增稅融資：一種未來可期的PPP模式*
——城市發(fā)展融資視角

◆趙書博 ◆張書慧

內(nèi)容提要：增稅融資（TIF）是一種被美國(guó)地方政府廣泛采用的公共融資工具，它提供了一種利用房產(chǎn)價(jià)值的增加值產(chǎn)生的稅收來進(jìn)行融資發(fā)展的思路。隨著城市人口的持續(xù)增長(zhǎng)，城市建設(shè)和規(guī)劃也面臨著諸多問題，由于城市土地?cái)?shù)量有限，依靠土地財(cái)政資金投資于城市建設(shè)顯得越來越不具有可持續(xù)性。當(dāng)前城市建設(shè)中，政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式已經(jīng)得到廣泛應(yīng)用，在此基礎(chǔ)上借鑒增稅融資這種模式，有望更好實(shí)現(xiàn)私人獲利、城市發(fā)展和提供公共服務(wù)的有機(jī)結(jié)合。研究和構(gòu)建增稅融資理論框架，并對(duì)增稅融資應(yīng)用后房產(chǎn)價(jià)值的情況進(jìn)行總述和辨析，可為增稅融資模式在我國(guó)的應(yīng)用做出展望。

一、引言

城鎮(zhèn)化的進(jìn)程在未來10年，依然是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐。然而城市建設(shè)中的各種體制機(jī)制還相對(duì)滯后，特別是在地方債務(wù)高筑的背景下新的城市投融資機(jī)制尚在摸索之中，城市建設(shè)所需資金成為城市發(fā)展的最大瓶頸。而增稅融資（Tax Increment Financing，以下簡(jiǎn)稱“TIF”）是一種特定的融資工具，在支持美國(guó)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面有著良好的應(yīng)用。它起源于20世紀(jì)50年代的美國(guó)加利福尼亞洲。20世紀(jì)70年代，由于聯(lián)邦政府削減為城市社區(qū)發(fā)展提供的撥款，使得地方財(cái)政陷入了困境，為了消除地區(qū)衰退，刺激地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，給地方提供更好的公共服務(wù)，以吸引私人投資，TIF在美國(guó)地方政府間開始快速流行起來。其中，加利福尼亞州在1980年有299個(gè)TIF區(qū)域，1990年達(dá)到658個(gè)。1984年，美國(guó)有28個(gè)州政府批準(zhǔn)了TIF，1987年增加為34個(gè)州政府批準(zhǔn)使用，到1992年總計(jì)達(dá)到44個(gè)州政府批準(zhǔn)使用TIF。時(shí)至今日，除亞利桑那州外，其他49個(gè)州都批準(zhǔn)使用TIF。

20世紀(jì)70年代地方政府的財(cái)政困境引發(fā)了TIF在美國(guó)的廣泛使用，相比于美國(guó)，目前我國(guó)地方政府的財(cái)政情況也不容樂觀。1994年分稅制改革將稅源相對(duì)穩(wěn)定集中、稅基廣、易征管稅種劃歸中央，將稅源相對(duì)分散且不穩(wěn)定、征管難度較大、征管成本較高的稅種劃歸地方。與此同時(shí)地方承擔(dān)的支出責(zé)任又比較多，財(cái)權(quán)和事權(quán)嚴(yán)重不匹配，導(dǎo)致地方財(cái)政收支缺口不斷擴(kuò)大。為了解決地方財(cái)政資金不足的問題，地方政府走上了一條依賴“土地財(cái)政”的路徑。隨著“營(yíng)改增”在我國(guó)各行業(yè)的全面實(shí)行，地方政府也逐漸失去了主體稅種——營(yíng)業(yè)稅，加之城市空間的日益飽和以及房地產(chǎn)庫(kù)存的上升，這種依靠存量資本（土地）來取得收入的方式變得越來越不具有可持續(xù)性，需要探尋更為有效的方法。盡管目前我國(guó)還沒有對(duì)所有房產(chǎn)開征房產(chǎn)稅，但是房產(chǎn)稅的制度基礎(chǔ)是存在的，以房產(chǎn)稅為代表的財(cái)產(chǎn)稅稅基通過資產(chǎn)評(píng)估亦可實(shí)現(xiàn)。在不提高稅率的情況下，通過持續(xù)投資公共基礎(chǔ)設(shè)施，而引起稅基的增長(zhǎng)必然可以帶來稅收的持續(xù)增加。因此，TIF相比傳統(tǒng)的PPP（公私合作模式），為我們提供了一個(gè)新的視角。應(yīng)用TIF可以有效實(shí)現(xiàn)私人投資獲利、城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)公共產(chǎn)品供給的有機(jī)結(jié)合。

