關(guān)于京津冀協(xié)同發(fā)展中稅收分享機制的探討

◆蘆俊成 ◆王思月

內(nèi)容提要：京津冀三地實現(xiàn)一體化對于區(qū)域協(xié)調(diào)平衡發(fā)展具有重要意義。文章從京津冀協(xié)同發(fā)展的主要戰(zhàn)略及意義入手，分析認為由于三地存在稅收分配不均、財政收支差異、稅源與稅收相背離等問題，京津冀實行稅收分享具有必要性。然而通過對目前的京津冀稅收分享政策進行分析，發(fā)現(xiàn)存在未根據(jù)企業(yè)特點確定分享比例、參與分享企業(yè)范圍較窄、分配期限考慮欠佳等問題，相應的轉(zhuǎn)移支付制度、稅收征管體制等也有缺陷。建議從細化稅收分享比例、區(qū)分稅收分享持續(xù)時間、考慮企業(yè)遷移因素、擴大參與分享主體范圍等方面完善京津冀稅收分享機制，同時應完善轉(zhuǎn)移支付體系、加強中央政策扶持、完善跨地區(qū)所得稅分配制度，以共同促進三地協(xié)同發(fā)展。

一、引言

2014年召開的京津冀協(xié)同發(fā)展工作座談會①在2014年2月26日京津冀協(xié)同發(fā)展工作座談會上，習近平總書記的講話首次將京津冀協(xié)同發(fā)展上升到國家戰(zhàn)略層面?！熬┙蚣揭惑w化”作為一個重大國家戰(zhàn)略一經(jīng)提出，就引起了北京、天津、河北三地的高度重視和關(guān)注，一系列規(guī)劃和設(shè)想也陸續(xù)出臺。將京津冀協(xié)同發(fā)展定位為國家戰(zhàn)略，不僅對北京、天津、河北三地協(xié)同發(fā)展進行了整體的職能定位，還分別對其各自應履行的職責進行了定位；不僅對整體的布局思路進行了明確，還勾勒出其整體的脈絡與骨架，旨在通過發(fā)揮重要城市的帶動作用，有效分散北京的非首都功能，同時促進地區(qū)協(xié)調(diào)同步發(fā)展。②京津冀協(xié)同發(fā)展的整體定位為建立“以首都為核心的世界級城市群、區(qū)域整體協(xié)同發(fā)展改革引領(lǐng)區(qū)、全國創(chuàng)新驅(qū)動經(jīng)濟增長新引擎、生態(tài)修復環(huán)境改善示范區(qū)”；整體布局為“功能互補、區(qū)域聯(lián)動、軸向集聚、節(jié)點支撐”；勾勒的骨架為“一核、雙城、三軸、四區(qū)、多節(jié)點”。

首先，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略有利于改善目前北京面臨的人員涌入過多、環(huán)境狀況下降、基礎(chǔ)設(shè)施供給不足、交通擁擠不堪、房價持續(xù)高漲等問題。通過疏散工業(yè)等第二產(chǎn)業(yè)，物流、醫(yī)療、教育等服務產(chǎn)業(yè)，行政、事業(yè)性服務機構(gòu)與企業(yè)來疏解非首都功能，增強北京城市活力，促使其在長時間內(nèi)的穩(wěn)定、平衡發(fā)展。

其次，地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展不平衡所帶來的問題有望通過實施京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略加以解決。由于先天自然優(yōu)勢、歷史背景、社會環(huán)境等因素，地區(qū)間經(jīng)濟水平差距隨著社會發(fā)展逐漸顯現(xiàn)并逐步拉開，對地區(qū)間資源利用、經(jīng)濟發(fā)展效率造成不利影響。同時，由于各地區(qū)發(fā)展程度不同，地區(qū)間相關(guān)產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)升級也會受到相應阻礙。而協(xié)同發(fā)展通過合理安排地區(qū)間產(chǎn)業(yè)布局和建立利益分享機制，有利于促進資源優(yōu)化配置、要素合理流動，實現(xiàn)地區(qū)間優(yōu)勢互補、先發(fā)城市帶動后發(fā)城市平穩(wěn)發(fā)展，打造出有競爭力的城市群，以期在改善北京目前城市狀況的同時，通過北京及周邊地區(qū)的優(yōu)勢互補，達到地區(qū)間協(xié)調(diào)平衡、共同發(fā)展的目標。

稅收作為政府籌集財政收入的一種手段，也是政府對社會經(jīng)濟進行調(diào)控的一種工具。政府可以利用稅收優(yōu)惠來充分挖掘經(jīng)濟發(fā)展水平較低地區(qū)的自然優(yōu)勢，以保障資金及人員合理流入該類地區(qū)，加強其與其他地區(qū)合作往來，最終使得所有地區(qū)得以發(fā)展進步。為實現(xiàn)京津冀區(qū)域協(xié)調(diào)平衡發(fā)展，應加強三地一體化，其中也應要求在京津冀三地實現(xiàn)管理一體化，因此，有必要通過實施稅收分享政策來對其一體化的管理進行推動。稅收分享政策最初是指上級政府將稅收收入分享予下級政府的做法，在我國主要表現(xiàn)為中央與地方共享。①我國于1994年分稅制改革確立了政府間增值稅的稅收分享機制，基本分享比例75%:25%，根據(jù)增量中央對地方實施稅收返還。2001年所得稅改革確立了政府間所得稅分享機制，以2001年所得稅為基數(shù)，實施增量分享。2002年中央和地方分享比例為50%:50%，2003年調(diào)整為60%:40%。而在京津冀協(xié)同發(fā)展中適用稅收分享政策，對于緩解北京首都壓力，推動產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移，調(diào)整區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)，優(yōu)化首都與非首都地區(qū)功能定位具有十分重要意義。

