PPP項目財務(wù)管理存在的問題及措施

薛玲麗

[摘 要]PPP項目是政府和社會資本間的聯(lián)合，提高了社會資本的經(jīng)濟(jì)效益，減少了政府的資金投入，增強(qiáng)了政府的社會效益，滿足了人們對公共產(chǎn)品與服務(wù)的需求。新形勢下，社會經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，國家政府開始大力推行PPP項目，以期將更高社會資本引入公共產(chǎn)品與服務(wù)領(lǐng)域，實現(xiàn)政府與社會資本的雙贏。然而，在PPP項目開展過程中，財務(wù)管理仍存在一些問題，對此，要積極發(fā)現(xiàn)問題并及時提出解決對策，充分發(fā)揮PPP項目的作用，推動國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)。

[關(guān)鍵詞]PPP項目;財務(wù)管理;內(nèi)部控制

[中圖分類號]F283

1 前 言

隨著人們生活水平不斷提升 ，群眾對公共產(chǎn)品與服務(wù)提出更高要求。而在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，資金的充足與否具有重要意義。當(dāng)前，隨著人們對公共服務(wù)的需求不斷增多，僅依靠政府財政撥款進(jìn)行公共建設(shè)，已經(jīng)無法滿足群眾需求[1]。對此，要積極引進(jìn)PPP項目，通過政府與社會資本間的聯(lián)合，為公共基礎(chǔ)建設(shè)順利實施提供資金保障。然而，在PPP項目中，政府與社會資本形成利益共同體，在減輕政府財政負(fù)擔(dān)的同時，增大了財務(wù)管理的困難度。

2 PPP項目的簡單概述

PPP項目，主要是由政府和社會資本聯(lián)合開展的公共服務(wù)，該類項目的興起，讓政府與社會資本間形成緊密聯(lián)系，主要是因公共服務(wù)領(lǐng)域建設(shè)的需求[2]。通常，PPP項目的開展，社會資本承擔(dān)了大部分工作，包括公共服務(wù)設(shè)施的設(shè)計、施工、運營與維護(hù)，通過使用者付費、政府補(bǔ)貼作為投資者的收益，以獲得理想的回報。而政府承擔(dān)的主要工作是對基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)的價格管理和質(zhì)量管理，以最小的成本投入，實現(xiàn)公共利益的最大化。PPP是一種新型的融資和管理方式，以參與方實現(xiàn)共贏為合作目標(biāo)，達(dá)到雙方利益的最佳平衡點。因此，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在公共產(chǎn)品與服務(wù)建設(shè)過程中，PPP項目變得更為常見。

3 PPP項目財務(wù)管理中存在的問題

在PPP項目模式下，為保障政府和社會資本合作的實效，政府部門與參與項目的社會資本多會以合同的形式明確雙方的責(zé)任與義務(wù)。但是，在PPP項目開展過程中，政府重視項目完成進(jìn)度與質(zhì)量，關(guān)注項目帶來的社會效益，而社會資本重視的是投資的回報率。如此情形下，在財務(wù)管理中，社會資本與政府之間存在分歧，增大了財務(wù)管理問題。

3.1 PPP項目資金管理不規(guī)范

在PPP項目的資金管理中，資金管理不規(guī)范主要表現(xiàn)在以下方面：因參與PPP項目的社會資本大多是大型企業(yè)，內(nèi)部管理較為完善。但是，在開展PPP項目時，忽視了政府在其中的作用，沿用公司本身的資金管理制度，導(dǎo)致資金管理制度不科學(xué)，影響了資金管理的科學(xué)性，給PPP項目的經(jīng)濟(jì)效益帶來影響。并且，在PPP項目開展中，公共設(shè)施需要投入資金保障其建設(shè)與運營的公益性，然而，PPP項目的開展主要由社會資本方承擔(dān)，其重視的是最終所獲的經(jīng)濟(jì)效益，與政府追求的公益性不相一致，在資金管理過程中，合作雙方的追求不同，導(dǎo)致資金管理的不規(guī)范。同時，PPP項目財務(wù)制度的不健全，也給資金管理的規(guī)范性帶來影響。而導(dǎo)致財務(wù)制度不完善的原因在于以下三點。