二、增稅融資模式應(yīng)用的理論框架

1.增稅融資的應(yīng)用原理

增稅融資是指劃定一個(gè)區(qū)域（TIF區(qū)），在該區(qū)域內(nèi)利用增量稅收為項(xiàng)目融資。其基本思想是在一個(gè)城市內(nèi)建立一個(gè)地區(qū)，并確定該地區(qū)內(nèi)房產(chǎn)的評(píng)估價(jià)值——即基準(zhǔn)值。繼續(xù)征收房產(chǎn)稅，并向有權(quán)獲得房產(chǎn)稅的地方政府（包括市、縣、學(xué)區(qū)、消防區(qū)、公園區(qū)和任何其他特區(qū)），繳納基準(zhǔn)值所產(chǎn)生的稅收收入。但是，當(dāng)投資被吸引到TIF區(qū)內(nèi)引起的房產(chǎn)價(jià)值增長(zhǎng)部分所產(chǎn)生的稅收收入，都預(yù)留并支付給市政當(dāng)局或經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)構(gòu)（通常由當(dāng)?shù)卣刂?，用于TIF區(qū)內(nèi)的公共設(shè)施改善和其他經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目，這些支出可以在收到增量收入時(shí)按現(xiàn)收現(xiàn)付的制度進(jìn)行。對(duì)于較大規(guī)模的TIF區(qū)，更常見的情況是，該地區(qū)可能會(huì)發(fā)行由預(yù)期增量收入支持的債券，然后將債券收益預(yù)先用于進(jìn)行重大公共投資，從而啟動(dòng)項(xiàng)目開發(fā)。一般情況下，TIF項(xiàng)目投資回收期長(zhǎng)的在20年左右，之后執(zhí)行TIF區(qū)的項(xiàng)目將會(huì)解體，解體后該地區(qū)增加的稅收將回歸到所在地政府。

從理論上講，TIF過程是一個(gè)封閉的循環(huán)過程：政府以預(yù)期的稅收增量收入為抵押發(fā)行債券，獲得資金支付公共支出，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，吸引私人合作投資，實(shí)際產(chǎn)生稅基增加，在稅率不變情況下，產(chǎn)生增量稅收收入，在TIF計(jì)劃執(zhí)行過程中，用其產(chǎn)生的增量稅收償還到期債券。在實(shí)踐中，TIF主要應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)衰退地區(qū)的建設(shè)，前提是除了TIF之外，沒有可替代的其他融資手段，通過采用TIF這種融資方式，改善和提高當(dāng)?shù)氐墓不A(chǔ)設(shè)施，使該TIF區(qū)域的房產(chǎn)價(jià)值增值，帶來額外稅收增長(zhǎng)，然后把額外的稅收用于償還TIF融通的資金。在TIF的稅源上，一般以財(cái)產(chǎn)稅類的房產(chǎn)稅為基礎(chǔ)，實(shí)踐中也可以把新增的流轉(zhuǎn)稅和所得稅作為TIF的資金來源，這對(duì)以流轉(zhuǎn)稅為主的我國(guó)來說，如果采用TIF同樣具有借鑒意義和啟示。具體TIF應(yīng)用流程如下圖1所示。

圖1 TIF應(yīng)用流程

一般情況下，大規(guī)模TIF的延續(xù)時(shí)間在20年左右。在初期的TIF區(qū)域往往由于公共設(shè)施老化，基礎(chǔ)投資不足，而帶來房產(chǎn)價(jià)值的貶損，如果當(dāng)?shù)爻鞘薪?jīng)濟(jì)出現(xiàn)衰退，通過詳細(xì)論證后，采用TIF，投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可以為當(dāng)?shù)靥峁└玫墓苍O(shè)施和服務(wù)，進(jìn)而改善投資、居住環(huán)境，間接吸引私人投資，帶來人口的集聚，為發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)注入新的活力。由于企業(yè)投資增加，帶來經(jīng)濟(jì)繁榮，教育、醫(yī)療等配套完善，加速人口集聚，最終實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。投資基礎(chǔ)設(shè)施，改善生產(chǎn)、人居環(huán)境，必然會(huì)引起房產(chǎn)價(jià)值的回升，盡管相應(yīng)的稅率不變，由于稅收基礎(chǔ)的增加，TIF區(qū)域內(nèi)的房產(chǎn)增值，經(jīng)濟(jì)活力增強(qiáng)，相應(yīng)的會(huì)帶來額外的（超過原有基準(zhǔn)值）稅收，基準(zhǔn)值以下的歸當(dāng)?shù)卣^基準(zhǔn)值的部分，經(jīng)過測(cè)算后，歸屬TIF項(xiàng)目本身，直到TIF項(xiàng)目融資歸還完畢，TIF項(xiàng)目結(jié)束后，全部稅收歸當(dāng)?shù)卣小?/p>

2.增稅融資的應(yīng)用條件及其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)

（1）增稅融資的應(yīng)用條件

在尼克松政府開始的聯(lián)邦城市發(fā)展援助資金的撤銷和1978年加利福尼亞州通過第13號(hào)提案①1978年，加州選民以接近65%支持率，通過加州最著名的降低房產(chǎn)稅（Property Tax）稅率，并設(shè)立稅率上限的第13號(hào)提案(Proposition 13)。第13號(hào)提案是加州憲法修正案，規(guī)定房?jī)r(jià)只有在屋主換人或重建時(shí)，才能重新以市價(jià)估價(jià)，作為房產(chǎn)稅依據(jù)，否則基價(jià)就設(shè)定在1975年價(jià)值，之后每年根據(jù)通膨指數(shù)設(shè)定增值率，但最高不得超過2%。這個(gè)制度導(dǎo)致加州不少在低點(diǎn)擁有房屋的屋主，不敢輕舉妄動(dòng)，因?yàn)樾路孔臃慨a(chǎn)稅有可能從一年只需付幾千元，一下子提高至需要給付上萬元。的雙重打擊，其他州的類似稅收和支出限制導(dǎo)致TIF的使用迅速而急劇增加。美國(guó)的許多州和地方規(guī)定，使用TIF必須同時(shí)滿足兩個(gè)條件：“衰退”（Blight）和“除非”（but for）。