二、關(guān)于京津冀稅收分享政策的分析

（一）相關(guān)政策內(nèi)容

財政部、國家稅務總局于2015年6月3日以財預〔2015〕92號文件印發(fā)《京津冀協(xié)同發(fā)展產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對接企業(yè)稅收收入分享辦法》（下文簡稱《分享辦法》）?！斗窒磙k法》對京津冀稅收分享政策實施的具體內(nèi)容就稅種范圍、企業(yè)范圍、分享方式等方面作出了更為細致的規(guī)定。如表1所示：

表1 京津冀稅收分享政策實施具體內(nèi)容②根據(jù)財政部、國家稅務總局出臺的《分享辦法》整理得出。

（二）京津冀實行稅收分享的原因

1.稅收分配不均

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與企業(yè)遷移影響著產(chǎn)業(yè)在地區(qū)間的布局，不同產(chǎn)業(yè)在地區(qū)間的布局也影響著區(qū)域協(xié)同發(fā)展。根據(jù)我國稅法中對納稅義務發(fā)生地的規(guī)定，企業(yè)遷移將會使得稅收收入從企業(yè)遷出地流向企業(yè)遷入地，因此產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與企業(yè)遷移會對區(qū)域稅收分配造成影響，進而影響京津冀三地協(xié)同發(fā)展。而在京津冀三地企業(yè)遷入、遷出地實行一段時期的稅收分享，能減緩遷出地在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中財政收入減少的落差，不僅鼓勵了遷出地在推進非目標產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中的積極性，也可以一定程度優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，促進三地協(xié)同發(fā)展。

另外，企業(yè)遷移往往可以享受到相應的由遷出、遷入地政府通過利用稅收手段而給予的鼓勵政策，這給雙方財政收支造成了一定影響，而稅收分享可一定程度上平衡這種沖擊。對于京津冀三地的共建項目，參與建設(shè)的地區(qū)因提供了生產(chǎn)要素和資金，理應獲得一定的稅收收入，稅收分享可促使各地充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，同時也維護了稅收公平。

2.財政收支差異

表2 京津冀三地收支情況變動

從表2中可知，北京、天津市的人均生產(chǎn)總值較河北省處于優(yōu)勢地位，社會經(jīng)濟發(fā)展較為良好；北京、河北二地財政支出壓力較大，且北京市的一般公共預算收入遠高于津、冀二地；河北省的一般公共預算收入則較低，難以支撐其供給其需供應的公共產(chǎn)品、服務，尤其是在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、醫(yī)療、環(huán)保治理、養(yǎng)老就業(yè)等方面與京津相差較大。②參見《京津冀教育藍皮書：京津冀教育發(fā)展研究報告（2016—2017）》。河北省由于對城市的基礎(chǔ)公共服務投入資金有限，因此其城市發(fā)展較為緩慢，而京津冀三地的財政收支差異日益加劇，地方政府財權(quán)與事權(quán)不匹配的問題更加突出，必將對其協(xié)同發(fā)展造成不利影響。

另外，北京市的體制性分權(quán)系數(shù)大于1，說明其稅收收入的相對比重大于公共收入的相對比重，北京市稅收收入的分權(quán)安排具有優(yōu)勢；而天津市及河北省的系數(shù)值小于1，缺乏稅收收入分權(quán)優(yōu)勢，為此可以通過調(diào)節(jié)稅收收入來縮小京津冀三地間的經(jīng)濟水平差距。

京津冀三地間經(jīng)濟發(fā)展水平和財政收支較大的差異不利于其協(xié)同發(fā)展，由于稅收收入是一般公共預算收入的重要來源，因此通過稅收分享機制縮小三地的經(jīng)濟分化差距對推進地區(qū)協(xié)同發(fā)展具有深遠意義。

3.稅源與稅收相背離

表3 京津冀三地橫向稅收轉(zhuǎn)移程度 單位：%

數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局網(wǎng)站及報告整理得出（因2018年數(shù)據(jù)不全，故只整理至2017年）。③地區(qū)稅收轉(zhuǎn)移程度是指某地區(qū)的稅收收入占全國稅收收入的比重與地區(qū)產(chǎn)值占全國GDP的比重不一致時，會產(chǎn)生稅收凈轉(zhuǎn)入或稅收凈轉(zhuǎn)出。本文中采用的計算方法為：地區(qū)稅收收入占全國稅收收入的比重-地區(qū)產(chǎn)值占全國GDP的比重。增值稅稅收轉(zhuǎn)移的計算方法為：地區(qū)VAT稅收收入占全國VAT稅收收入的比重-地區(qū)工業(yè)和批發(fā)零售業(yè)的產(chǎn)值占全國工業(yè)和批發(fā)零售業(yè)的產(chǎn)值。企業(yè)所得稅稅收轉(zhuǎn)移的計算方法為：地區(qū)CIT稅收收入占全國CIT稅收收入的比重-地區(qū)企業(yè)營業(yè)盈余占全國企業(yè)營業(yè)盈余的比重（國務院發(fā)展研究中心“制度創(chuàng)新與區(qū)域協(xié)調(diào)研究”課題組，2011）。