（1）因PPP項目是政府與企業(yè)共同參與的公益性項目，所以，相比于其他以利潤最大化為目標(biāo)的項目，PPP項目在財務(wù)管理目標(biāo)、風(fēng)險管理、融資工作、預(yù)算管理等方面都發(fā)生了變化。而在PPP項目中，并未針對PPP項目專門制定科學(xué)的管理制度，導(dǎo)致財務(wù)制度不健全。

（2）PPP項目開展過程中，企業(yè)重視資金管理而忽視財務(wù)管理，增加了資產(chǎn)風(fēng)險，項目財務(wù)制度的全面性難以保障。

（3）財務(wù)制度建設(shè)中，多是管理者參與制度建設(shè)，而管理者本身對財務(wù)方面的理解并不充足，影響了財務(wù)制度的建立與健全。

3.2 財務(wù)管理風(fēng)險較高，內(nèi)部控制不理想

新形勢下，因群眾的需求增多，公共設(shè)施建設(shè)不斷完善，推動城市化進(jìn)程的同時，也導(dǎo)致盲目擴(kuò)建問題。同時，在PPP項目中，企業(yè)被短期利益蒙蔽雙眼，以眼前的經(jīng)濟(jì)利益為發(fā)展目標(biāo)，忽視了長遠(yuǎn)利益。一些政府人員只注重公共設(shè)施建設(shè)帶來的業(yè)績，忽視了所建設(shè)的公共設(shè)施是否與居民的需求相符，從而出現(xiàn)如下現(xiàn)象：無論公共服務(wù)項目是不是適合采用PPP模式，政府盲目將其轉(zhuǎn)變?yōu)镻PP項目，對財務(wù)風(fēng)險的重視度不足，忽視了風(fēng)險預(yù)測，在財務(wù)管理過程中，風(fēng)險控制意識不足，使得項目運營過程出現(xiàn)虧損，甚至導(dǎo)致資金鏈斷裂，影響了項目的開展。同時，在對PPP項目的財務(wù)管理中，因管理人員大多是企業(yè)專業(yè)的財務(wù)管理人員，其在日常經(jīng)營的財務(wù)管理中具有豐富經(jīng)驗、專業(yè)水平較高，然而，在PPP項目財務(wù)管理方面，財務(wù)管理人員對其的實踐管理經(jīng)驗不足，增大了財務(wù)管理風(fēng)險。同時，企業(yè)中并非全部是經(jīng)驗豐富、專業(yè)能力較強(qiáng)的財務(wù)管理人員，部分人員仍存在專業(yè)能力不足問題，該部分人員參與進(jìn)PPP項目的財務(wù)管理中，對財務(wù)管理內(nèi)容的掌握不足，管理不夠規(guī)范，增大了財務(wù)管理風(fēng)險。

3.3 政府對財務(wù)監(jiān)管的重視度不足

在PPP項目開展過程中，財務(wù)監(jiān)管作為財務(wù)管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其水平高低直接關(guān)系著財務(wù)管理質(zhì)量，影響著PPP項目最終的經(jīng)濟(jì)效益[3]。然而，在對財務(wù)進(jìn)行監(jiān)管時，政府對其重視度不足，對財務(wù)監(jiān)管的把控不足，影響了財務(wù)監(jiān)管的全面開展。而財務(wù)監(jiān)管的不全面，給財務(wù)管理帶來一定影響。另外，在PPP項目開展預(yù)算管理時，法律法規(guī)仍不健全，加之政府財務(wù)監(jiān)管的不足，社會資本為謀取自身利益，在財務(wù)管理中常出現(xiàn)違規(guī)現(xiàn)象，給PPP項目的投入資本帶來影響，影響了PPP項目的順利開展與最終經(jīng)濟(jì)利益的獲取。

4 PPP項目財務(wù)管理的措施

眾所周知，在PPP項目開展過程中，政府與社會資本的關(guān)注點不同，前者重視社會效益，忽視經(jīng)濟(jì)效益，而后者重視資本回報。如此，在財務(wù)管理中，政府與社會資本所負(fù)責(zé)的內(nèi)容不同，帶來的財務(wù)問題相應(yīng)不同。