“衰退”是指TIF用于達(dá)到一定衰退條件的地區(qū)，但是衰退并沒有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，為防止TIF的濫用，各州還為“衰退”條件進(jìn)行了嚴(yán)格的限制。然而，隨著TIF的廣泛使用，衰退的標(biāo)準(zhǔn)越來越寬松。州立法機(jī)構(gòu)已經(jīng)將“衰退”的意義從破敗的貧民窟形象或惡化的環(huán)境、不安全和不衛(wèi)生的條件、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)困境轉(zhuǎn)變?yōu)楦袷恰安话l(fā)達(dá)”或缺乏進(jìn)一步經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)或法律先決條件。賓夕法尼亞州立法機(jī)構(gòu)將“衰退”描述為“區(qū)域規(guī)劃不充分”“建筑物上的土地覆蓋面積過大”“街道或地段布局錯(cuò)誤”“建筑物的設(shè)計(jì)和布置有缺陷”等奇葩標(biāo)準(zhǔn)。在密蘇里州，衰退包括“有缺陷或不足的街道布局”和“不正確的細(xì)分或過時(shí)的平臺(tái)”。芝加哥的“衰退”因素如下表1所示：

表1 芝加哥規(guī)定制定TIF區(qū)需具備的“衰退”因素

即使在沒有顯示某個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)狀況嚴(yán)重惡化的情況下，這些法定標(biāo)準(zhǔn)也往往導(dǎo)致州法院接受市政府認(rèn)為“衰退”的現(xiàn)實(shí)。在伊利諾伊州一宗涉及將農(nóng)田改建為“沃爾瑪”的案件中，“衰退”因素是“地形問題”，需要對(duì)土地進(jìn)行重新劃分，并增加公用設(shè)施和一個(gè)足以應(yīng)付大規(guī)模開發(fā)的雨水排水系統(tǒng)。明尼蘇達(dá)州里奇菲爾德市希望利用TIF為百思買(Best Buy)開發(fā)一個(gè)新的企業(yè)總部，稱該地區(qū)受到了破壞，因?yàn)樵S多建筑不符合州能源法規(guī)的節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)。法院發(fā)現(xiàn)，“將現(xiàn)代節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)作為建筑結(jié)構(gòu)是否合格的一個(gè)組成部分，可能會(huì)導(dǎo)致除最現(xiàn)代化的住宅之外，其他所有房屋都被認(rèn)定為結(jié)構(gòu)不合格。

“除非”是指私人不會(huì)對(duì)該地區(qū)進(jìn)行投資，一個(gè)地區(qū)除非TIF的資助，否則就不可能得到發(fā)展。相比于“衰退”而言，“除非”的標(biāo)準(zhǔn)更為模糊。事實(shí)上，法院有時(shí)會(huì)拒絕TIF提案，因?yàn)樵跊]有TIF的情況下投資也可能會(huì)發(fā)生。但在大多數(shù)情況下，隨著TIF的推廣，對(duì)TIF的（除非）要求已經(jīng)下降，而今天，只有不到一半的州在其TIF授權(quán)立法中有“除非”的要求。

（2）增稅融資的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)

盡管“衰退”和“除非”這兩個(gè)條件在實(shí)踐中可能并沒有那么嚴(yán)格，似乎風(fēng)險(xiǎn)也很大，但是TIF的確在抑制地方經(jīng)濟(jì)衰退，增強(qiáng)地方財(cái)政收入方面發(fā)揮了重要作用，無論是政治層面還是經(jīng)濟(jì)層面都取得了不錯(cuò)的口碑，因此它的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)還是值得我們加以學(xué)習(xí)和應(yīng)用的。

在政治層面上，首先，TIF的一個(gè)顯著特點(diǎn)是地方政府權(quán)力的靈活性。在TIF的決策方面，很大程度上不受上級(jí)政府的繁文縟節(jié)、官僚主義或監(jiān)督的制約，TIF是一個(gè)明顯的地方政府工具，地方政府可以使用TIF來塑造獨(dú)特的城市發(fā)展愿景，并將這一愿景變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，比如：在印第安納州波利斯建立一個(gè)“體育賽事和業(yè)余組織的場(chǎng)所”，在科羅拉多州建立一個(gè)高密度、混合用途、交通發(fā)達(dá)的“新城市主義者”前沿區(qū)，在伊利諾伊州霍夫曼莊園設(shè)立西爾斯羅巴克總部等等。因此，TIF在地方政府官員中非常受歡迎。當(dāng)然，可以肯定的是，各州并沒有把TIF的權(quán)力完全移交給地方政府。其次，TIF為地方政府官員的選舉（選拔）提供了一個(gè)非常有用的工具。因?yàn)門IF不僅為當(dāng)?shù)馗纳屏谁h(huán)境設(shè)施，增加了工作崗位的數(shù)量和質(zhì)量，更重要的是，在沒有提高稅率的前提下，悄悄地增加了財(cái)政收入，而且顯著地促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)，TIF加強(qiáng)了地區(qū)間的競(jìng)爭(zhēng)，能充分展現(xiàn)當(dāng)?shù)卣賳T的聰明才智，幫助市長(zhǎng)、城市經(jīng)理或規(guī)劃主任成為一名政治企業(yè)家，當(dāng)然也可以幫助他們成為一名經(jīng)濟(jì)企業(yè)家。最后，TIF為當(dāng)?shù)毓賳T獲得選民支持提供了一個(gè)合適的工具。當(dāng)聯(lián)邦政府減少對(duì)城市重建的資金支持時(shí)，為了提高當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)繁榮程度，保證當(dāng)?shù)厝嗣裆钏讲唤档?，必須通過新的重建計(jì)劃，而此時(shí)不得不尋找選民可以接受的融資方式來支持該計(jì)劃，TIF項(xiàng)目正好滿足了這一目標(biāo)。