除了相同經(jīng)濟規(guī)模提供相同稅收的基本假設(shè)外，如進一步假設(shè)各地稅收政策和稅收征管能力、效率大致相同，由此基于表3中對京津冀三地的總體稅收水平及主要稅種的稅收轉(zhuǎn)移情況的估計，可以得出北京市存在稅收凈轉(zhuǎn)入，天津、河北兩地存在稅收凈轉(zhuǎn)出的情況，而河北省情況更為嚴重。這說明在京津冀三地都發(fā)生了稅收、稅源不相匹配，且經(jīng)濟越是發(fā)達就越容易產(chǎn)生稅收凈收入，①劉海云，賈曉茜，溫慧敏，謝會冰，黃君輝：《京津冀三地稅收與稅源背離問題研究》，《經(jīng)濟與管理》，2017年第3期。橫向稅收轉(zhuǎn)移更容易向產(chǎn)業(yè)集聚度相對較高的地區(qū)集中，對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的稅源造成了沖擊。

在企業(yè)所得稅上，因北京首都優(yōu)勢，河北諸多企業(yè)的總部位于北京，然而依據(jù)《中華人民共和國公司法》第十四條②《中華人民共和國公司法》第十四條：“公司可以設(shè)立分公司。設(shè)立分公司，應當向公司登記機關(guān)申請登記，領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照。分公司不具有法人資格，其民事責任由公司承擔……”的規(guī)定，企業(yè)的分支機構(gòu)不具有法人資格，依據(jù)《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》第五十條規(guī)定，企業(yè)設(shè)立非法人分支機構(gòu)，應匯總納稅，京津冀地區(qū)實踐中也存在跨地區(qū)經(jīng)營企業(yè)稅收和稅源背離的情形。③高 玉：《京津冀協(xié)同發(fā)展稅收分享政策研究》，《首都經(jīng)濟貿(mào)易大學學報》，2015年第6期。另外，很多地區(qū)的政府允許總機構(gòu)、分支機構(gòu)所在地對其稅收收入進行自主分配，造成各地區(qū)稅收分配規(guī)則的制度存在差異。為解決此問題，國家稅務總局曾出臺《跨地區(qū)經(jīng)營匯總納稅企業(yè)所得稅征收管理辦法》（國家稅務總局公告2012年第57號），其第六條規(guī)定匯總納稅企業(yè)匯總計算的企業(yè)所得稅，50%在各分支機構(gòu)間分攤，50%由總機構(gòu)分攤繳納，④《跨地區(qū)經(jīng)營匯總納稅企業(yè)所得稅征收管理辦法》第六條：“匯總納稅企業(yè)按照《企業(yè)所得稅法》規(guī)定匯總計算的企業(yè)所得稅，包括預繳稅款和匯算清繳應繳應退稅款，50%在各分支機構(gòu)間分攤，各分支機構(gòu)根據(jù)分攤稅款就地辦理繳庫或退庫；50%由總機構(gòu)分攤繳納，其中25%就地辦理繳庫或退庫，25%就地全額繳入中央國庫或退庫。具體的稅款繳庫或退庫程序按照財預〔2012〕40號文件第五條等相關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！蓖瑫r依據(jù)《國務院關(guān)于明確中央與地方所得稅收入分享比例的通知》（國務院發(fā)〔2003〕26號），所得稅按照中央與地方六四分成的稅收分享比例執(zhí)行。對于匯總納稅企業(yè)繳納的企業(yè)所得稅，最終的分成結(jié)果為：中央分成60%、分支機構(gòu)所在地分成20%、總機構(gòu)所在地分成10%，另外10%由財政部定期向各省市分配?！斗窒磙k法》在此基礎(chǔ)上，同樣規(guī)定“三稅”地方分成部分五五分成，一定程度上解決了跨京津冀地區(qū)經(jīng)營企業(yè)總分機構(gòu)所在地財政利益分配問題。

