人遺漏證據(jù)、卷宗材料缺失的，引導(dǎo)其向?qū)徟泄芾聿块T反映。樹(shù)立“訴訪分離”和“訪內(nèi)事項(xiàng)引導(dǎo)救濟(jì)程序”兩個(gè)“小格局”，既要保證兩個(gè)格局間的通暢，又要防止發(fā)生混淆，避免牽制，影響有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

3.嚴(yán)格把握信訪終結(jié)制度不松動(dòng)、不退步、依法推進(jìn)信訪終結(jié)制度的建設(shè)，尤其是強(qiáng)制性涉訴信訪案件的法定終結(jié)。涉訴信訪的終結(jié)包括兩種形式：一種是自然終結(jié)。信訪人同意接受信訪處理結(jié)果，并自愿息訪; 二是強(qiáng)制宣告終結(jié)。信訪人不同意接受信訪處理的復(fù)核結(jié)果并繼續(xù)纏訪、鬧訪的，強(qiáng)制終結(jié)。已經(jīng)過(guò)公示結(jié)案的信訪案件，信訪當(dāng)事人再次重復(fù)信訪、越級(jí)信訪的，法院不再受理。

4.加強(qiáng)信訪信息化，利用新型科技手段，新媒體等網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段治理非正常訪。遠(yuǎn)程視頻接訪是最高人民法院提出的治理“進(jìn)京訪”的新型手段，本著“讓數(shù)據(jù)跑起來(lái)、讓群眾停下來(lái)”的宗旨，大部分地區(qū)已建成遠(yuǎn)程視頻接訪平臺(tái)。面臨問(wèn)題是利用率有待提高，其突破口在于上訪人對(duì)視頻另一端接訪人的信息反饋是否滿意，不然上訪仍停不下來(lái)。另外，案件審結(jié)信息化的平臺(tái)建設(shè)、公示制度是涉訴信訪終結(jié)程序的保障，涉訴信訪案件處理后向社會(huì)媒體大眾公示處理的程序和結(jié)果，接受信訪當(dāng)事人和社會(huì)媒體的監(jiān)督，聽(tīng)證錄像等新科技手段的配合使用，讓終結(jié)案件信息在不侵犯當(dāng)事人隱私等人身權(quán)的前提下適時(shí)、適地的公示、公知于公眾，促使無(wú)理上訪人息訴罷訪。

（五）加強(qiáng)理性表達(dá)訴求教育，降低“謀利性上訪”心理預(yù)期，倡導(dǎo)依法上訪

1.應(yīng)當(dāng)通過(guò)各種形式的普法工作，引導(dǎo)民眾重塑法治理念，理性表達(dá)愿求，規(guī)范濫用信訪權(quán)行為。首先，應(yīng)規(guī)制信訪者權(quán)利濫用行為，依法治理信訪中的違法犯罪行為，充分發(fā)揮強(qiáng)制性法律規(guī)范在社會(huì)治理中的作用。其次，對(duì)明顯的、違法的鬧訪行為采取適度的“固定”手段，在上訪群體中進(jìn)行宣傳，提高曝光度，發(fā)揮法律的威懾功能。

2.把握非正常訪者心理，抑制“謀利性信訪”動(dòng)機(jī)，加強(qiáng)反復(fù)性上訪者的心理疏導(dǎo)工作。從實(shí)現(xiàn)對(duì)當(dāng)事人的心理關(guān)注和心理干預(yù)的角度完善信訪的救濟(jì)制度。加強(qiáng)法官心理學(xué)知識(shí)的學(xué)習(xí)和運(yùn)用， 幫助法官掌握更多與當(dāng)事人進(jìn)行溝通、對(duì)其進(jìn)行心理干預(yù)的技能和策略。嘗試專家主動(dòng)介入的心理疏導(dǎo)，心理專家以局外人身份出現(xiàn)， 以專業(yè)心理學(xué)方法和人情感化，適時(shí)緩解上訪人的心理障礙， 有效地實(shí)現(xiàn)對(duì)當(dāng)事人的心理調(diào)節(jié)。

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