在經(jīng)濟(jì)層面上，盡管有一些批評(píng)的聲音，①TIF的反對(duì)者認(rèn)為，地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是對(duì)整個(gè)國(guó)家來說是一種零和博弈，這個(gè)地方的稅收增長(zhǎng)，必然會(huì)帶來其他地方的稅收下降，即使當(dāng)?shù)爻鞘协h(huán)境的改善對(duì)公司的發(fā)展有好的影響，其他城市也可能提供類似的優(yōu)惠來抵消這一影響。但是TIF的優(yōu)勢(shì)還是非常明顯的，主要表現(xiàn)在：第一，TIF是一種自籌資金機(jī)制。通過TIF運(yùn)作，在不增加財(cái)政負(fù)擔(dān)的情況下，增加城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出，提高整個(gè)城市房產(chǎn)所有者的幸福指數(shù)和便利程度，由于稅率不變，不僅不會(huì)使當(dāng)?shù)胤慨a(chǎn)所有者感到稅負(fù)增加，反而令其覺得增加的稅收體現(xiàn)了福利水平的增長(zhǎng)，是正常的稅負(fù)。第二，TIF可以為經(jīng)濟(jì)上可行的項(xiàng)目提供資金支持，同時(shí)為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展提供除財(cái)產(chǎn)稅之外的流轉(zhuǎn)稅、所得稅的持續(xù)增長(zhǎng)，從而為地方政府帶來凈收益。TIF項(xiàng)目一旦完成，發(fā)行的債券收回，地方政府就可以獲得TIF區(qū)域完整的稅基，不僅能增加當(dāng)?shù)氐呢?cái)政收入，必要時(shí)還可以減輕地方稅收負(fù)擔(dān)而獲得民眾支持。第三，TIF地區(qū)項(xiàng)目的啟動(dòng)，不僅能吸引其他私人資本投資參與其中，而且能夠?yàn)楫?dāng)?shù)貏?chuàng)造就業(yè)，同時(shí)改善服務(wù)方式，維持當(dāng)?shù)厝藗兊纳钯|(zhì)量。此外，TIF區(qū)域內(nèi)，受雇新企業(yè)的工人購(gòu)買、消費(fèi)和人員集聚同樣可以為當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)帶來額外的收入（包括稅收收入）。最后，我們不得不說，成功的TIF已經(jīng)在公共服務(wù)均等化方面發(fā)揮了應(yīng)有的作用，學(xué)區(qū)、醫(yī)療、商業(yè)、金融等中心遍地開花，一定程度上緩解了人們對(duì)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的焦慮，提高了當(dāng)?shù)鼐用竦男腋８泻蜌w宿感。

3.增稅融資的應(yīng)用范圍及監(jiān)督機(jī)制

雖然各州法律有所不同，但TIF產(chǎn)生的資金通?？捎糜诙喾N用途，用于支持“衰敗”地區(qū)的各類更新改造項(xiàng)目：包括有形基礎(chǔ)設(shè)施的安裝、維修或升級(jí)，如街道和街道照明，路沿和人行道改善，橋梁和道路，水管和供水，污水清除，廢水處理，雨水排放，公園，停車場(chǎng)，污染場(chǎng)地的環(huán)境整治，征地和清理，規(guī)劃和可行性研究以及債券融資的交易成本。下表2歸納了常見的TIF應(yīng)用范圍。

表2 TIF常見的應(yīng)用范圍

資料來源：臧天宇：《稅收增量融資：芝加哥的案例與啟示》，《城市發(fā)展研究》，2016年第9期和“The Most Popular Tool-Tax Increment Financing and the Political”。

在這個(gè)基本范圍中，TIF項(xiàng)目的大小、稅基、位置和支持的開發(fā)類型差別很大。一個(gè)TIF區(qū)可以是幾個(gè)方形街區(qū)，也可以是一個(gè)城市的大部分。芝加哥地區(qū)的TIF區(qū)初始稅基的估值范圍從不到1000美元到近10億美元不等。許多TIF計(jì)劃旨在幫助某一特定公司，但有的計(jì)劃則反映了吸引大量投資者進(jìn)入某一地區(qū)的努力。在眾多的應(yīng)用范圍中，TIF最初是應(yīng)用于較老舊和較貧窮地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的，隨著時(shí)間的推移，人們發(fā)現(xiàn)較富裕的地區(qū)，人口增長(zhǎng)和財(cái)產(chǎn)價(jià)值不斷增長(zhǎng)更有可能采用TIF，因?yàn)樗瑯涌梢源偈巩?dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，增加當(dāng)?shù)氐母＠?，而不增加政府的額外開支。