在增值稅方面，依據(jù)《中華人民共和國增值稅暫行條例》第二十二條，⑤《中華人民共和國增值稅暫行條例》第二十二條第（二）款：“固定業(yè)戶到外縣（市）銷售貨物或者勞務，應當向其機構(gòu)所在地的主管稅務機關(guān)報告外出經(jīng)營事項，并向其機構(gòu)所在地的主管稅務機關(guān)申報納稅……”我國目前實行的增值稅采用生產(chǎn)地原則，對產(chǎn)品流轉(zhuǎn)的各環(huán)節(jié)如生產(chǎn)、加工、銷售產(chǎn)生的增值額進行征稅。雖然消費者是最終稅收負擔者，但如果河北省的消費者購買了北京市生產(chǎn)的商品，其只需就銷售環(huán)節(jié)產(chǎn)生的增值稅在河北省納稅，而不是其實際承擔的所有稅負，這就造成了稅收與稅負歸屬的不相匹配。另外，生產(chǎn)環(huán)節(jié)產(chǎn)生的增值額較銷售環(huán)節(jié)更多，使得消費地政府只取得了較小一部分稅收。同時，北京市為產(chǎn)業(yè)集聚地，吸納了較多本身應歸屬于河北、天津的稅收，造成了地區(qū)間稅源與稅收相背離，不利于其協(xié)同發(fā)展。

而稅收分享機制則可解決好現(xiàn)行的總分機構(gòu)匯總納稅、增值稅采用生產(chǎn)地原則給分支機構(gòu)所在地帶來稅源與稅收收入不相匹配的現(xiàn)實問題。并且，隨著京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的提出，該三地稅源、稅收相背離狀況必有所緩解。目前，京津冀地區(qū)經(jīng)濟運行保持平穩(wěn)，協(xié)同發(fā)展深入推進，我們應基于京津冀稅收分享機制中存在的問題對其加以完善，以保障協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的有利實施。

三、稅收分享政策的缺陷分析

（一）京津冀稅收分享政策的缺陷

1.未根據(jù)企業(yè)特點確定分享比例

根據(jù)《分享辦法》規(guī)定，由遷入地區(qū)和遷出地區(qū)按50%:50%比例進行“三稅”的分享，這一比例適用于所有企業(yè)，并未根據(jù)企業(yè)所屬行業(yè)的不同來區(qū)別對待。醫(yī)藥、電子、化工、農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)、制造業(yè)等行業(yè)的企業(yè)所占用公共產(chǎn)品的數(shù)量、耗用公共服務的程度并不相同，《分享辦法》沒有根據(jù)企業(yè)自身特點規(guī)定不同的分享比例。①徐 妍：《京津冀協(xié)同發(fā)展中的稅收協(xié)調(diào)問題芻議》，《稅務研究》，2018年第8期。

例如，相比于高新技術(shù)企業(yè)而言，重工業(yè)對公共產(chǎn)品及服務的耗用程度更多，遷移會給遷入地帶來更大壓力，稅收分享比例應更側(cè)重于遷入地，而這并未在現(xiàn)有的政策中得到體現(xiàn)。由于重工業(yè)大多是高耗能產(chǎn)業(yè)，包括鋼鐵、冶金及能源等工業(yè)，其需要占用大量的土地或道路等公共資源來安置固定資產(chǎn)、建造工廠及生產(chǎn)基地，也需為龐大數(shù)量的員工提供工作、休息場所；而且重工業(yè)的遷入會給遷入地帶來環(huán)境方面的沖擊，可能會因排放氣體、廢水及產(chǎn)生噪聲等影響到當?shù)厣鷳B(tài)及居民的居住環(huán)境，給當?shù)鼐用裆顜碛绊?。因此，對于重工業(yè)企業(yè)的稅收分享比例有必要向遷入地傾斜，以鼓勵遷入地積極接納這類行業(yè)，而目前政策未根據(jù)企業(yè)特點確定分享比例，這不僅不符合受益原則，也未減輕當?shù)靥峁┕伯a(chǎn)品及服務的壓力，不利于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與結(jié)構(gòu)調(diào)整。

同時，對于高新技術(shù)這類企業(yè)的稅收分享比例，目前的稅收分享政策也存在缺陷。由于這類企業(yè)無需占用大量土地，不僅對遷入地公共產(chǎn)品的耗用程度少，而且能夠帶動當?shù)馗呖萍籍a(chǎn)業(yè)的發(fā)展，由此帶來更大的產(chǎn)出及價值，稅收分享比例應向遷出地傾斜，而這并未在目前的政策中得以體現(xiàn)。這對遷出地而言不僅是一種資源的流失，也有悖于稅收公平及稅收中性，不利于資源配置及鼓勵遷出地政府積極引導企業(yè)遷移。

2.參與分享企業(yè)范圍較窄

新設(shè)企業(yè)也未被納入到《分享辦法》中的企業(yè)分享范圍，這為納稅人提供了成立新的企業(yè)進行稅收籌劃來減輕稅負的機會。新設(shè)企業(yè)雖不滿足“企業(yè)遷移”的有關(guān)概念，且以前年度未在當?shù)乩U稅，但若納稅人通過新設(shè)企業(yè)進行企業(yè)核心業(yè)務的轉(zhuǎn)移來規(guī)避稅收，根據(jù)實質(zhì)重于形式的原則，也應將其納入分享企業(yè)的范圍。

此外，《分享辦法》中未將具有遷移實質(zhì)但不具有遷移形式的企業(yè)納入考慮范圍。在京津冀產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中，一些企業(yè)由于生產(chǎn)經(jīng)營的需要，通過子公司進行投資的方式逐步實現(xiàn)重心轉(zhuǎn)移，這些滿足遷移實質(zhì)的企業(yè)并未被納入分享企業(yè)的范圍，造成稅源與稅收收入不相匹配、稅收分配不公。