4.1 完善財務(wù)管理制度

為推動PPP項目的可持續(xù)運營，作為承擔(dān)項目建設(shè)責(zé)任的社會資本方，應(yīng)建立健全財務(wù)管理制度，對參與項目的員工進(jìn)行約束，避免管理人員牟取私利現(xiàn)象，保障每筆項目資金都能應(yīng)用到實處[4]。同時，企業(yè)還應(yīng)健全內(nèi)部控制制度以及監(jiān)督管理制度等，對資本投入各方的行為與利益進(jìn)行權(quán)衡，提高PPP項目財務(wù)管理水平。同時，企業(yè)應(yīng)積極應(yīng)用信息化技術(shù)，對財務(wù)管理進(jìn)行實時監(jiān)控，實現(xiàn)財務(wù)信息的公開化與透明化，有效降低人為因素影響，全面提高財務(wù)管理水平，提高資金利用率，為PPP項目的順利開展奠定堅實的資金基礎(chǔ)。

4.2 提高風(fēng)險識別與控制能力

PPP項目具有投資金額大、資金回收周期較長的特點，在項目實施過程中，發(fā)生風(fēng)險的概率明顯增大。對此，政府部門與企業(yè)應(yīng)對PPP項目深入了解，掌握項目進(jìn)行中可能發(fā)生的風(fēng)險，了解不同層面的風(fēng)險點所在，提高風(fēng)險識別能力，以此規(guī)避財務(wù)風(fēng)險，提高財務(wù)管理水平。對于政府來講，PPP項目的財務(wù)管理風(fēng)險主要涉及了政治風(fēng)險、低效益風(fēng)險、管理風(fēng)險等，而企業(yè)所要承擔(dān)的風(fēng)險有管理控制風(fēng)險、建設(shè)運營風(fēng)險、資金籌措與使用風(fēng)險、投資回報風(fēng)險等。對此，政府與企業(yè)應(yīng)重視所要承擔(dān)的各項風(fēng)險，制定風(fēng)險預(yù)防措施，提前防范風(fēng)險，增強(qiáng)財務(wù)風(fēng)險的控制能力，保障PPP項目的順利開展，確保公共利益的安全，實現(xiàn)效益的最大化。

4.3 提高政府對財務(wù)監(jiān)管的重視度

在PPP項目開展過程中，財務(wù)管理水平直接關(guān)系著資金的利用率，關(guān)系著經(jīng)濟(jì)利益是否能夠?qū)崿F(xiàn)最大化。而政府作為財務(wù)管理的一環(huán)，承擔(dān)著財務(wù)監(jiān)管的職能，職能的有效發(fā)揮直接關(guān)系著財務(wù)管理的質(zhì)量。然而，在PPP項目開展中，某些政府人員在其位卻不謀其政，承擔(dān)監(jiān)管職能，卻并不深入現(xiàn)場，對財務(wù)流動進(jìn)行監(jiān)管，導(dǎo)致財務(wù)管理中的諸多問題。對此，制定科學(xué)的財務(wù)監(jiān)管制度，保障每項資金支出的合理性[5]。并且，在項目實際運行中，在對資金進(jìn)行監(jiān)管時，政府與部門應(yīng)層層審核，保障資金使用各步驟的合理性，杜絕違規(guī)行為的發(fā)生，有效降低資金風(fēng)險，實現(xiàn)政府與企業(yè)的雙贏。總之，在PPP項目中，財務(wù)監(jiān)管作為財務(wù)管理的重點，政府必須加強(qiáng)重視度，才能全面提高財務(wù)管理水準(zhǔn)。

5 結(jié) 論

總而言之，在PPP項目開展過程中，仍存在諸多財務(wù)問題，如項目資金管理不規(guī)范、財務(wù)管理風(fēng)險較高、內(nèi)部控制不理想、政府對財務(wù)監(jiān)管的重視度不足等，增大了財務(wù)管理風(fēng)險的發(fā)生概率，影響了PPP項目的順利開展。對此，政府與企業(yè)應(yīng)重視項目財務(wù)管理工作，完善財務(wù)管理制度，提高風(fēng)險識別與控制能力，提高政府對財務(wù)監(jiān)管的重視度，全面發(fā)揮財務(wù)管理的水平，推動PPP項目的順利進(jìn)行，實現(xiàn)政府與社會資本的雙贏，滿足群眾日益增高的公共服務(wù)需求。

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