采用TIF的原因多樣，采用TIF的后果相比原因更具有不確定性，一般來說，TIF會(huì)帶來區(qū)域內(nèi)房產(chǎn)價(jià)值的增長(zhǎng)，但也有相反的例子，比如：對(duì)堪薩斯城TIF地區(qū)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在許多項(xiàng)目中，實(shí)際收入明顯低于預(yù)計(jì)收入，對(duì)得克薩斯州TIF地區(qū)的一項(xiàng)調(diào)查同樣發(fā)現(xiàn)，五分之一的地區(qū)報(bào)告沒有新的商業(yè)活動(dòng)歸因于該地區(qū)，同樣芝加哥36個(gè)TIF地區(qū)的基層社區(qū)中，4個(gè)地區(qū)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值增長(zhǎng)速度比整個(gè)城市的慢，甚至有3個(gè)地區(qū)財(cái)產(chǎn)價(jià)值竟然下降了。由此可見，采用TIF方式進(jìn)行項(xiàng)目開發(fā)，前期的可行性研究，過程中的監(jiān)管是必不可少的。

在TIF的實(shí)施流程中，前期的評(píng)估是很重要的，以芝加哥為例，首先，按照州法律，申請(qǐng)TIF的區(qū)域必須滿足“衰退”和“除非”兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)；其次，在滿足上述要求的情況下，需要向芝加哥當(dāng)?shù)氐囊?guī)劃和發(fā)展部（Department of Planning and Development，DPD）提出申請(qǐng)。內(nèi)容包括：項(xiàng)目及其開發(fā)商信息，項(xiàng)目可行性分析，專家意見，各種成本收益分析等，除此之外，申請(qǐng)人還需要針對(duì)TIF是否存在資金援助出具詳細(xì)的財(cái)務(wù)分析報(bào)告，最終，須經(jīng)過專家論證，以確保項(xiàng)目的成功。具體的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)如下表3所示。

資料來源：Tax Increment Financing (TIFs), Financial Services Department, June25,2013- City of Austin-Council Work Session.

除了嚴(yán)格的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)之外，地方政府還會(huì)考慮TIF以市場(chǎng)為導(dǎo)向發(fā)展政策的政治后果，采取一些措施來降低政治風(fēng)險(xiǎn)。具體措施包括：提前通知TIF區(qū)域的居民；舉行聽證會(huì)；通過公民咨詢委員會(huì)或類似組織正式建立鄰里代表，以決定是否執(zhí)行TIF和監(jiān)督TIF的執(zhí)行；擴(kuò)大TIF區(qū)域的預(yù)算和義務(wù)報(bào)告；向當(dāng)?shù)鼐用衽夺槍?duì)TIF項(xiàng)目的部分稅款；增加公眾的參與機(jī)會(huì)和提高透明度。

三、增稅融資應(yīng)用后城市房產(chǎn)價(jià)值的變化

TIF的基本原理依賴于其能增加房產(chǎn)價(jià)值。如果TIF的資金用來提供基礎(chǔ)設(shè)施，使得該地區(qū)對(duì)投資更有吸引力，因而土地需求會(huì)上升，TIF區(qū)內(nèi)的地塊價(jià)值會(huì)增加。由于在美國(guó)地方政府的財(cái)政來源主要依靠房產(chǎn)稅，因而房產(chǎn)的價(jià)值是否上漲，直接影響著地方政府的財(cái)政收入。盡管從理論上分析TIF會(huì)使房產(chǎn)價(jià)值增加，但事實(shí)上，TIF區(qū)可能無法導(dǎo)致房產(chǎn)價(jià)值增長(zhǎng)，甚至可能抑制其增長(zhǎng)。比如政府如果補(bǔ)貼哪些不具有生存能力的企業(yè)，則會(huì)排擠出更有競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)，從而可能抑制房產(chǎn)價(jià)值的增長(zhǎng)。另外，TIF帶來的增量稅收分配是高度政治化的，政治力量強(qiáng)大的開發(fā)商和任職官員會(huì)說服行政人員選擇有利于他們的方案。即使不吸引額外的投資，政府也愿意設(shè)立TIF區(qū)，因?yàn)槎愂諒脑瓉砝U納的機(jī)構(gòu)劃分到TIF區(qū)，即便只是正常通貨膨脹也會(huì)使得TIF區(qū)房產(chǎn)價(jià)值產(chǎn)生名義增長(zhǎng)，從而使市政府能夠從TIF所在的稅收管轄實(shí)體中獲取新的稅收（Anderson，1990）。對(duì)于TIF應(yīng)用前后房產(chǎn)價(jià)值是如何變化的，不同學(xué)者進(jìn)行了各自的研究，得出了不同的結(jié)論。