例如，一些高新技術(shù)企業(yè)為享受稅收優(yōu)惠待遇，在天津市濱海新區(qū)或保稅港區(qū)注冊成立新的企業(yè)，由其投資控制其在北京成立的子公司，并將企業(yè)實質(zhì)的生產(chǎn)經(jīng)營業(yè)務轉(zhuǎn)移到北京的子公司，以此來享受天津市對高新技術(shù)企業(yè)的優(yōu)惠稅率，減輕自身稅負。這種具有遷移實質(zhì)但不擁有遷移形式的企業(yè)并未被納入分享企業(yè)的范圍，不僅使得稅源與稅負相背離，也造成了遷入、遷出地的稅源流失。

又如，2015年北京現(xiàn)代汽車有限公司在河北省滄州市新成立了一家分公司，銷售收入在2016年達到27億元，并在2017年達到360億元。由于其作為新設(shè)企業(yè)并不滿足稅收分享的標準，因此北京市并未參與對其銷售收入的稅收分享。然而，該分公司在遷入后的幾年內(nèi)迅速壯大，年產(chǎn)量以較高比例增加，僅在2017年的消費稅就達到了11億元，可為遷入地的河北省帶來大量利潤，因此，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的大背景下可將其視為具有企業(yè)遷移的實質(zhì)，應將其創(chuàng)造的利潤進行分配，并進行稅收分享。

3.分配期限考慮欠佳

企業(yè)在剛遷入時，因經(jīng)營模式及管理方式尚不成熟，難以在投入材料及成本后即刻獲取大量利潤。另外，企業(yè)在設(shè)立初期由于需要大規(guī)模購買材料和設(shè)備，可大量抵扣增值稅進項，也可將成本在稅前從收入中進行扣除，因而其實際負擔的稅款并不多，遷入地及遷出地政府可分享的稅源有限。例如，北京天瑞星公司于2012年6月14日在滄州設(shè)立了一家子公司，屬于從事設(shè)計并制造太陽能相關(guān)產(chǎn)品的制造企業(yè)。其于2015年投入生產(chǎn)，雖然在2016年獲得了1.1億元的銷售收入，但由于其在成立初期購置了大量固定資產(chǎn)及生產(chǎn)材料，使得仍有大量增值稅留抵稅額，并不需要繳納當期增值稅?！斗窒磙k法》中“三年未達到分享上限，可再延長兩年”的規(guī)定，一定程度上反映了企業(yè)的發(fā)展規(guī)律。

然而，這項規(guī)定未考慮到不同類型企業(yè)的特點，企業(yè)初創(chuàng)期經(jīng)歷的時間會因其企業(yè)類型不同而不同，而且各企業(yè)由于特點不同，其三到五年后所獲利潤并不一致。例如，對于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，其從投入到盈利需要較長時間，不僅需耗費時間對技術(shù)進行研發(fā)，還需在不斷測試的基礎(chǔ)上進行產(chǎn)品的更新改造，最終在投入市場后分析消費者使用情況對其加以改進，獲取大量回報?？梢姡瑢τ谇捌谛枰馁M較長時間投入的產(chǎn)業(yè)來說，其在三年或五年內(nèi)獲取的利潤較少，較難達到稅收分享上限，若一味借助中央對遷出地的補助，恐會加重財政負擔。

同樣，新投產(chǎn)的企業(yè)與成熟期企業(yè)的遷移也會對遷入、遷出地帶來影響。新投產(chǎn)的企業(yè)無論是從企業(yè)的運營模式、財務結(jié)構(gòu)、資金狀況還是客戶群體等方面都與處于成熟期的企業(yè)有一定差距，其在三年內(nèi)創(chuàng)造的稅收收入相比成熟期企業(yè)在三年內(nèi)創(chuàng)造的稅收收入也要少，這可能會造成中央財政支付大量補助，難以有效實現(xiàn)稅收分享。

4.稅收分享未涉及稅收統(tǒng)計數(shù)據(jù)共享

京津冀稅收分享不應僅包括對稅收收入的分享，還應包括對有關(guān)稅收數(shù)據(jù)的共享，以實現(xiàn)京津冀互聯(lián)互通，一體化協(xié)調(diào)發(fā)展。然而，目前的京津冀稅收分享政策主要側(cè)重對三地稅收收入的分享，不僅尚未形成統(tǒng)一的稅收征管執(zhí)法標準，在稅務協(xié)同層面也顯得協(xié)同程度不夠高。同時，由于尚未建立起京津冀三地的稅收征管信息共享機制，稅收數(shù)據(jù)信息互動受到一定程度限制，三地信息共享程度不高，不利于京津冀協(xié)同發(fā)展。隨著京津冀三地經(jīng)濟往來更加密切，企業(yè)遷移在給當?shù)亟?jīng)濟帶來影響的同時也會影響稅收數(shù)據(jù)信息，進而調(diào)動當?shù)卣安块T的積極性。如，在廣東省產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移實踐的“飛地模式”中，在遷入地提供土地的同時，其園區(qū)內(nèi)產(chǎn)生的稅收、GDP和工業(yè)產(chǎn)值數(shù)據(jù)在一定期限內(nèi)均由雙方共享，此舉有利于調(diào)動遷出地政府積極性。