1.增稅融資應(yīng)用后房產(chǎn)價(jià)值出現(xiàn)上升

Dardia（1998）運(yùn)用人口普查變量的向量，選擇與加州每一個(gè)TIF區(qū)相對(duì)應(yīng)的控制區(qū)，發(fā)現(xiàn)TIF區(qū)比這些對(duì)應(yīng)控制區(qū)增長(zhǎng)得更快，推斷TIF刺激了房產(chǎn)價(jià)值的增長(zhǎng)。Man & Rosentraub（1998）通過對(duì)印第安納州數(shù)據(jù)集的一階差分模型中的TIF前和TIF后的房產(chǎn)價(jià)值進(jìn)行比較，估計(jì)TIF項(xiàng)目對(duì)房產(chǎn)價(jià)值增長(zhǎng)的影響。實(shí)證結(jié)果表明，在印第安納州，采用TIF的城市的自住房屋價(jià)值中位數(shù)比不采用TIF的城市高出11%。①該數(shù)據(jù)為一階差分后進(jìn)行回歸的系數(shù)為0.114。Weber R. et al.（2003）研究發(fā)現(xiàn)，在芝加哥位于混合用途類TIF區(qū)（如商住混合區(qū)）的工業(yè)地塊價(jià)值高于非TIF區(qū)類似工業(yè)地塊的價(jià)值，然而，在純粹工業(yè)TIF區(qū)的地塊價(jià)值則不高于、甚至有時(shí)還明顯低于不在TIF區(qū)的類似地塊。Ginsburg（2003）指出，芝加哥批準(zhǔn)Chatham Ridge成為TIF區(qū)后，還未進(jìn)行任何基礎(chǔ)設(shè)施投資和土地征用，該區(qū)房產(chǎn)價(jià)值就已經(jīng)增長(zhǎng)了13倍。Smith（2006）發(fā)現(xiàn)，TIF區(qū)外的房產(chǎn)和在TIF區(qū)確定之前出售的房產(chǎn)相比，TIF區(qū)內(nèi)的房產(chǎn)價(jià)值具有更高的升值率。

通過印第安納州151個(gè)城市中應(yīng)用TIF的情況分析，發(fā)現(xiàn)1990年，采用TIF的城市自住房?jī)r(jià)平均中位數(shù)比沒有采用TIF的城市自住房?jī)r(jià)中位數(shù)高出1140美元，而在1980年，同期沒有采用TIF的TIF區(qū)內(nèi)自住房?jī)r(jià)平均中位數(shù)比沒有采用TIF的TIF區(qū)外的自住房?jī)r(jià)平均中位數(shù)低1606美元，由此可見，采用TIF后，TIF區(qū)內(nèi)的房?jī)r(jià)出現(xiàn)了明顯上漲，在合理的范圍內(nèi)推行TIF實(shí)現(xiàn)了增稅融資的目的。具體情況見下表4所示。

表4 印第安納州151個(gè)城市的增稅融資

上述數(shù)據(jù)中，我們不難發(fā)現(xiàn)，10年中，采用TIF的城市自住房?jī)r(jià)平均中位數(shù)上漲了15,741美元，平均上漲了45.13%，而同期沒有采用TIF的城市自住房?jī)r(jià)平均中位數(shù)也上漲了12,995美元，平均上漲了35.61%，總體上采用TIF地區(qū)房?jī)r(jià)比未采用TIF地區(qū)的房?jī)r(jià)多上漲了9.5%。該結(jié)果表明：采用TIF項(xiàng)目有效地刺激了該地區(qū)房產(chǎn)價(jià)值的增長(zhǎng)。

2.增稅融資應(yīng)用后房產(chǎn)價(jià)值出現(xiàn)下降

Dye和Merriman（2000）發(fā)現(xiàn)使用TIF的市政當(dāng)局的房產(chǎn)價(jià)值增長(zhǎng)與未使用的市政當(dāng)局的房產(chǎn)價(jià)值下降相關(guān)，而當(dāng)TIF被用于促進(jìn)商業(yè)發(fā)展時(shí)，情況尤其如此。他們還得出結(jié)論認(rèn)為，由TIF支持的商業(yè)開發(fā)僅僅代替或取代了城市其他地方可能發(fā)生的商業(yè)活動(dòng)，從地域的總體商業(yè)來看，TIF并沒有提高房產(chǎn)價(jià)值。Brueckner（2001）構(gòu)建了一個(gè)理論模型來揭示由TIF所帶來的基建方面的改善與房產(chǎn)價(jià)值之間的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)TIF能提高TIF區(qū)內(nèi)的房產(chǎn)價(jià)值，而對(duì)TIF區(qū)外的區(qū)域來說，如果這些區(qū)域的公共產(chǎn)品供給水平僅僅輕微低于社會(huì)的最優(yōu)水平，則TIF會(huì)降低這些區(qū)域的房產(chǎn)價(jià)值。PF Byrne（2014）指出，芝加哥的一些TIF區(qū)位于高收入、低房屋空置率的區(qū)域，這些地區(qū)房產(chǎn)價(jià)值的自然增長(zhǎng)率可能本身就高，即使不采用TIF，其房產(chǎn)價(jià)值也會(huì)增長(zhǎng)，工業(yè)類TIF區(qū)的房產(chǎn)價(jià)值比其他類型的增長(zhǎng)得更快。

Dye和Merriman（2006）以芝加哥地區(qū)六縣246個(gè)市民的房產(chǎn)價(jià)值數(shù)據(jù)和伊利諾伊州所有102個(gè)縣的1242個(gè)市民的房產(chǎn)數(shù)據(jù)，①這些都是原始的數(shù)據(jù)，沒有對(duì)其他決定增長(zhǎng)的因素進(jìn)行統(tǒng)計(jì)控制。自1980年至1998年分兩個(gè)階段：TIF采用之前（1980—1984）和TIF采用之后（1985—1998），作為統(tǒng)計(jì)樣本，經(jīng)過分析發(fā)現(xiàn)：采用TIF的區(qū)域房產(chǎn)價(jià)值和未采用TIF的區(qū)域房產(chǎn)價(jià)值增長(zhǎng)速度相同，有些地方甚至低于未采用TIF區(qū)域房產(chǎn)的價(jià)值。我們用平均評(píng)估價(jià)值EAV（Equalized Assessed Value）②Dye和Merriman假設(shè)：TIF區(qū)域的基年房產(chǎn)評(píng)估值為B，非TIF區(qū)域的基年房產(chǎn)評(píng)估價(jià)值為N，TIF區(qū)域的房產(chǎn)評(píng)估增長(zhǎng)值為I，非TIF區(qū)域的房產(chǎn)評(píng)估增長(zhǎng)值為G，則EAV=（I+G）/（B+N），即房產(chǎn)價(jià)值的總增長(zhǎng)率。進(jìn)行比較，具體數(shù)據(jù)見下表5和表6。

表5 芝加哥6縣采用TIF和未采用TIF的EAV的年增長(zhǎng)率

表6 伊利諾伊州102個(gè)縣采用TIF和未采用TIF的EAV的年增長(zhǎng)率

上述數(shù)據(jù)表明：無論是芝加哥6縣還是伊利諾伊州的102縣的個(gè)人房產(chǎn)價(jià)值的增值數(shù)據(jù)在采用TIF之前，試圖采用TIF的個(gè)人房產(chǎn)價(jià)值都高于不采用TIF的個(gè)人房產(chǎn)價(jià)值，而采用TIF之后，未采用TIF的區(qū)域房產(chǎn)增值率反而都高于采用TIF的區(qū)域房產(chǎn)增值率。具體來說，芝加哥6縣TIF區(qū)和非TIF區(qū)，在采用TIF之前房產(chǎn)增值率分別為4.66%和4.41%，而采用TIF后，增長(zhǎng)率分別為5.20%和6.46%，這說明TIF的使用并沒有帶來明顯的房產(chǎn)增值，只是和不考慮TIF相比的5.06%，該增值率還是有效的。同樣對(duì)于伊利諾伊州的102個(gè)縣TIF區(qū)和非TIF區(qū)，在采用TIF之前的房產(chǎn)增值率分別為3.31%和1.86%，而采用TIF后，增值率分別為6.27%和7.60%，由此看見，選擇采用TIF后，結(jié)果并不一定會(huì)帶來目標(biāo)中設(shè)計(jì)的稅基增長(zhǎng)。

無論應(yīng)用TIF后房?jī)r(jià)是上漲還是下降，起初都是無法精確預(yù)測(cè)的，因?yàn)椴捎肨IF后的影響因素是多變和復(fù)雜的。盡管對(duì)TIF的效果還存在著這樣或那樣的爭(zhēng)議，但是，我們不可否認(rèn)的是TIF自1952年誕生以來，已經(jīng)在美國(guó)應(yīng)用了60多年，這期間積累的各種有益經(jīng)驗(yàn)，包括TIF在各個(gè)領(lǐng)域的成功案例都是值得借鑒的。當(dāng)然我們?cè)趯W(xué)習(xí)這種新模式的應(yīng)用時(shí)，也應(yīng)結(jié)合自身國(guó)情和實(shí)際需要，因?yàn)椴煌沫h(huán)境，不同的政策，不同的地區(qū)，不同的人群等等都將對(duì)TIF的應(yīng)用產(chǎn)生影響，采用TIF最終能否帶來預(yù)想的結(jié)果，只有在充分論證的基礎(chǔ)上進(jìn)行實(shí)踐才能得出。

四、增稅融資在我國(guó)應(yīng)用前景的展望

現(xiàn)階段，我國(guó)正處于加快城鎮(zhèn)化建設(shè)階段，城鎮(zhèn)化的實(shí)現(xiàn)，需要政府在交通、供水、供電、供氣等基礎(chǔ)設(shè)施以及環(huán)境污染治理保障房建設(shè)、棚戶區(qū)改造等公共事務(wù)中發(fā)揮主導(dǎo)作用。政府需要在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面投入大量的資金，而政府財(cái)力又非常有限，因此在我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中要加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，客觀上存在著政府負(fù)擔(dān)重、財(cái)力有限的現(xiàn)實(shí)問題。當(dāng)然我國(guó)也在主動(dòng)學(xué)習(xí)引進(jìn)新方法，以期更好地解決這些問題。目前來看，比較典型且成功的是PPP（政府和社會(huì)資本合作）模式，該模式是指政府和社會(huì)資本之間合作提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，雙方共同設(shè)計(jì)、共同開發(fā)、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，期滿后將項(xiàng)目移交給政府。而TIF為我們提供了一個(gè)新的視角，一種公私合作的新模式。