5.具體細節(jié)尚未明確

《分享辦法》只強調(diào)了參與分享的企業(yè)應滿足相應條件并由遷出地方政府主導，并未對這些重要判定條件明確具體的實施細則。例如，“遷出地區(qū)政府主導”及“符合遷入地區(qū)產(chǎn)業(yè)布局條件”的判定標準尚未一一列舉，導致其在實際運用中存在困難。

同時，遷入、遷出地的有關(guān)配套政策仍不完善，在實際應用中不能較快予以推進。這是因為京津冀三地的經(jīng)濟發(fā)展程度及技術(shù)水平存在差異，因此，在地區(qū)間落實稅收分享政策時的步調(diào)有所不一。例如，京地稅發(fā)〔2016〕72號文《疏解非首都功能產(chǎn)業(yè)的稅收支持政策（試行）》中規(guī)定，對強制遷出符合條件的企業(yè)，并對其適用一定的稅收優(yōu)惠政策?？梢?，京津冀稅收分享的穩(wěn)步前進仍需要多方的共同努力，以促進三地協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）相關(guān)配套措施不完善

1.轉(zhuǎn)移支付制度不完善

我國目前的轉(zhuǎn)移支付制度一般包含一般性轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付與稅收返還等內(nèi)容。

表4 近三年中央對京津冀轉(zhuǎn)移支付情況

從表4中可以看出，近幾年中央對地方的轉(zhuǎn)移支付力度加大，并且專項轉(zhuǎn)移支付與一般性轉(zhuǎn)移支付在我國占比較大。從京津冀三地來看，中央不僅對三地的轉(zhuǎn)移支付力度逐年加大，而且對河北省的一般轉(zhuǎn)移支付及專項轉(zhuǎn)移支付較京津兩地相比金額較大。另外，也可以看出，我國的稅收返還制度①目前的稅收返還制度：中央對地方稅收的稅收返還以1993年中央凈上劃收入為基數(shù)，基數(shù)部分全額返還，并按照全國增值稅和消費稅平均增長率的1:0.3實行增量返還。對發(fā)達地區(qū)更加有利。這是由于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)在增值稅、消費稅方面的稅收收入增長遠高于欠發(fā)達地區(qū)，因而其獲得的稅收返還額度也大，導致在對縮小京津冀收入分配差距過程而言，稅收返還政策功能發(fā)揮的作用有限。同時，由于三地不能擅自改變專項資金的使用用途，因而其財政可支配數(shù)額仍受限，由于京津冀三地之間還缺乏政府間橫向轉(zhuǎn)移支付機制，導致其協(xié)同發(fā)展及一體化推進仍然受到障礙。

2.稅收優(yōu)惠政策不完善

京津冀三地缺乏區(qū)域性、整體性的稅收政策布局，不利于其協(xié)同發(fā)展。在稅收優(yōu)惠政策方面，即使《北京市新增產(chǎn)業(yè)的禁止和限制目錄》對北京有關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標加以“禁止”或“限制”，但北京作為首都仍享有諸多稅收優(yōu)惠政策，而這些優(yōu)惠政策或與疏解“非首都職能”、促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的目標不相匹配。例如，北京周邊城市在城鎮(zhèn)土地使用稅方面稅負高于北京，稅收政策吸引力不足，不利于疏解首都職能。

相比較于河北省，稅收優(yōu)惠政策向京津傾斜過多，這種基于屬地原則帶來的稅收政策支持會導致稅收政策地方化傾向愈加嚴重，不僅有悖于稅收公平，也從政策上抑制了有關(guān)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的積極性，導致資源向北京、天津流入，阻礙了河北省發(fā)展，不利于實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、結(jié)構(gòu)調(diào)整及京津冀協(xié)同發(fā)展。

另外，在三地缺乏稅收統(tǒng)籌的同時，遷入地也缺乏制定優(yōu)惠產(chǎn)業(yè)稅收政策自主權(quán)及稅收優(yōu)惠政策的吸引力。京外地區(qū)在促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠方式方面更加注重直接優(yōu)惠，且常施以財政補貼，而在加計扣除等間接優(yōu)惠方式方面略顯欠缺，稅收優(yōu)惠方式較為單一。

四、稅收分享政策的改革調(diào)整建議

（一）完善京津冀稅收分享機制

1.細化稅收分享比例

以山東省“飛地①“飛地”模式是指地方政府在推進經(jīng)濟發(fā)展的過程中,甲乙兩地打破原有的行政區(qū)劃,把從甲地招入的資金和項目放到行政上隸屬乙地的地區(qū),甲乙兩地通過稅收分配、政績考核等一系列利益分配機制,實現(xiàn)兩地互利共贏的經(jīng)濟發(fā)展方式?！表椖繛槔?，2015年12月18日，山東省人民政府辦公廳發(fā)布魯政辦字（2015）257號《關(guān)于建立“飛地”項目主體稅收分享制度的通知》（下文簡稱《通知》），考慮到遷出企業(yè)的公共服務改由遷入地政府提供，山東省同樣將小稅種留在遷入地，只針對增值稅、營業(yè)稅和企業(yè)所得稅進行分享。針對不同跨市項目類型，《通知》中設(shè)定了不同的分享比例：對新上產(chǎn)業(yè)項目，所繳納“三稅”于三年內(nèi)由遷出地與遷入地政府按40%:60%比例分享，三年后轉(zhuǎn)出地不再分享；對搬遷投產(chǎn)后的老企業(yè)，原則上雙方以50%:50%比例分享；而對于合作園區(qū)項目，雙方政府可以園區(qū)土地價值、基礎(chǔ)設(shè)施投資比例等因素為據(jù)協(xié)商確定分享比例。此外，依據(jù)《通知》規(guī)定，省內(nèi)“飛地”項目雙方政府綜合財政體制、基礎(chǔ)設(shè)施配套投入、優(yōu)惠政策兌現(xiàn)主體等進行協(xié)商，在前述分享比例上下浮動20%范圍以內(nèi)確定具體的分享比例。省外“飛地”項目，由雙方政府參照省內(nèi)方法協(xié)商執(zhí)行。

可以看出，該《通知》針對不同跨市項目類型設(shè)定了不同的稅收分享比例，在考慮不同項目自身特點的基礎(chǔ)上，將新老企業(yè)進行區(qū)分，并將投資比例、項目價值納入考慮范圍之內(nèi)，相比于京津冀稅收分享政策有較大進步。因此，為完善京津冀稅收分享機制，促進三地協(xié)同發(fā)展，應根據(jù)企業(yè)所處行業(yè)的自身特點規(guī)定相應的分享比例。不同規(guī)模、性質(zhì)的企業(yè)，對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的貢獻以及環(huán)境的影響等均有不同，在確定稅收分享比例時，可綜合考慮企業(yè)自身的各種特點進行精細化制定。例如，可根據(jù)企業(yè)在促進就業(yè)、帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等因素來調(diào)整稅收分享比例，可將一般制造業(yè)轉(zhuǎn)移后的環(huán)境治理成本納入稅收分享影響考慮范圍等；②徐 妍：《京津冀協(xié)同發(fā)展中的稅收協(xié)調(diào)問題芻議》，《稅務研究》，2018年第8期。對于占用公共產(chǎn)品數(shù)量較大的傳統(tǒng)重工業(yè)企業(yè)的稅收分享比例應向遷入地傾斜；而為鼓勵技術(shù)創(chuàng)新型企業(yè)的遷移，應制定將其稅收分享比例向遷出地傾斜的政策。

2.區(qū)分稅收分享持續(xù)時間

在稅收分享持續(xù)時間上，應結(jié)合企業(yè)生命周期以及其所處行業(yè)的特點，對其規(guī)定相應的己存續(xù)時間范圍要求。對于傳統(tǒng)的第二產(chǎn)業(yè)企業(yè)如重工業(yè)，由于其需在前期投入較大的時間成本和較多的資金，企業(yè)的盈利較緩慢，同時對環(huán)境容易產(chǎn)生較大影響，應對其規(guī)定較長的已存續(xù)時間要求，以保障遷出地獲得稅收分享的權(quán)利；而對于新興互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，鑒于其發(fā)展通常較快，盈利周期短，應設(shè)置較短的己存續(xù)時間要求。③龔亞洲：《地區(qū)協(xié)同發(fā)展過程中稅收分享政策研究》，濟南：山東大學，2017年。

3.考慮企業(yè)遷移因素

企業(yè)遷移的原因有兩點：一是企業(yè)自愿遷移，二是企業(yè)不符合當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展要求，由遷出地政府強制遷出。在第一種情形下，企業(yè)自愿遷移往往是為享受遷入地更豐厚的資源，此時規(guī)定的稅收分享比例應向遷入地傾斜。而第二種情形下的企業(yè)往往是能給遷出地帶來大量稅收收入，但不利于當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展的企業(yè)，這時為促進遷出地政府鼓勵該類企業(yè)遷移，應將分享比例向遷出地傾斜。

4.擴大參與分享主體范圍

應根據(jù)實質(zhì)重于形式原則，將通過新設(shè)企業(yè)進行企業(yè)核心業(yè)務轉(zhuǎn)移的企業(yè)納入到企業(yè)分享范圍，以此來避免納稅人通過成立新的企業(yè)進行稅收籌劃而減輕稅負。同時，也應將具有遷移實質(zhì)但不具有遷移形式的企業(yè)納入考慮范圍。對于在京津冀產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中，由于生產(chǎn)經(jīng)營需要，通過子公司進行投資的方式逐步實現(xiàn)重心轉(zhuǎn)移的企業(yè)，由于其滿足遷移實質(zhì)，應將其納入到企業(yè)分享范圍，避免造成稅源與稅收收入不相匹配、稅收分配不公等問題。