在這一模式下，傳統(tǒng)工具得到兼容，公私之間緊密合作，可以實(shí)現(xiàn)私人利益、地方發(fā)展和社會(huì)公益的有機(jī)結(jié)合。這就為我國(guó)未來應(yīng)用TIF提供了現(xiàn)實(shí)可能，眼下我國(guó)在很多領(lǐng)域需要資金進(jìn)行建設(shè)，無論是城市的老舊小區(qū)改造、經(jīng)濟(jì)適用住房、地下管網(wǎng)建設(shè)，還是垃圾處理、環(huán)境整治、公共體育健身、養(yǎng)老幼兒教育機(jī)構(gòu)等，PPP（政府和社會(huì)資本的合作）都已介入。然而，由于許多項(xiàng)目要突出公益性，回報(bào)有限，私人資本不愿意介入，直接影響了項(xiàng)目開工、建設(shè)的進(jìn)度，如果引入TIF項(xiàng)目，在嚴(yán)格審批程序，結(jié)合實(shí)際進(jìn)行科學(xué)論證后，還是可以有所作為的，在城市建設(shè)中，不僅可以改善環(huán)境，為實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化作出貢獻(xiàn)，而且可以帶動(dòng)當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，吸引更多投資，進(jìn)而帶來稅收的增長(zhǎng)。

盡管中美在地方財(cái)政體系上有很大的差別，而且以房產(chǎn)稅為主的財(cái)產(chǎn)稅在我國(guó)短期內(nèi)也很難完善，但是我們通過借鑒TIF中的運(yùn)作邏輯，在PPP模式的基礎(chǔ)上，創(chuàng)造性地運(yùn)用TIF工具，發(fā)展地方項(xiàng)目建設(shè)，遵循“科學(xué)論證、嚴(yán)謹(jǐn)實(shí)施、先行試點(diǎn)、適時(shí)推開”的原則，還是有許多地方能給我們以啟迪的，具體而言有：

（1）在當(dāng)前稅收體系下，可以仿照TIF建立稅收轉(zhuǎn)移機(jī)制，?？顚Ｓ茫瑸樘囟?xiàng)目融資。目前，在我國(guó)房產(chǎn)稅還沒有全面推開，只是對(duì)經(jīng)營(yíng)用房征收，在上海、重慶試點(diǎn)征收房地產(chǎn)稅，無法像美國(guó)一樣對(duì)房產(chǎn)價(jià)值的增量稅收進(jìn)行融資。但是在我國(guó)增值稅、所得稅稅種應(yīng)用更為廣泛，因此可以考慮把由地方開發(fā)商在TIF項(xiàng)目中產(chǎn)生的增值稅、所得稅增量收入作為依據(jù)進(jìn)行項(xiàng)目融資，這部分稅收交由相應(yīng)的TIF管理機(jī)構(gòu)支配，待期滿后，再交由原來的機(jī)構(gòu)管理。鑒于美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，也要規(guī)定可以采用TIF的標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格把控審批并進(jìn)行追蹤監(jiān)管。

（2）引入TIF來完善PPP制度，更好地實(shí)現(xiàn)私人利益、地方發(fā)展和社會(huì)公益的統(tǒng)一。在PPP模式的運(yùn)作過程中，對(duì)于政治、法律、政策及其變更的風(fēng)險(xiǎn)由政府部門承擔(dān)，對(duì)于建造、運(yùn)營(yíng)、技術(shù)、融資以及市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)等由社會(huì)資本承擔(dān)。社會(huì)資本相較于政府部門承擔(dān)了更大的風(fēng)險(xiǎn)，也更為關(guān)注回報(bào)，政府部門對(duì)運(yùn)營(yíng)決策參與不足，可能會(huì)忽視公共利益。引入TIF后，政府可以使用增量稅收讓社會(huì)公眾承擔(dān)一部分成本，一方面分擔(dān)了政府和社會(huì)合作（PPP）的部分風(fēng)險(xiǎn)，增加了項(xiàng)目的成功率；另一方面政府部門在運(yùn)營(yíng)決策中的話語權(quán)也會(huì)增加，更有利于公共利益的實(shí)現(xiàn)。

（3）建立健全政府退出機(jī)制，保障私人投資合法權(quán)益的同時(shí)，也要把控融資風(fēng)險(xiǎn)。TIF在試行階段可向特定私人機(jī)構(gòu)采用發(fā)行定向債券方式融資，保證融資方式的合法性和融資規(guī)模的可控性，特別是在現(xiàn)行制度環(huán)境下，要確保地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制在一定的范圍內(nèi)。地方政府可以通過股權(quán)置換、“債轉(zhuǎn)股”等方式適時(shí)退出TIF，充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用，有效配置資源。同時(shí)，確保投資人的權(quán)益和合法收益得到滿足。

五、結(jié)語

TIF這一融資工具，在我國(guó)還是一種新生事物，而PPP模式已經(jīng)在我國(guó)使用多年，目前我們城市建設(shè)資金籌集面臨著許多困難，但是城市化發(fā)展的進(jìn)程并沒有停止，大量的公共基礎(chǔ)設(shè)施等著我們?nèi)ゲ粩嗤晟?，擁擠的城市交通、大雨后城市開啟的看海模式、地方教育醫(yī)療資源吃緊等問題也都不是短時(shí)間內(nèi)能解決的，引入TIF這一融資工具，為我們更好開展政府與社會(huì)資本合作（PPP）提供了一種思路，它的應(yīng)用前景值得我們期待。