（二）完善相關(guān)配套措施

1.完善轉(zhuǎn)移支付體系

雖然我國的經(jīng)濟發(fā)展水平、法制建設(shè)程度及轉(zhuǎn)移支付等配套措施較發(fā)達國家尚有差距，但不可否認政府間轉(zhuǎn)移支付制度所具有的優(yōu)勢，其不僅可對各政府的財政水平進行調(diào)節(jié)，也對協(xié)調(diào)各地區(qū)平衡穩(wěn)步發(fā)展具有深遠意義。為此首先，應通過法律的方式明確轉(zhuǎn)移支付的模式，同時在此前提下將橫向轉(zhuǎn)移支付制度納入其中。其次，應規(guī)范我國轉(zhuǎn)移支付的方式，在考慮稅收收入、人口數(shù)及全國平均水平等因素的前提下設(shè)計出系統(tǒng)、周密的計算方法。此外，規(guī)范對專項撥款的管理，建立完善合理的財政考核機制、對資金的流動過程進行監(jiān)督，這對于確保轉(zhuǎn)移支付機制運行的公正合理具有重要意義。

就京津冀地區(qū)而言，建立與區(qū)域協(xié)同發(fā)展和政府事權(quán)分配相適應的橫向財政稅收關(guān)系是“舉一綱而萬目張”的關(guān)鍵。稅收與稅源背離源自于財政分權(quán)體系，只有進一步完善京津冀區(qū)域政府間的財權(quán)和事權(quán)劃分，按照“財力和事權(quán)相匹配、財權(quán)和責任相一致”的原則，明確京津冀地方政府間的財政支出范圍和支出責任，才能從本質(zhì)上解決由于區(qū)域稅收與稅源相背離導致的問題。

河北省大部分地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平明顯落后于北京、天津，這就需要中央加大對河北省的轉(zhuǎn)移支付力度，通過轉(zhuǎn)移支付的資金支持促進河北省的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，吸引企業(yè)投資建廠，同時也應為河北省發(fā)展服務業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)提供相應的專項資金支持。另外，在以北京、天津為核心的經(jīng)濟發(fā)展格局下，為避免地區(qū)間發(fā)展不平衡的進一步加劇，防止稅收轉(zhuǎn)移所造成的地區(qū)間政府財力水平的懸殊擴大，應加強京津冀地區(qū)間的橫向轉(zhuǎn)移支付力度，平衡區(qū)域間財力，有效彌補三地獲得利益與資源付出不匹配的狀況。①劉海云，賈曉茜，溫慧敏，謝會冰，黃君輝：《京津冀三地稅收與稅源背離問題研究》，《經(jīng)濟與管理》，2017年第3期。在橫向轉(zhuǎn)移支付進程中，必須全面公開透明，堅持區(qū)域公平原則，綜合各地區(qū)經(jīng)濟水平及社會發(fā)展進行針對性的財政分配，并以事權(quán)為據(jù)賦予地方更為相配的財權(quán)。②王 敏，袁 嬌：《區(qū)域稅收與稅源的非對稱性：影響機制與現(xiàn)實路徑選擇》，《稅務研究》，2017年第5期。與此同時，完善政府與公眾兩個層面的政務監(jiān)督，確保轉(zhuǎn)移支付落到實處和轉(zhuǎn)移支付資金的使用公正合理。

2.加強中央政策扶持，完善稅收優(yōu)惠政策

縮小京津冀三地的經(jīng)濟發(fā)展差距、促進其協(xié)同發(fā)展離不開中央政策的扶持。為緩解三地收入差距過大，可在三地間設(shè)立共享財政基金，并通過對該基金進行合理的調(diào)控及動態(tài)管理，達到京津冀協(xié)同、有序發(fā)展的目的。同時，應完善與京津冀相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策。首先，應根據(jù)企業(yè)所屬行業(yè)給予不同的稅收優(yōu)惠，以激勵遷入、遷出地政府積極參與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，制定更合理的產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠政策。其次，應給予遷入、遷出地政府更多的產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠政策制定的自主權(quán)，在直接稅收優(yōu)惠與間接稅收優(yōu)惠并重的基礎(chǔ)上，利用法定稅收優(yōu)惠，落實國家鼓勵產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，以加速產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、鼓勵企業(yè)創(chuàng)新。最后，在清理京津冀三地間不合理稅收優(yōu)惠政策的同時，應平衡三地有關(guān)稅收優(yōu)惠措施，并通過建立懲罰機制來遏制惡性稅收優(yōu)惠競爭行為，進一步縮小地區(qū)間經(jīng)濟差距、促進其協(xié)同發(fā)展。

3.完善跨地區(qū)所得稅分配制度

以京津冀一體化發(fā)展為契機，進一步完善跨地區(qū)所得稅分配制度，出臺相關(guān)有針對性的政策文件。具體而言，可將企業(yè)總分支機構(gòu)的實際經(jīng)營規(guī)模、企業(yè)性質(zhì)、經(jīng)濟活動的貢獻程度、涵養(yǎng)稅源的前期建設(shè)成本以及企業(yè)生產(chǎn)帶來的外部性等綜合因素納入分攤比例考慮因素范圍內(nèi)。鑒于跨省經(jīng)營企業(yè)的稅收管理仍有相當長一段路要走，未來可以考慮調(diào)整總分機構(gòu)在稅收收入劃分上的比例，加強北京、天津?qū)τ诤颖钡霓D(zhuǎn)移支付力度。